VII SA/WA 2354/21

VII SA/Wa 2354/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Podsiadło
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1729/22 - Wyrok NSA z 2022-12-14
II OSK 1729/22 - Wyrok NSA z 2025-03-26
II SA/Bd 1186/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-01-26
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 105 oraz art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o. o. Spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz F. Sp. z o. o. Spółka komandytowa z siedzibą w W. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi F. sp. z o. o. sp. k. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "organ odwoławczy" lub "Minister") z [...] sierpnia 2021 r., znak [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...]WKZ" bądź "organ I instancji") decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak [...], pozwolił skarżącej na prace polegające na budowie oficyny północnej i południowej budynku przy ul. [...] w W. oraz położeniu tynku szlachetnego na elewacji frontowej ww. budynku, według rysunków pod nr [...]. Termin ważności powyższej decyzji określono do dnia 31 grudnia 2020 r.
W dniu 20 listopada 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o zmianę powyższego pozwolenia na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez przedłużenie terminu jego ważności do dnia 31 grudnia 2023 r.
Decyzją z [...] lutego 2021 r., znak [...], [...]WKZ, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej umorzył w całości postępowanie w sprawie zmiany własnej decyzji z [...] czerwca 2018 r.
W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył art. 155 k.p.a. oraz § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków, z dnia 2 sierpnia 2018 r. (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 81, dalej także "rozporządzenie MKiDN").
Organ wskazał, że upływ terminu ważności powoduje, że decyzja przestaje obowiązywać. Wskazano na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym upływ czasu, na jaki decyzja została wydana, prowadzi do jej eliminacji z obrotu prawnego. Nie ma zatem możliwości zmiany decyzji, która utraciła ważność, ponieważ nie występuje ona już w obrocie prawnym
Ponadto podkreślono, że utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., bo nie ma przedmiotu zmiany. Organ wojewódzki wskazał, że art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu, do którego decyzja ta miała obowiązywać nawet w sytuacji, gdy wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, złożono jeszcze w okresie obowiązywania decyzji terminowej. Wniosek o zmianę decyzji terminowej złożony przed dniem jej wygaśnięcia, nie przerywa biegu tego terminu, względnie nie powoduje jego przedłużenia do czasu rozpatrzenia wniosku przez organ.
[...]WKZ zaznaczył również, że umorzenie postępowania nie jest zależne od woli organu administracji. Rozstrzygnięcie o umorzeniu nie jest także pozostawione do uznania organu.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, opisaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Minister, w oparciu o przepisy art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 710, dalej: "u.o.z.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2021 r.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister przytoczył art. 155 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. i § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MKiDN. Następnie organ odwoławczy wskazał, że termin ważności pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wyznacza okres, na jaki została wydana decyzja. W ślad za poglądami doktryny organ odwoławczy wskazał, że upływ takiego okresu, a więc nadejście terminu końcowego, ma charakter zdarzenia przyszłego i nieuniknionego i powoduje wygaśnięcie aktu, który bez tego postanowienia dodatkowego mógłby dać podstawę dla niekończącej się działalności. Upływ terminu działa zawsze automatycznie – akt wygasa. Wraz z nadejściem terminu końcowego decyzja przestaje obowiązywać, wygasa per se i nie ma potrzeby ani też uzasadnienia stwierdzanie jej wygaśnięcia na podstawie przepisu art. 162 k.p.a.
Następnie Minister powołał się na poglądy judykatury, wskazujące że określenie w decyzji terminu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, iż tylko w takim okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności" wyraźnie oznacza, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Nie chodzi więc o nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenia prawne i przestaje obowiązywać. Organ zaznaczył, że jeśli decyzja, której dotyczył wniosek, w chwili rozpoznawania tego wniosku już nie obowiązywała, to fakt ten nie pozwala na wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie zmiany tej decyzji.
Po przytoczeniu art. 105 § 1 k.p.a. Minister podkreślił, że umorzenie postępowania administracyjnego wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezprzedmiotowość podstępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest bowiem brakiem przedmiotu postępowania powodującym, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ odwoławczy zaznaczył, że umorzenie postępowania dotyczy nie tylko postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, ale także w trybach nadzwyczajnych, w tym na podstawie art. 155 k.p.a. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej.
Powołując się na poglądy orzecznictwa oraz doktryny Minister wskazał, że bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania w pierwszym z ww. aspektów występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domaganie się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym zaistnieje natomiast w następujących sytuacjach: żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracji publicznej; żądanie dotyczy rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną; przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje; a także w przypadku braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy.
Organ odwoławczy podkreślił, że termin ważności decyzji [...]WKZ z [...] czerwca 2018 r., której dotyczył wniosek skarżącej, upłynął w dniu 31 grudnia 2020 r. W niniejszej sprawie w toku postępowania doszło zatem do ustania bytu prawnego aktu administracyjnego, który miał podlegać zmianie. Upływ terminu ważności przedmiotowej decyzji oznacza brak przedmiotu postępowania w sensie ścisłym i wyklucza dopuszczalność jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a., czyniąc postępowanie bezprzedmiotowym. Wobec braku podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w ocenie Ministra należało więc orzec o umorzeniu postępowania.
W odniesieniu do zarzutów skarżącej Minister podkreślił, że złożenie wniosku o zmianę decyzji w okresie jej obowiązywania nie ma znaczenia prawnego dla dopuszczalności jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. po upływie terminu ważności decyzji. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że złożenie wniosku o zmianę terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego przed jego upływem powoduje swego rodzaju wydłużenie mocy obowiązującej decyzji. Brak jest także przepisu, który wiązałby byt prawny pozwolenia konserwatorskiego z uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Pismem z 23 sierpnia 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra z [...] sierpnia 2021 r., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie:
a) przepisów postępowania, tj. art. 6 i 8 k.p.a. poprzez uchybienie terminowi na załatwienie sprawy i tym samym doprowadzenie przez [...]WKZ do wygaśnięcia decyzji, o której przedłużenie wnosiła skarżąca, do czego Minister w swojej decyzji zasadniczo się nie odniósł;
b) przepisu postepowania, tj. art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia rażącego przekroczenia przez organ terminu na załatwienie sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, co doprowadziło w konsekwencji do upływu terminu ważności pozwolenia i wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, zamiast decyzji przedłużającej pozwolenie na prace przy zabytku;
c) przepisu postępowania, tj. art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie, w myśl obowiązujących przepisów, zaszły wszelkie przesłanki do zmiany decyzji z [...] czerwca 2018 r. w zakresie przedłużenia terminu jej ważności, bowiem wniosek został złożony 40 dni przed upływem tego terminu, a organ powinien decyzję wydać w 30 dni i postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe tylko z uwagi na doprowadzenie przez organ do upływu terminu zakreślonego w decyzji pierwotnej;
d) przepisu postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na upływ terminu ważności decyzji, bowiem spełniający wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a. wniosek o "wydłużenie decyzji" złożony został na 40 dni przed upływem terminu jej ważności, a sprawa administracyjna załatwiona została z naruszeniem terminów z k.p.a., czego skarżąca negatywnych konsekwencji ponosić nie powinna, a organ w takiej sytuacji alternatywnie zastosować powinien art. 104 k.p.a. i rozpoznać wniosek, czego nie uczynił;
e) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez: niedostateczne, niedokładne i w konsekwencji błędne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności brak uwzględnienia, że:
- skarżąca wniosek złożyła 40 dni przed upływem terminu ważności pozwolenia, a to na skutek niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. doszło do zaistnienia przesłanki, którą organ I instancji uznał za podstawę umorzenia, tj. upływu terminu ważności pozwolenia;
- na skutek doprowadzenia przez organ do upływu terminu decyzji pierwotnej, nie doszło do bezprzedmiotowości postępowania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi wojewódzkiemu. W skardze zawarto także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podkreślił, że Minister w zasadzie nie zakwestionował co do zasady możliwości złożenia wniosku o przedłużenie terminu zakreślonego w decyzji, więc co do tej kwestii aktualna pozostaje argumentacja zawarta w odwołaniu, której powielanie wydaje się być zbędne.
Pełnomocnik zaznaczył, że skarżąca dopełniła obowiązkowi, wynikającemu z art. 39 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podkreślił, że upływ terminu zakreślonego w decyzjach pozwalających na prace przy zabytku nie powoduje utraty uprawnień.
Zaznaczono, że skarżąca złożyła wnioski o przedłużenie obowiązywania decyzji [...] Konserwatora Zabytków oraz organu I instancji jeszcze w terminie ich obowiązywania, dostrzegając rygorystyczność [...]WKZ w ocenie jej działań, co nie było jednak jakimkolwiek warunkiem dalszego prowadzenia prac. Nie jest winą skarżącej fakt, że organ nie rozpoznał wniosków w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., przez co doprowadził do upływu okresu opisanego w petitum decyzji, a następnie umorzył stosowne postępowania i obecnie wstrzymał prace – jako prowadzone bez pozwolenia.
Pełnomocnik skarżącej podniósł, że po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdza się projekt budowlany, decyzja konserwatora zostaje niejako skonsumowana. Inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu decyzją konserwatorską, dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym. Wskazano, że określony przez inwestora przewidywany termin rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych ma charakter informacyjny i szacunkowy. Praktyka działalności inwestycyjnej i doświadczenie życiowe pokazuje, że nie da się kategorycznie podać ram czasowych, w których inwestor na pewno rozpocznie i zakończy określone zamierzenie inwestycyjne.
Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana jest na podstawie przepisów Prawa budowlanego i na ich podstawie prowadzone są też prace, a stanowisko [...]WKZ nie może być z nimi sprzeczne, co ma miejsce w procedowanej sprawie.
Podkreślono ponadto, że błędne jest stanowisko organów co do konieczności umorzenia postępowania z uwagi na upływ terminu zakreślonego w decyzji z [...] czerwca 2018 r. Skarżąca bowiem wniosek o przedłużenie terminu złożyła w czasie umożliwiającym wydanie decyzji merytorycznej.
Pełnomocnik skarżącej zaznaczył również, że postepowanie nie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ skarżąca nie uzyskała rozstrzygnięcia w zakresie, o który wnosiła. Podniesiono, że nie doszło w sprawie do braku przedmiotu postępowania administracyjnego.
Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję organu odwoławczego z [...] sierpnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję [...]WKZ z [...] lutego 2021 r., którą to umorzono postępowanie w sprawie zmiany – w trybie art. 155 k.p.a. – terminu określonego w decyzji tego samego organu z [...] czerwca 2018 r., udzielającej skarżącej pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku.
Podstawę prawną wydanych przez organy ochrony zabytków w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Przyjmuje ona wyłącznie, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. W judykaturze sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 3012/18, dostępne na http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").
W kontrolowanej sprawie organy ochrony zabytków przyjęły, że w toku postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżącej, upłynął termin ważności decyzji [...]WKZ z [...] czerwca 2018 r., co w ocenie organów skutkowało ustaniem bytu prawnego aktu administracyjnego, który miał podlegać zmianie. W konsekwencji upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego oznacza – zdaniem organów – brak przedmiotu postępowania i wyklucza dopuszczalność jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a., czyniąc w ocenie Ministra i organu wojewódzkiego postępowanie bezprzedmiotowym.
Ocena powyższa, zdaniem Sądu, jest wadliwa i nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Zgodnie bowiem z art. 155 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną wniosku skarżącej o zmianę decyzji [...]WKZ z [...] czerwca 2018 r., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. organ zobligowany jest ocenić, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną, tj. terminem prawa materialnego, byłoby niedopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 stycznia 2018r., sygn. akt II OSK 1088/17; z 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 254/17, CBOSA).
W niniejszej sprawie wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie terminu ważności objęto wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. decyzję [...]WKZ z [...] czerwca 2018 r. Podkreślić więc należy, że z jednej strony przyjmuje się, że decyzje w przedmiocie pozwolenia na działania wymienione w art. 36 ust. 1 u.o.z., nie mają charakteru uznaniowego, przy rozumieniu uznania jako przyznanej organowi swobody wyboru konsekwencji. Tak rozumiane uznanie musi być oddzielone od swobody organu związanej z wykładnią prawa przy normach niedookreślonych, a także od swobodnej oceny materiału dowodowego. Uznanie administracyjne będące instytucją materialnoprawną związane jest z luzem decyzyjnym przyznanym organowi administracji publicznej, w którym organ ten przy zaistnieniu przesłanek przyznania uprawnienia oraz braku przesłanek negatywnych, może to uprawnienie przyznać, ale nie jest do tego zobowiązany, tak jak w przypadku decyzji o charakterze związanym. Z taką klasyczną, pełną sytuacją uznaniową w zakresie wyboru konsekwencji nie mamy do czynienia w odniesieniu do pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1 u. o. z. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2793/18, CBOSA oraz Małgorzata Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 52-66; Janusz Borkowski, Barbara Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 582-583).
W opozycji do powyższego poglądu pozostaje stanowisko judykatury, uznające wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. decyzje, jako decyzje wydawane przez organy ochrony zabytków w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 25 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2124/19; z 9 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1707/20, CBOSA).
Niezależnie od powyższego sporu w orzecznictwie i doktrynie, należy podkreślić, że termin ważności pozwolenia konserwatorskiego zawsze ustalany jest przez organ ochrony zabytków na zasadzie uznania. Zatem bezspornym jest, że zmiana pozwoleń konserwatorskich, o których mowa w komentowanym art. 36 ust. 1 u.o.z., możliwa jest w oparciu o dyspozycję art. 155 k.p.a. w zakresie wyznaczonego terminu ważności decyzji. Dzieje się tak, ponieważ termin ważności pozwolenia konserwatorskiego ma charakter formalny. Jak już zaakcentował Sąd w poprzednich motywach uzasadnienia, tryb z art. 155 k.p.a. nie może służyć zmianie decyzji na taką, która naruszałaby bezwzględnie obowiązujący termin prawa materialnego.
Stosownie do § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MKiDN, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych zawierało wskazanie terminu ważności pozwolenia. Niewątpliwie termin ten ma charakter podustawowy, gdyż został określony w akcie wykonawczym, Celem wydania przez właściwego Ministra ww. rozporządzenia, było natomiast określenie danych i informacji, które zawierają pozwolenia, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 1a u.o.z. oraz warunki, które mogą zostać w nich zastrzeżone. Powyższe wynika wprost z delegacji ustawowej zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Z całą pewnością termin ten nie jest warunkiem pozwolenia. W konsekwencji stwierdzić należy, że termin ten został zakwalifikowany przez ustawodawcę jako dane i informacje zawarte w pozwoleniu. Powinien być zatem traktowany wyłącznie jako informacja o tym, w jakim okresie powinny zostać wykonane roboty budowlane. Przepisy ustawy o ochronie zabytków nie przewidują zaś sytuacji, w której decyzja, wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z., wygasa.
Stanowisko powyższe, znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 644/21, w którym wskazano, że termin ważności pozwolenia wydawanego na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z., a wynikający z informacji wskazanej w decyzji stosownie do § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U z 2021 r., poz. 81), nie ma charakteru materialnoprawnego, lecz formalny. Oczywiście należy mieć na względzie, że przedmiotem rozważań Sądu w powołanym wyroku był przepis obligujący organ ochrony zabytków do wskazania terminu ważności pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich albo badań konserwatorskich przy zabytku, obowiązujący aktualnie, niemniej dokonana wykładnia, odnosząca się do charakteru terminu ważności pozwolenia wydawanego na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. oraz zakresu delegacji ustawowej, wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, pozostaje aktualna w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowym sprawie, z uwagi na tożsamość obu rozwiązań prawnych. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, podziela pogląd wyrażony w przytoczonym powyżej wyroku, zgodnie z którym nawet po upływie terminu ważności pozwolenia, decyzja wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. pozostaje w obrocie prawnym. Kluczowe, w celu możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. jest zaś ustalenie, czy wniosek o zmianę pozwolenia konserwatorskiego został złożony w okresie ważności tej decyzji, bowiem w takim przypadku organ powinien brać pod uwagę datę wszczęcia postępowania o zmianę decyzji ostatecznej i mieć na uwadze art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym wszczęte postepowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że wniosek skarżącej spółki o zmianę decyzji [...]WKZ z [...] czerwca 2018 r. wpłynął do tego organu już 20 listopada 2020 r., natomiast termin ważności pozwolenia konserwatorskiego, o którego zmianę wnosiła skarżąca, upływał 31 grudnia 2020 r. Zasadnie więc skarżąca podnosi, że organ I instancji zobligowany był do rozpoznania jej wniosku w oparciu o przesłanki, określone w art. 155 k.p.a. Nieprawidłowa była ocena, zaprezentowana w kontrolowanym postępowaniu przez organy ochrony zabytków, co do uznania za bezprzedmiotowe postępowania w sprawie zmiany decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2018 r., z uwagi na – mający miejsce w trakcie postępowania – upływ terminu ważności powyższego pozwolenia konserwatorskiego.
Tylko na marginesie Sąd wskazuje, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczono możliwość nie tylko zmiany terminu pozwolenia konserwatorskiego, w sytuacji gdy wniosek o taką zmianę został wniesiony w okresie ważności takiej decyzji, ale również za uzasadnione uznano złożenie wniosku nawet po upływie terminu, określonego w pozwoleniu konserwatorskim. Podkreślono przy tym, że złożenie wniosku jeszcze przed upływem terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego obligowało tym bardziej organ ochrony zabytków do jego merytorycznego rozpoznania (por. wyrok NSA z 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2863/17, CBOSA). Bez wątpienia powyższe stanowisko znajduje oparcie w gwarancyjnej roli norm postępowania administracyjnego. Nie można bowiem przyjąć, że ewentualne zaniedbania organów administracji, np. w postaci bezczynności lub przewlekłego prowadzania postępowania przy rozpoznaniu wniosku strony, mogłyby obciążać stronę negatywnymi konsekwencjami tego rodzaju naruszeń. W przedmiotowej sprawie skarżąca dochowała należytej staranności przy korzystaniu z przysługujących jej uprawnień, wynikających z art. 155 k.p.a. Złożyła wniosek o zmianę terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego już na 40 dni przed jego upływem, co w świetle dyspozycji przepisu art. 35 § 2 k.p.a. dawało gwarancję jego rozpoznania przez właściwy organ. Tymczasem, wyłącznie niczym nieuzasadnione zaniechanie organu w rozpoznaniu wniosku strony doprowadziło do bezskutecznego upływu wskazanego terminu. Tego rodzaju sytuacja w żadnym razie nie może wywoływać skutku, na który powołują się organy i prowadzić do rzekomej bezprzedmiotowości postępowania.
Wobec stanowiska zaprezentowanego przez pełnomocnika skarżącej zarówno w skardze, jak i podczas rozprawy, Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że nie zgadza się z poglądem, zgodnie z którym po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (w trybie przewidzianym przez Prawo budowlane), w której zatwierdza się projekt budowlany, decyzja konserwatora zostaje niejako skonsumowana, a inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu decyzją konserwatorską, dopóty dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym. W tym kontekście Sąd podziela i przyjmuje jako własny pogląd odmienny, zaprezentowany w wyroku WSA w Warszawie z 29 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 894/21. W uzasadnieniu przywołanego orzeczenia słusznie bowiem wskazano, że przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa art. 1 u.o.z., a jednocześnie stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, ta ostatnia ustawa nie narusza przepisów szczególnych zawartych w u.o.z. odnoszących się do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków. Nie można nie dostrzegać, że przepisy obu wskazanych wyżej aktów prawnych pozostają w relacji współstosowania. Sposób stosowania instytucji prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym nie może ograniczać, ani tym bardziej wyłączać form reglamentacji, jakim podlegają w świetle przepisów u.o.z. określone działania inwestycyjne przy zabytkach. Ich samodzielny charakter normatywny kształtowany szczegółowo przepisami tej ustawy sprzeciwia się tym samym, by pozwoleniu konserwatorskiemu, wydawanemu na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z., można było przypisać niesamoistne znaczenie procesowe, prowadzące do nadania mu charakteru zależnego od pozwolenia na budowę wydawanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, wyrażającego się możliwością jego "skonsumowania".
Choć prezentowany przez pełnomocnika skarżącej pogląd, co do zachodzącej korelacji między pozwoleniem konserwatorskim a pozwoleniem na budowę, nie znalazł uznania przed składem orzekającym w niniejszej sprawie, wskazać należy, że – z uwagi na dyspozycję art. 134 § 1 p.p.s.a. – pozostało to bez wpływu na treść zapadłego wyroku.
Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje organów ochrony zabytków naruszały art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec zapadłego wyroku, obowiązkiem organu I instancji będzie więc merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej spółki o zmianę decyzji [...]WKZ z [...] czerwca 2018 r.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Ministra na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł).