VII SA/Wa 2357/24

VII SA/Wa 2357/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Nina Beczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 28 ust 1 upzp
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant ref. staż. Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki ewid. nr [...] z obrębu [...], w zakresie: a) § 20 ust. 1 pkt 1 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem c1.1KDd, b) § 24 ust. 4 pkt 4 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 4KD-PM, c) § 24 ust. 3 pkt 6 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 6KDD, d) § 24 ust. 1 pkt 8 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 9KDZ, e) § 20 ust. 1 pkt 3 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem c1.3KDw, f) § 20 ust. 1 pkt 2 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem c1.2KDd; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Poczta Polska S.A. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 21 października 2010 r. nr XCIII/2737/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...].
Skarżąca powyższą uchwałę zaskarżyła w części w odniesieniu do nieruchomości nr [...] z obrębu [...] - która stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym skarżącej – w zakresie objętym:
1. obszarem oznaczonym symbolem c1.1KDd obejmującym teren dworców autobusowych określony w uchwale jako teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym - dworzec autobusowy, zarówno postanowieniami części tekstowej uchwały (§ 20 pkt 1), jak i graficznej;
2. obszarem oznaczonym symbolem 4KD-PM obejmującym teren ulic (dróg publicznych) - placów miejskich określony w uchwale jako teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - część drogi publicznej; droga dojazdowa - podjazd przed dworcem o kategorii drogi gminnej, zarówno postanowieniami części tekstowej uchwały (§ 24 ust. 4 pkt 4), jak i graficznej;
3. obszarem oznaczonym symbolem 6KDD obejmującym teren ulic (dróg publicznych) określony w uchwale jako teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - droga publiczna; droga dojazdowa (ul. [...]) o kategorii drogi gminnej, zarówno postanowieniami części tekstowej uchwały (§ 24 ust. 3 pkt 6), jak i graficznej;
4. obszarem oznaczonym symbolem 9KDZ obejmującym teren ulic (dróg publicznych) określony w uchwale jako teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - droga publiczna; droga zbiorcza (ul. [...]) o kategorii drogi gminnej, zarówno postanowieniami części tekstowej uchwały (§ 24 ust. 1 pkt 8), jak i graficznej;
5. obszarem oznaczonym symbolem c1.3KDW obejmującym teren dróg wewnętrznych i dworców autobusowych określony w uchwale jako teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym - dworzec autobusowy zarówno postanowieniami części tekstowej uchwały (§ 20 pkt 2), jak i graficznej;
6. obszarem oznaczonym symbolem c1.2KDd obejmującym teren dworców autobusowych określony w uchwale jako teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym - dworzec autobusowy, zarówno postanowieniami części tekstowej uchwały (§ 20 pkt 3), jak i graficznej.
Zaskarżonej uchwale zarzucono wydanie jej z naruszeniem:
1. zasady praworządności, zasady równości i zasady proporcjonalności;
2. art. 3 ust. 1 upzp poprzez wydanie uchwały w wyniku przekroczenia określonych ustawą granic władztwa planistycznego;
3. art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 upzp w zw. z art. 233 kc w zw. z art. 140 w zw. z art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji przez objęcie nieruchomości skarżącej obszarami oznaczonymi jako tereny dworców autobusowych oraz tereny publicznych dróg dojazdowych do tego dworca, które to tereny zostały przeznaczone na cel publiczny o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, co stanowi nadmierną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oraz stanowi swego rodzaju bezprawne faktyczne wywłaszczenie skarżącej nieuzasadnione przez Radę potrzebą przedłożenia interesu publicznego nad interes prywatny skarżącej w szczególności, że przez blisko 14 lat obowiązywania uchwały nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji określonego celu publicznego i wywłaszczenia skarżącej z uwagi na to przeznaczenie, a także powoduje znaczne obniżenie wartości nieruchomości.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części zaskarżonej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zapisy uchwały w odniesieniu do znacznej części nieruchomości powodują, że jakakolwiek inwestycja nie może zostać zrealizowana przez skarżącą, a przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości faktycznie nie może być zbyte na rzecz innych podmiotów niż jednostki publiczne zamierzające zrealizować ww. cele publiczne na nieruchomości. Skarżąca podniosła przy tym, że przez blisko 14 lat obowiązywania uchwały m.st. Warszawa nie podjęło chociażby rokowań zmierzających do wywłaszczenia skarżącej, a wnioski jakie w tej sprawie kierowała do jednostek m.st. Warszawy spotykały się z odpowiedzią negatywną, albo w ogóle nie doczekały się odpowiedzi. Kwestionowana uchwała wpływa na kształt praw i obowiązków skarżącej, która została znacznie ograniczona w zakresie możliwości korzystania z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w szczególności w zakresie jej eksploatowania, ale również rozporządzania. Skarżąca podniosła, że nastąpiło znaczne ograniczenie sfery uprawnień skarżącej w zakresie realizowania uprawnień wynikających z prawa użytkowania wieczystego, które korzysta z tożsamej ochrony konstytucyjnej, co prawo własności. Postanowienia uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącej w ogóle wykluczają możliwość jakiejkolwiek zabudowy, poza tą spełniającą cel publiczny budowy dworca autobusowego i dróg dojazdowych do niego. Skarżąca podniosła, że tak dalece idące ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa użytkowania wieczystego nie zostały umotywowane w treści uzasadnienia uchwały, które sprowadza się w zasadzie do ogólnych tez i sformułowań. W ocenie skarżącej Rada, podejmując przedmiotową uchwałę, zastosowała w sposób arbitralny przysługujące jej uprawnienia, a ograniczenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości jest nie tylko subiektywnie, ale również obiektywnie nieuzasadnione. Nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...] przyjętego uchwałą, która w znacznej mierze przeznacza ją na cel publiczny budowy dworca autobusowego oraz dróg publicznych w tym dróg wewnętrznych i dróg dojazdowych do dworca autobusowego. Skarżąca zaznaczyła, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie lokalnego transportu zbiorowego jest zadaniem własnym gminy. Przeznaczenie nieruchomości skarżącej na realizację celu publicznego będącego zadaniem własnym odbyło się wbrew woli skarżącej. Gmina nie zbadała czy budowa nowego dworca autobusowego lub rozbudowa istniejącego dworca autobusowego ma sens i będzie odpowiedzią na potrzeby lokalnej społeczności. Brak również w załączniku nr 3 do uchwały określającym "Sposób realizacji zapisanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...] inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych m.st. Warszawy oraz zasady ich finansowania zgodnie z przepisami o finansach publicznych" informacji nt. środków jakie m.st. Warszawa przeznaczyło na odszkodowanie dla podmiotów podlegających wywłaszczeniu wobec przeznaczenia ich nieruchomości na cele publiczne, w tym skarżącej. Świadczy to o niepodjęciu przez organy m.st. Warszawy właściwego rozważenia skutków uchwały, a tym samym zasadności podjętych postanowień planistycznych. W ocenie skarżącej, utrzymywanie przez tak długi okres uchwały w niezmienionym brzmieniu i jednoczesny brak wywłaszczenia, jest swego rodzaju zarezerwowaniem sobie przez m.st. Warszawę prywatnej nieruchomości de facto na czas nieokreślony i bez jakiejkolwiek rekompensaty skarżącej. Takie przeznaczenie planistyczne nie tylko nie pozwala skarżącej na realizację przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w zakresie jej zagospodarowania i eksploatowania, ale w rzeczywistości również uniemożliwia sprzedaż tej nieruchomości podmiotowi trzeciemu. Zdaniem skarżącej funkcjonowanie uchwały w aktualnym kształcie jest wyrazem przedłożenia interesu publicznego nad interes prywatny użytkownika wieczystego nieruchomości. Stan taki utrzymuje się bez należytego wyważenia obu tych interesów i bez uwzględnienia, że na przedmiotowym terenie cel publiczny w postaci dworca autobusowego był już w momencie wejścia w życie uchwały zrealizowany w stopniu wystarczającym, co potwierdziła bezczynność m.st. Warszawy w zakresie realizacji inwestycji na nieruchomości skarżącej. Tym samym utrzymywanie w stanie prawnym jako obwiązującej uchwały rozszerzającej na nieruchomość obszar realizujący funkcje dworca autobusowego nie może być uznane jako podyktowane interesem publicznym, a skoro tak to stanowi nieuprawnioną i nieprawidłową ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo skarżącej do przedmiotowej nieruchomości. Przy czym jednocześnie skarżąca zobowiązana jest przez cały czas funkcjonowania uchwały do ponoszenia wysokich opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości, która w rzeczywistości nie może być przez nią zagospodarowana ani wykorzystywana. Podsumowując w ocenie skarżącej, uchwała narusza granice władztwa planistycznego, zasadę proporcjonalności, zasadę równości oraz konstytucyjnie chronione prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, które to prawo stanowi źródło interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że działka nr [...] z obrębu [...] o pow. ok. 2,6 ha stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Działka ta położona jest w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy między ulicami: [...], [...] i [...]. Znajduje się bliskim sąsiedztwie terenów kolejowych i dworca PKP Warszawa [...] oraz pętli autobusowej przy ul. [...]. W trakcie opracowywania projektu zaskarżonego miejscowego planu działka stanowiła teren niezagospodarowany i obecnie nadal takim pozostaje. Działka ta w części została przeznaczona pod lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym: dworzec autobusowy - tereny oznaczone symbolem: c1.1KDd, c1.2KDd oraz c1.3KDw/KDd, drogi publiczne - tereny oznaczone symbolem: 9KDZ ul. Bliska i 6KDD ul. [...] oraz place miejskie - tereny oznaczone symbolem: 4KD-PM i 8KD-PM oraz w części została przeznaczona pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług - tereny oznaczone symbolem: c2.1MW/U i c3.1MW/U. Organ wskazał, że projekt miejscowego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 28 kwietnia do 28 maja 2010 r. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w planie rozwiązaniami odbyła się w dniu 14 maja 2010 r. Uwagi do planu były zbierane do dnia 18 czerwca 2010 r. Skarżąca nie złożyła żadnej uwagi. Organ wyjaśnił, że pierwotnie działka ewidencyjna skarżącej była rezerwowana na bazę przeładunkową Poczty Polskiej S.A. Jednak w związku z inwestycjami planowanym w ramach przygotowań Warszawy do mistrzostw piłkarskich UEFA Euro 2012 na przedmiotowej działce przewidywana była budowa nowego dworca autobusowego dla autobusów podmiejskich, regionalnych i międzynarodowych, zintegrowanego z koleją. Potrzeba budowy nowego dworca autobusowego przy kolejowym Dworcu [...] wynikała z konieczności likwidacji dworca autobusowego [...], wymuszonej budową Stadionu Narodowego. Budowa dworca została zaliczona do priorytetowych działań w ramach Euro 2012 i uwzględniała wcześniejsze opracowania przygotowane dla poprawy funkcjonowania transportu w Warszawie i polepszenia warunków życia mieszkańcom stolicy oraz podróżującym po mieście przyjezdnym. W sprawozdaniu z realizacji przedsięwzięć Euro 2012 z dnia 31 marca 2008 r., druk nr 380, skierowanym do Marszałka Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca Wschodniego w Warszawie został określony jako ważne przedsięwzięcie inwestycyjne i organizacyjne Miasta Stołecznego Warszawy ściśle związane z przyszłymi inwestycjami EURO 2012. Ostatecznie wskutek trudności z pozyskaniem gruntu pod nowy dworzec autobusowy przy stacji PKP Warszawa [...] zdecydowano o budowie przed Euro 2012 prowizorycznej pętli autobusowej przy ul. [...], zdolnej do obsługi dalekobieżnych przewozów autobusowych. W granicach istniejącej pętli umieszczono stanowiska dla autobusów miejskich i podmiejskich ZTM i przewoźników prywatnych, a przy ulicy [...] dla autobusów zamiejskich (regionalnych, krajowych) przeniesionych ze zlikwidowanego Dworca PKS [...]. Obecnie w Warszawie funkcjonuje tylko jeden dworzec autobusowy komunikacji krajowej i regionalnej - Dworzec Warszawa [...]. Z Warszawy odprawianych jest około 4,5 miliona pasażerów w ciągu roku, którzy podróżują we wszystkich kierunkach świata. Autobusowy Dworzec [...] miałby realizować następujące podstawowe funkcje:
- obsługę przewozów autobusowych (podmiejskich, regionalnych i ponadregionalnych) w kierunkach głównie wschodnich, dotąd obsługiwanych przez Warszawa [...], oraz
- wymianę pasażerów (węzeł przesiadkowy) z komunikacji autobusowej na kolej, transport zbiorowy miejski oraz transport indywidualny - samochodowy, rowerowy i taxi.
Powstanie w tym rejonie miasta zintegrowanego węzła przesiadkowego (pociąg, autobus) przyczyniłoby się do znacznej poprawy obsługi komunikacyjnej prawobrzeżnej strony Warszawy. Pozwoliłoby również na bardzo potrzebne, bezpośrednie skomunikowanie z liniami kolejowymi i ewentualną linią metra oraz podniesienie standardów ich użytkowania. Analiza obsługi komunikacyjnej wykonana na potrzeby zaskarżonego miejscowego planu potwierdziła konieczność przebudowy całego kompleksu tworzącego zintegrowany węzeł komunikacyjny, jakim jest dworzec kolejowy i autobusowy Warszawa [...]. Dworzec Warszawa [...] został wskazany jako ponadmiejski (krajowy) autobusowy węzeł przesiadkowy, obsługujący przewozy w relacjach krajowych lub międzynarodowych, powiązany z dworcem kolejowym i przyszłą linią metra. W związku z tym konieczne było stworzenie rezerwy terenowej w miejscowym planie pod przyszłą inwestycję. Poza tym, teren został przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego i niezasadne byłoby umożliwienie zagospodarowania tej nieruchomości w sposób inny niż docelowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa stan przyszłościowy względem konkretnego otoczenia. W związku z powyższym w odniesieniu do zawartego w skardze zarzutu naruszenia władztwa planistycznego gminy organ stwierdził, że jest on niezasadny i wskazuje na niezrozumienie uprawnienia władz gminy do kształtowania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ponadto organ podniósł, że jak wskazuje art. 4 ust. 1 upzp rada gminy jest umocowana do ustalenia przeznaczenia, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym Rada m.st. Warszawy działała w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Rada m.st. Warszawy przy uchwalaniu planu, w zakresie objętym skargą, przekroczyła granice władztwa planistycznego i dopuściła się naruszenia zasady proporcjonalności. Przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżącej w sposób przedstawiony przez organ, powoduje skutek analogiczny do wywłaszczenia. Władztwo planistyczne gminy rozumiane jako wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów, nie jest nieograniczone. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej powoływanej jako upzp) wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. A zatem ustawodawca przyznaje miejscowemu prawodawcy prawo do kształtowania wykonywania tego prawa, ale nie do odebrania tego prawa. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. W tej sytuacji właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego i nie może niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywać jej zagospodarowania. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Zatem władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, ale ingerencja taka ma uwzględniać zasadę proporcjonalności wyrażającą zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, wynikającą i z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ingerencja taka nie oznacza więc dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, określają więc granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie sposobu prawa własności nieruchomości, mogąc w efekcie przez ustalenie przeznaczenia danego terenu prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji RP i art. 140 kc) na obszarze objętym planem. Przysługujące gminie władztwo planistyczne umożliwia tym samym daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp). Tym niemniej, Sąd podkreśla, że ingerencja w sferę prawa własności dokonywana w ramach kształtowania polityki przestrzennej musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Władztwo planistyczne jednostki samorządu podlega bowiem ograniczeniom, wynikającym m.in. z art. 6 ust. 2 upzp, zgodnie z którym każdy posiada prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Zgodnie z art. 1 ust. 3 upzp, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp. Ponadto w demokratycznym państwie prawnym uzasadnieniem naruszenia zasady proporcjonalności i równości nie może być założenie, zgodnie z którym w razie alternatywy między naruszeniem interesu jednej osoby oraz naruszeniem interesów wielu osób zawsze wybiera się naruszenie interesu jednej osoby, gdyż jest to rozwiązanie bardziej uzasadnione społecznie i ekonomicznie.
Sąd zwraca uwagę, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w 2010 r., a więc przed zmianą art. 15 ust. 1 upzp wprowadzoną od dnia 18 listopada 2015 r. Dopiero wówczas bowiem dodano wymóg uzasadnienia projektu planu, który do tej daty nie był wymagany. Tym samym, kontrola Sądu w niniejszej sprawie nie dotyczy celowości i słuszności rozstrzygnięć planistycznych, ale z natury rzeczy ogranicza się do badania zgodności z prawem uchwały, ze szczególnym uwzględnieniem przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej i celu, jakiemu służy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też kryterium kontrolowanym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Niesporne jest, że inkryminowana uchwała wprowadziła w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, w zaskarżonej części, całkowite ograniczenie wykonywania prawa użytkowania wieczystego w zakresie, w jakim przeznaczono tę część działki skarżącej na cel publiczny pod budowę dworca autobusowego oraz drogi publiczne: wewnętrzne i dojazdowe do dworca autobusowego.
W ocenie Sądu, uchwała w zaskarżonej części całkowicie pozbawiła skarżącą jednego z elementów triady uprawnień właścicielskich, ujętego w art. 140 Kodeksu cywilnego, tj. prawa do korzystania ze stanowiącej jej własność nieruchomości z wyłączeniem innych osób i zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Jednym zaś ze sposobów korzystania z rzeczy jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli właściciel wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z dokonanym aktem prawa miejscowego całkowitym wyzuciem skarżącej z przysługującego je prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. O ile w większości wypadków skarg na uchwały wprowadzające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego własność jest ograniczana i z reguły dotyczy części nieruchomości, a nie całego gruntu, o tyle w niniejszej sprawie rację ma skarżąca twierdząc, że skutki uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...], w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...], nie ograniczają prawa własności, ale w rzeczywistości pozbawiają skarżącą jakichkolwiek atrybutów właścicielskich. Trafne w takim zakresie jest wskazanie przez skarżącą na analogię z wywłaszczeniem. A zatem, w ocenie Sądu, mamy do czynienia z zawoalowanym wywłaszczeniem. Taki skutek objęcia nieruchomości skarżącej postanowieniami planu miejscowego w nim wskazanymi, powodują, że po pierwsze, nie może ona korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób, gdyż jej nieruchomość została przeznaczona pod dworzec autobusowy i drogi publiczne. Po drugie, odjęte zostało skarżącej prawo jakiejkolwiek zabudowy jej nieruchomości i prawo do czerpania z nieruchomości jakichkolwiek pożytków. Po trzecie, przeznaczenie nieruchomości, będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, na cele publiczne powoduje, że skarżąca pozbawiona jest jakiejkolwiek ochrony prawnej, wynikającej ze stosownych przepisów – skargi negatoryjnej i windykacyjnej (art. 222 § 1 i 2 kc). Co więcej, odebrane zostały jej immanentnie związane z użytkowaniem wieczystym roszczenia o charakterze kompensacyjnym, wymienione w art. 225–227 i art. 230 kc. Oznacza to, że w rzeczywistości – poprzez przyzwolenie aktem prawa miejscowego – przeznaczenie na cel publiczny nieruchomości skarżącej, pozbawi skarżącą i władania, i roszczeń związanych z ochroną użytkowania wieczystego.
Sąd, stosując przepisy ustawy zasadniczej wprost, na co zezwala art. 8 ust. 2 i ust. 1 Konstytucji RP, stwierdza, że opisane powyżej wyzucie skarżącej z użytkowania wieczystego nie stanowi dopuszczalnego prawnie "ograniczenia" aktem prawa miejscowego tego prawa, ale jego pozbawienie w odniesieniu do całej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Należy wyraźnie stwierdzić, że własność może zostać ograniczona w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Całkowite pozbawienie skarżącej istoty przysługującego jej prawa – a więc możności korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób – z jednoczesnym przeznaczeniem jej rzeczy na cel publiczny (budowę dworca autobusowego i drogi publiczne) w sposób ewidentny narusza istotę tego prawa. Takie skutki prawne, jak opisane powyżej są charakterystyczne dla wywłaszczenia, a więc pozbawienia dotychczasowego właściciela jego uprawnień wynikających z art. 140 kc, stanowiących istotę własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza te przepisy, które dotyczą reguł planistycznych, nie upoważnia organów planistycznych do odjęcia prawa własności, a jedynie do jej ograniczenia i to w określony sposób. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Jeden ze sposobów ochrony przewidziany jest w ust. 2 tego artykułu, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Rzeczywiste odjęcie prawa własności na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne, nawet, jeśli tak nie zostało przez organ nazwane, nie jest więc co do rzeczywistych skutków prawnych ograniczeniem własności, ale wywłaszczeniem. Skutki prawne, jakie wywołała w rzeczywistości zaskarżona w części uchwała, są w ich istocie ustawowymi skutkami wywłaszczenia, które polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Podkreślanie w odpowiedzi na skargę przez Radę m.st. Warszawy konieczności realizowania celu publicznego - kosztem prawa skarżącej – wskazuje na to, że organ planistyczny nadużył władztwa planistycznego, nie dokonując niezbędnego ważenia sprzecznych interesów i nie stosując przepisów właściwych w takim przypadku. Akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności jednostek, ale kształtując sposób wykonywania tego prawa, a nie pozbawiając jednostkę prawa, pod warunkiem, że stanowią wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu. Wadliwe natomiast jest takie ograniczenie prawa lub jego całkowite pozbawienie, powstałe na skutek wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym. Takie działanie należy uznać za nadużycie przez gminę władztwa planistycznego. Zwrócić należy uwagę, że w ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Jak słusznie stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., II SA/Kr 1580/16 (dostępny są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "prawnie wadliwymi są nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne, tj. możliwe do zrealizowania i nieograniczające nadmiernie prawa obywateli chronione konstytucyjnie. Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznego i prywatnego, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów". Użycie imperium władzy publicznej (niezależnie od tego czy rządowej, czy samorządowej) zmierzające do odjęcia własności podmiotowi tego prawa jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy łączy się z przyznaniem słusznego odszkodowania. Natomiast takie działanie, które pod pozorem "ograniczenia" własności, o którym mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozbawia obywatela własności jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i praworządności (art. 7 Konstytucji RP).
Ze wskazanych przyczyn Sąd uznał, że wymienione w sentencji wyroku paragrafy zaskarżonej uchwały oraz jego część graficzna w zakresie, w jakim dotyczą nieruchomości skarżącej, są nieważne. Te postanowienia naruszają bowiem art. 2 i art. 7 oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 kc przez takie "ograniczenie" prawa użytkowania wieczystego skarżącej, które stanowiło w rzeczywistości jego odjęcie, a więc w zakresie naruszającym istotę prawa własności. Naruszony został też art. 1 ust. 2 i art. 1 ust. 3 upzp przez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa użytkowania wieczystego skarżącej i niedokonanie w ustalaniu przeznaczenia terenu i potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu wyważenia interesu publicznego i słusznego, prawem chronionego interesu skarżącej. Sąd jeszcze raz podkreśla, że konstytucyjnie niedopuszczalne jest zarówno całkowite odjęcie własności bez odpowiedniego ekwiwalentu, jak i nadanie ograniczeniom własności takiej intensywności, że uniemożliwi to korzystanie z niej. W tym miejscu należy przywołać wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt P 11/08 (pkt III.5.A) i wyrok z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt P 8/99 (pkt III.4.B) – z uwagi na to, że część działki skarżącej została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi – w którym to wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że o braku podstaw do postawienia zarzutu naruszenia "istoty prawa własności" nie przesądza fakt pozostawienia przy właścicielu pewnych elementów składających się na poszczególne jego uprawnienia, jeżeli nadano im pozorny charakter. Zapisy planu miejscowego, dotyczące nieruchomości skarżącej, w rzeczywistości stanowią zatarcie granicy między wywłaszczeniem, a takimi ograniczeniami własności, które naruszają jej istotę. W rzeczywistości bowiem przeznaczenie tej nieruchomości w znacznej części na cele publiczne pod dworzec autobusowy i ulice, i do tego w sposób oczywisty niemożliwe do realizacji przez Pocztę Polską S.A. (bowiem realizacja tych celów nie leży w zakresie jej przedsiębiorstwa), pozbawia skarżącą możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z prawem wieczystego użytkowania rozumianym jako możność budowy obiektów budowlanych służących prowadzeniu przez tę Spółkę działalności określonej w jej statucie. Istotne jest, że pomimo uchwalenia miejscowego planu, w którym znaczną część nieruchomości skarżącej przeznaczono na cel publiczny - budowę dworca autobusowego i ulice - od 2010 roku nie uczyniono nic, aby cel ten zrealizować i nic nie przemawia za tym, że cel ten będzie realizowany. Nieruchomość skarżącej – jak oświadczyli pełnomocnicy organu na rozprawie – została "zarezerwowana na wszelki wypadek". Również w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że "konieczne było stworzenie rezerwy terenowej w miejscowym planie pod przyszłą inwestycję" (str. 10 odpowiedzi na skargę). Tymczasem żaden przepis prawa nie upoważnia organu do "rezerwowania terenu" pod realizację celu publicznego. Powyższe oznacza zdaniem Sądu, że nawet nie ma mowy o interesie publicznym, ważącym więcej niż interes skarżącej, bo ten interes był wówczas i jest nadal czysto hipotetyczny i nic nie wskazuje na to, aby w ogóle miał być zrealizowany. Świadczy o tym też to, że pełnomocnik organu na rozprawie stwierdził, że "może powstanie tam stacja metra". Tylko, że taka inwestycja nie była brana pod uwagę przy uchwalaniu planu, zaś jej realizacja jest dopiero w sferze planowania. Organ planistyczny może – rzecz jasna – przewidywać pewne inwestycje publiczne na obszarze planu. Ale tak istotne ograniczenie prawa własności skarżącej do nieruchomości wymaga planowania realistycznego, a nie czysto życzeniowego ("że może tam coś kiedyś zbudujemy"). Przypomnieć trzeba, że ten plan powstał z myślą o Euro-2012, a nie z myślą o rozwoju komunikacji Warszawy. Miał zapewnić obsługę osób (zawodników, kibiców, organizatorów itp.) przyjeżdżających na imprezę sportową. W ocenie Sądu, uniemożliwienie skarżącej przez już 14 lat korzystania z nieruchomości z wyłączeniem osób trzecich w sposób wynikający z nabytego prawa użytkowania wieczystego (art. 233 kc w zw. z art. 237 kc i art. 239 § 1 i 2 kc), faktyczne uniemożliwienie pobierania z niej pożytków cywilnych (art. 53 § 2 kc) i pożytków prawa (art. 54 kc), stanowi w rzeczywistości wywłaszczenie, co nie jest możliwe na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedynie w trybie art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W przypadku zamiaru realizacji celu publicznego na gruncie stanowiącym własność (w tej sprawie będącym w użytkowaniu wieczystym) osoby fizycznej lub prawnej, właściwym trybem postępowania jest albo właśnie wywłaszczenie, albo zastosowanie przepisów jednej ze specustaw, właśnie takich kwestii dotyczących, a nie stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zatem powyższe przesądzało o niezbędności przeznaczenia nieruchomości skarżącej na cele publiczne, to nieruchomość tę należało wywłaszczyć za słusznym odszkodowaniem, zgodnie ze stanowiącym w takiej sytuacji podstawę prawną art. 112 ust. 2-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami – o ile występowały prawne przesłanki do wywłaszczenia – a nie pozbawiać skarżącą prawa użytkowania wieczystego pod pozorem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też stanowisko organu, że "konieczne było stworzenie rezerwy terenowej w miejscowym planie pod przyszłą inwestycję" uzasadniało potencjalne wywłaszczenie nieruchomości, a nie zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd stwierdzając powyższe, nie uznał natomiast zarzutu skarżącej podniesionego w punkcie 21 skargi, a mianowicie braku w załączniku nr 3 do uchwały informacji nt. środków jakie m.st. Warszawa przeznaczyło na odszkodowanie dla skarżącej za wywłaszczenie, wobec przeznaczenia jej nieruchomości na cele publiczne. Zdaniem Sądu, prognoza skutków finansowych pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu. Sporządzenie prognozy ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania, również ich orientacyjnych wysokości. Miasto nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiało ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza, że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które Miasto będzie musiało ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu. Podawane w prognozie szacunkowe dane w zakresie wydatków gminy nie mają zatem żadnego wypływu na realizację w przyszłości żądań skarżącej w przedmiocie odszkodowania za grunt przeznaczony na realizację celów publicznych.
W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obejmują uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł i wynagrodzenie z tytułu zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) oraz kwotę 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.