VII SA/Wa 2354/20

VII SA/Wa 2354/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Tomasz Stawecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1720/21 - Wyrok NSA z 2022-12-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. kwotę 680 złotych (sześćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też: "organ odwoławczy", "GINB") postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia O. P.i J. P.na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: " [...] "organ wojewódzki") z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...]-[...] stwierdzające nieważność postanowienia PINB w K .z dnia . [...] stycznia 2019 r., nr .[...][...] znak [...] [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w K. z dnia [...]stycznia 2019 r., nr [...].
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik O. i J. P., wniósł o przeprowadzenie kontroli w zakresie prawidłowego - zgodnego z projektem oraz obowiązującymi przepisami wykonania budynku położonego w K. przy ul. [...], wskazując ponadto, że na działce jego mandantów, został wybudowany przez inwestora mur oporowy.
W dniu [...] sierpnia 2018 r., PINB w K. przeprowadził czynności kontrolne w trakcie których ustalił, że inwestorem jest spółka [...] sp. z o. o. sp. k., dalej: "skarżąca", "spółka", "inwestor"). Na terenie działek o numerze [...] i [...], powstaje zespół budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej.
Podczas kolejnych czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w K. w dniu [...] listopada 2018 r., stwierdzono, że inwestor przebudował zaprojektowaną przegrodę zewnętrzną (ścianę szczytową ) budynku mieszkalnego od strony działki przy ul. [...], a także wybudował mur oporowy od strony działki przy ul. [...] o długości 32 m i zmiennej wysokości od [...]m do [...] m na terenie działek o numerze [...] i [...], mimo zaprojektowania tylko na działce o numerze [...] o długości [...] i stałej wysokości [...]m.
W dniu [...]listopada 2018 r. PINB w K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...] w K. [...] na działce o numerze [...] polegającej na: przebudowie przegrody zewnętrznej budynku mieszkalnego segment D2 od strony działki przy ul. [...] poprzez wykonanie w niej wnęki o wymiarach ok. [...] m; budowie muru oporowego od strony działki przy [...] o długości 32,00 m i zmiennej wysokości od [...] m na terenie działek o numerze [...], bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę.
W dniu [...] grudnia 2018 r. PINB w K. wydał decyzję nr [...] którą umorzył postępowanie wszczęte w sprawie samowoli budowlanej przy [...] w K. na działce o numerze [...] polegającej na przebudowie przegrody zewnętrznej budynku mieszkalnego segment [...] od strony działki przy ul. [...] poprzez wykonanie w niej wnęki o wymiarach ok. [...], w całości.
W dniu [...]stycznia 2019 r. PINB w K., postanowieniem nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w zakresie muru oporowego usytuowanego od strony działki przy ul. [...] w K. o długości [...] i zmiennej wysokości od [...] m na terenie działek o numerze [...] oraz nałożył na inwestora [...] sp. z o. o. s. k. obowiązek przedłożenia: zaświadczenia Prezydenta Miasta K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do [...] marca 2019 r.
W dniu [...] czerwca 2019 r. do [...] wpłynął wniosek inwestora o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] PINB w K.z dnia [...]stycznia 2019 r. Spółka na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 wniosła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa przy jego wydaniu.
[...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., stwierdził nieważność postanowienia PNB z dnia [...] stycznia 2019 r.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ wojewódzki przypomniał, że w odniesieniu do muru oporowego, PINB w K. prowadził postępowanie o sygnaturze [...] w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę zakończonej decyzją ostateczną nr [...] PINB w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzającą przedłożony projekt zamienny obejmujący m.in. przedmiotowy mur oporowy. Projekt zamienny zakładał budowę muru oporowego o [...] m i wysokości [...] m na terenie działki o numerze [...]W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji ustalono, że powstający mur oporowy ma długość [...] i zmienną wysokość od [...] do [...]. W związku z tym faktem, PINB w K. stwierdził, że ustawodawca nie przewidział istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zamiennego co skutkuje konicznością wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej budowy muru oporowego w trybie określonym w art. 48 Prawa budowlanego.
[...] wyjaśnił, że tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego wybrany przez PINB w K. odnosi się do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Organ wojewódzki podkreślił, że z uwagi na to, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jest wydawana w miejsce decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, to należy do niej stosować przepisy regulujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli także te, które są przewidziane na wypadek odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z tym, w ocenie [...], tryb przyjęty przez organ I instancji nie jest trybem właściwym na gruncie niniejszej sprawy, co skutkuje rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie to, jak wskazał organ wojewódzki, z uwagi na wysokość opłaty legalizacyjnej wynoszącej na dzień wydania postanowienia przez organ powiatowy - 125.000 zł, wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania.
Dlatego w ocenie [...] WINB, zasadne było stwierdzenie nieważności postanowienia PINB w K. z dnia[...] stycznia 2019 r., nr [...] wstrzymującego, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane, roboty budowlane w zakresie muru oporowego usytuowanego od strony działki przy ul. [...] w K. o długości [...]m i zmiennej wysokości od [...] m na terenie działek [...] oraz nakładającego na [...]sp. z o.o. sp.k. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do [...] marca 2019 r.
Odwołanie od powyższego postanowienia, wnieśli O. i J. .P.
Po rozpoznaniu wyżej wspomnianego zażalenia, GINB skarżonym postanowieniem z [...] października 2020 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w K. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...][...]
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, GINB, omówił instytucję stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, wskazując, że dotyczy ona również postanowień obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Organ przypomniał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jego wydania.
GINB wyjaśnił, że jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności orzeczenia, jest wydanie go z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Przypomniał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje postanowienie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor zrealizował mur oporowy na terenie działek [...] i [...], mur ma [...] m długości i zmienną wysokość do [...]. Jak natomiast wynika z projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją z dnia[...] kwietnia 2016 r., sporny mur oporowy zlokalizowany miał być tylko na terenie działki nr [...] oraz mieć [...] długości [...] m wysokości. Zatem część przedmiotowego muru oporowego w ogóle nie została uwzględniona w projekcie budowlanym zamiennym. Część ta została wiec zdaniem GINB wykonana w warunkach samowoli budowlanej do której zastosowanie mają przepisy art. 48 Prawa budowalnego, które nie przewidują instytucji istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zamiennego.
GINB wskazał, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
GINB przypomniał, że stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 - której inwestor wykonanego muru oporowego, nie posiadał.
Takie działanie inwestora jest w ocenie GINB samowolą budowlaną, do której ma zastosowanie uregulowanie zawarte w art. 48 ustawy Prawo budowlane. W sprawie nie doszło więc zdaniem GINB do rażącego naruszenia przepisu art. 48 ust. 1 i 2, stanowiącego podstawę prawną badanego postanowienia PINB w K. z dnia [...]stycznia 2019 r., [...], znak: [...]. Zdaniem GINB, ww. postanowienie nie jest też dotknięte żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z dnia [...] października 2020 r., złożyła spółka [...] sp. z o.o. sp.k. w K.
Zaskarżając ono powyższe postanowienie w całości, skarżąca wniosła o jego uchylenie.
1. Na podstawie art 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez odmowę jego zastosowania, w sytuacji, gdy sporny odcinek konstrukcji oporowej powstał w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.
2. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art 48 prawa budowlanego poprzez uznanie, że odcinek muru oporowego został wybudowany bez pozwolenia na budowę, gdy tymczasem powstał on w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.
3. Na podstawie art 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia postanowienia i nie wskazanie przyczyn, dla których organ odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w K. nr .[...] wydanego w oparciu o nieprawidłową podstawą prawną i błędną subsumpcję, a także brak jakiegokolwiek odniesienia się do argumentów skarżącej podniesionych w odpowiedzi na zażalenie pełnomocnika O. i J. P.
Skarżąca podniosła, że głównym i w zasadzie jedynym zagadnieniem prawnym jakie powstało w niniejszym postępowaniu i jest osią sporu pomiędzy skarżącą a GINB, jest to w jakim trybie winno zostać załatwione istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego.
Skarżąca stoi na stanowisku, że w tego rodzaju przypadkach, zgodnie z ogólnymi uregulowaniami stosuje się tryb opisany w art. 51 ust 1 pkt 3 oraz w dalszej kolejności art 51 ust 4 lub 5 Prawa budowlanego, natomiast niezasadna jest ocena GINB, zgodnie z którą, właściwą procedurą jest jednak regulacja z art 48 Prawa budowlanego, która dotyczy budowy obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Skarżąca argumentowała, że GINB przyjął, że nadmiarowy odcinek konstrukcji oporowej, powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, choć inwestor legitymował się decyzją PINB w K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzającą na podstawie art. 51 ust 4 prawa budowlanego projekt zamienny m. in. w zakresie muru oporowego. W ocenie Skarżącej decyzja wydana na podstawie tegoż artykułu jest właśnie funkcjonalnie pozwoleniem na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 prawa budowlanego, bowiem zgodnie z definicją z tego przepisu jest to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy. Nie jest to nakaz, lecz pozwolenie, na jego podstawie można prowadzić roboty budowlane. Z uwagi na trwającą budowę, przedłużenie zatwierdzonego muru oporowego traktowane musi być właśnie jak istotne odstępstwo, a nie przypadek określony w art. 48 Prawa budowlanego. Podniosła, że projektem budowlanym zamiennym można objąć nie tylko te roboty budowlane, które były objęte projektem pierwotnym. Musi natomiast istnieć tożsamość obiektu oznaczonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę i obiektu którego odstępstwa dotyczą. Zdaniem skarżącej, tak właśnie jest w niniejszej sprawie, gdzie konstrukcja oporowa jest tą samą, co zatwierdzona mocą decyzji nr [...] tyle, że dłuższą.
Skarżąca podniosła, że GINB nie wziął w ogóle pod uwagę w swoim rozstrzygnięciu, dodanego do k.p.a. artykułu 7a § 1, z którego wynika, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zdaniem skarżącej, w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wątpliwość co do treści normy prawnej istnieje, czego dowodem jest linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ponadto skarżąca podkreśliła, że postępowanie prowadzone w trybie art 48 Prawa budowlanego, niesie daleko idące konsekwencje dla inwestora, przede wszystkim w postaci opłaty legalizacyjnej.
Zdaniem skarżącej należy zatem wbrew orzeczeniu GINB, wdrożyć procedury, które wynikają wprost z przepisów tj. z art 51 ust 1 pkt 3 stanowiącego o konsekwencjach dokonania istotnego odstąpienia, przewidzianego właśnie dla tego rodzaju przypadków, zamiast budować niepopartą przez GINB żadnymi argumentami koncepcję o konieczności stosowania art 48 Prawa budowlanego.
Ponadto skarżąca podniosła, że organ odwoławczy sporządził uzasadnienie nie spełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie wskazał przyczyn, dla których odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w K. nr [...] oraz nie odniósł się do argumentów skarżącej podniesionych w odpowiedzi na zażalenie pełnomocnika O. i J. P.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia GINB z dnia [...] października 2020 r., przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie to narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Kontroli Sądu zostało poddane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., który uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r., stwierdzające nieważność postanowienia PINB w K. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia ww. postanowienia organu powiatowego.
Przypomnieć zatem należy, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, stwierdzenia nieważności.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się także nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.
Organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji, tylko wtedy jeżeli stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich, wymienioną w § 1 pkt 2 tego przepisu jest rażące naruszenie prawa, które było podstawą wniosku inwestora o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB w Katowicach z dnia [...] stycznia 2019 r.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że omawiany tryb nadzwyczajny, ma zastosowanie również do postanowień, ponieważ stosownie do treści art. 126 k.p.a., do postanowień od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio przepisy art. 156 -159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Postanowienie nr [...] wydane przez organ powiatowy w dniu [...] stycznia 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, jest postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie, w związku z czym mają zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy art. 156-159 k.p.a.
Wracając do problematyki rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyjaśnić należy, że naruszenie to tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).
Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022). Tym samym dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia.
Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, inwestor zrealizował mur oporowy na terenie działek [...]. Mur ma [...] m długości i zmienną wysokość do [...] m, pomimo, że zamienny projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., przewidywał, że miał być on zlokalizowany tylko na terenie działki nr [...] oraz mieć [...] długości [...] m wysokości.
GINB wydając zaskarżone postanowienie, zaakceptował argumentację zaprezentowaną w postanowieniu PINB w K. z dnia .[[...]stycznia 2019 r. W odniesieniu do przedstawionego wyżej stanu faktycznego, uznał, że część przedmiotowego muru oporowego, w ogóle nie została uwzględniona w projekcie budowlanym zamiennym, a więc została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. GINB tak jak organ powiatowy, uznał że zastosowanie znajdzie art. 48 Prawa budowalnego, ponieważ przepisy tej ustawy, nie przewidują instytucji istotnego odstąpienia od projektu budowalnego zamiennego.
Powyższa argumentacja GINB, jest w ocenie Sądu błędna. Sąd podziela stanowisko GINB, że przepisy prawa budowlanego, nie przewidują istotnego odstąpienia od projektu zamiennego. Nie wynika z nich jednak, że do tego rodzaju odstępstw, będzie miał zastosowanie tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, tryb przyjęty przez organ powiatowy, nie jest trybem właściwym na gruncie niniejszej sprawy.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1179/14, LEX nr 2033977:
"1. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jest wydawana w miejsce decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Należy do niej stosować przepisy regulujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli także te, które są przewidziane na wypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.
2. Jeżeli osoba, po zakończeniu budowy prowadzonej przez sąsiada na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu mu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, będzie twierdziła, że budowa ta została wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, np. wobec tego, że obiekt budowlany został usytuowany w innej odległości, zwłaszcza bliżej, od granicy nieruchomości, której jest właścicielką, niż to przewidziano w tym projekcie, to będzie mogła domagać się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich działań, przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 p.b."
Sąd w składzie orzekającym w sprawie, w pełni akceptuje powyższe stanowisko. Znajduje ono także wsparcie w kolejnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 113/15, LEX nr 2456565. W uzasadnieniu tego wyroku, NSA stwierdził: "Zupełnie nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., że projektem budowlanym zamiennym można objąć jedynie te roboty budowlane, które były objęte projektem pierwotnym. Po co w takim wypadku byłby w ogóle projekt zamienny? Niewątpliwie musi być pewna tożsamość obiektu oznaczonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę i obiektu którego odstępstwa dotyczą. Tak też jest w niniejszej sprawie. Projekt budowlany zamienny winien nawiązywać do pozwolenia na budowę. Ponadto należy pamiętać, że sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Jest dopiero pierwszym etapem, gdyż treść projektu wyznacza dalsze postępowanie organów nadzoru budowlanego."
Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, organ powiatowy, powinien zatem w odniesieniu do odstępstw inwestora zastosować regulację przewidzianą w art. 51 ust 1 pkt 3, a w dalszej kolejności w art. 51 ust. 4 lub 5 Prawa budowlanego w zależności od zrealizowania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków. Podkreślić w tym miejscu należy, że tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego, wybrany przez PINB w K., odnosi się do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. PINB błędnie przyjął, że odcinek konstrukcji muru oporowego w części wykraczającej poza rozmiary przewidziane w projekcie zamiennym, powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, mimo, że inwestor legitymował się decyzją PINB w K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzającą na podstawie art 51 ust 4 Prawa budowlanego, projekt zamienny obejmujący również mur oporowy.
Zdaniem Sądu, nie będzie miała zastosowania regulacja przewidziana w art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postepowania, jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Jak wynika z przebiegu postępowania, niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie występuje negatywna przesłanka zastosowania tej regulacji, bowiem w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach, które sprzeciwiają się rozstrzygnięciu wątpliwości prawnych na korzyść jednej ze stron. Istnienie spornych interesów wynika także z uzasadnienia skargi, przy czym wbrew przedstawionej w niej argumentacji, sporne interesy w rozumieniu wskazanego przepisu, nie dotyczą sporu pomiędzy inwestorem a organem.
Należy natomiast uznać za słuszny zarzut naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Organ ponownie rozpoznający sprawę nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji lub do syntetycznego powtórzenia przyczyn wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zadaniem organu rozpoznającego sprawę na skutek złożenia środka odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 178/21, LEX nr 3167959).
Tymczasem organ odwoławczy, ograniczył się do powtórzenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia PINB w K. z dnia [...] stycznia 2019 r., nie odnosząc się jednocześnie do argumentów skarżącej zaprezentowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia oraz piśmie stanowiącym odpowiedź na zażalenie. Ponadto organ powinien także odnieść się do skutków postanowienia organu powiatowego w postaci opłaty legalizacyjnej.
W tych warunkach Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie GINB z powodów wyżej przedstawionych, narusza powołane przepisy prawa procesowego i prawa materialnego, co skutkować musi jego uchyleniem. Ponownie rozpoznając sprawę, na etapie rozpatrzenia wniesionego przez O. P. i J. P. zażalenia na postanowienie [...] [...] z dnia [...] lipca 2020 r. organ zobowiązany będzie w przedstawionym przez Sąd zakresie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku dotyczącej zastosowanego w sprawie trybu postępowania oraz oceny postanowienia organu powiatowego pod kątem kryteriów stwierdzania nieważności przedstawionych w wyroku.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.