VII SA/Wa 235/23

VII SA/Wa 235/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Justyna Wtulich-Gruszczyńska /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust 1 pkt 2 i ust 7 w zw z art. 50 ust 1 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy B na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2022 r. nr 1233/22 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy B kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 listopada 2022 r., nr 1233/22 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako "MWINB" po rozpoznaniu odwołania Gminy B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., dalej jako "PINB" z [...] września 2022 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB, nakładającą na Gminę B. obowiązek wykonania, w określonym terminie, robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej przebudowy ulicy [...] i przebudowy istniejącego indywidualnego zjazdu, na działkę o nr ewid. [...], w miejscowości B., do stanu zgodnego z prawem tj. z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dalej jako "rozporządzenie" (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.), według zaleceń i przedstawionych w ekspertyzie technicznej rozwiązań, polegających na przebudowie wykonanego odcinka ulicy [...] na długości 113,85 mb, poprzez rozbiórkę wykonanej konstrukcji nawierzchni jezdni i chodników wraz ze zjazdami i krawężnikami i obniżenie na tym odcinku niwelety, od 0,275 m do 0,30 m oraz zgodnie z przepisami wykonanie na tym odcinku drogi robót budowlanych doprowadzających do jej użytkowania.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że sprawa przebudowy ulicy [...] była już przedmiotem oceny organu. MWINB decyzją z 23 lutego 2022 r., nr 196/22 uchylił w całości decyzję PINB z [...] grudnia 2021 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek dokumentacja projektowa stanowiąca załącznik do dokonanego zgłoszenia przewiduje zjazd indywidulany na działkę ewid. nr [...], to jednak brak jest bliższych danych dotyczących kąta jego nachylenia oraz określenia na jakiej wysokości powinien on łączyć się z ww. działką, tj. czy powinien być doprowadzony do jej poziomu. MWINB dodał, że rzeczą organu powiatowego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie ustalenie jakie jest pochylenie podłużne zjazdu, a w dalszej kolejności zbadanie czy możliwym jest dostosowanie zjazdu do poziomu działki nr ew. [...] z zachowaniem warunków określonych w § 79 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia (tj. nie więcej niż 5 % pochylenia), a jeżeli tak to jakie roboty budowlane należałoby wykonać w tym zakresie. Zaznaczył, że w przypadku braku możliwości powiązania spornego zjazdu z działką o nr ewid. [...]
z zachowaniem wymogów określonych w przepisach techniczno - budowlanych PINB powinien rozważyć czy istnieje inne, alternatywne rozwiązanie spornej kwestii.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] nałożył na Gminę B. obowiązek dostarczenia w określonym terminie:
- ekspertyzy technicznej wykonanych robót drogowych przy przebudowie zjazdu
z ulicy [...] w miejscowości B. na działkę o nr ewid. [...], ze szczególnym uwzględnieniem § 79 pkt 3 rozporządzenia,
- dokumentacji geodezyjnej powykonawczej przebudowy ulicy [...] na odcinku od km 0+600 do km 0+615, w części obejmującej zjazd na działkę o nr ewid. [...].
Z przedłożonej przez Gminę B. przy piśmie z 30 czerwca 2022 r. ekspertyzy technicznej wynikało, że nie jest możliwe dostosowanie rzędnej nawierzchni z kostki na końcu zjazdu indywidualnego do poziomu terenu (nieutwardzonego) na dz. nr ewid. [...] z zachowaniem warunków wymagań technicznych określonych w rozporządzeniu, tj. nie więcej niż 5 % pochylenia podłużnego.
Podsumowując ww. ekspertyzie technicznej mgr inż. L.C. przedstawił dwa warianty rozwiązania spornej kwestii. Pierwszy polegający na przeprowadzeniu części robót budowlanych na terenie działki o nr ewid. [...], za zgodą właściciela nieruchomości oraz drugi wariant wymagający uzyskania zgody na odstępstwo od wymagań techniczno - budowlanych.
Mając na uwadze pierwszy z wariantów PINB pismem z 12 lipca 2022 r. zwrócił się do A.K.o zajęcie stanowiska w sprawie "możliwości doprowadzenia przebudowanego zajadu z ul. [...] w B.na działkę o nr ew. [...] do stanu zgodnego z prawem, w sposób przedstawiony w ekspertyzie technicznej w wariancie pkt 5, co wiązałoby się z koniecznością wykonania przez Gminę B. robót na terenie działki o nr ew. [...], po uzyskaniu zgody jej właściciela". W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik A.K.w piśmie z 28 lipca 2022 r. wskazał, że "Właściciel działki ew. nr [...] "(...) nie wyraża zgody na rozwiązania wymagające robót na terenie nieruchomości".
Odnosząc się do drugiego z wariantów MWINB wskazał, że zgodnie z
art. 9 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego "1. W przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Jednak odstępstwa, o którym mowa w ust. 1, nie dopuszcza się w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5b". Organ zaznaczył, że z ww. regulacji wynika, że ustawodawca wyłączył możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych m.in. w sytuacji wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] wezwał Gminę B. do uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy technicznej w kwestii udzielenia odpowiedzi na pytanie "W jaki sposób trzeba doprowadzić przeprowadzoną inwestycję do warunków odpowiadających przepisom techniczno - budowlanym, a w szczególności w jaki sposób doprowadzić odcinek ulicy [...] w taki sposób, aby możliwe było doprowadzenie zjazdu na działkę nr [...] o maksymalnym pochyleniu 5%; w przypadku niemożności doprowadzenia zjazdu z ulicy [...] na działkę nr [...] w B. do stanu zgodnego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, wskazanie jakie należałoby zastosować rozwiązanie w przedmiotowej sprawie". Gmina B. przedłożyła uzupełnienie do ekspertyzy technicznej.
W uzupełnieniu do ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. L. C., wskazano, że "Aby możliwe było doprowadzenie zjazdu i dojścia na działkę nr [...] o maksymalnym pochyleniu 5% od krawędzi jezdni ul. [...] do poziomu terenu na działce nr [...] konieczna jest przebudowa wykonanego odcinka ulicy [...] na długości ok. 114 mb poprzez rozbiórkę wykonanej konstrukcji nawierzchni jezdni i chodników wraz ze zjazdami i krawężnikami i obniżeniem niwelety na tym odcinku od 0,275 do 0,30 m (...). Ze względu na brak możliwości wykonania zjazdu do dz. nr [...] z ulicy [...] z zachowaniem wymagań technicznych w obecnym stanie zrealizowanej przebudowy ulicy [...] rozwiązaniem umożliwiającym wykonanie zjazdu i dojścia na działkę nr [...] zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi jest wykonanie rozbudowy drogi gminnej - ulicy [...] według tzw. specustawy drogowej tj. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2022 r., poz. 176) poprzez wydzielenie terenu działki nr [...] o powierzchni około 27 m 2 i zrealizowanie przebudowy zjazdu i dojścia na teren nieruchomości nr [...] zgodnie z warunkami technicznymi w tym zakresie. Rozwiązanie takie pozwoli (...) na przebudowę zjazdu z zachowaniem wymaganego spadku podłużnego oraz rozwiązanie problemu napływu wód opadowych zjazdem na działkę nr [...] poprzez wykonanie ścieku liniowego na końcu zjazdu z odprowadzeniem do studni chłonnej zlokalizowanej na terenie nieutwardzonym".
Co do drugiego z przedstawionych wyżej wariantów organ powiatowy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "rozbudowa drogi gminnej - ulicy [...] jest nowym zadaniem inwestycyjnym, podczas gdy rozpatrywana sprawa dotyczy robót budowlanych już wykonanych, objętych zadaniem inwestycyjnym (...) zrealizowanym na podstawie skutecznego zgłoszenia (...)". Ponadto, realizacja ww. wariantu wiązałaby się z koniecznością ingerencji w prawo własności A.K.oraz przeprowadzenia odrębnego postępowania wywłaszczeniowego.
Z powyższych względów w ocenie MWINB prawidłowo PINB nakazał Gminie B. przebudowanie odcinka ulicy [...] na długości 113,85 mb, poprzez rozbiórkę wykonanej konstrukcji nawierzchni jezdni i chodników wraz ze zjazdami i krawężnikami oraz obniżenie na tym odcinku niwelety, od 0,275 m do 0,30 m oraz zgodnie z przepisami wykonanie na tym odcinku drogi robót budowlanych doprowadzających do jej użytkowania, co odpowiada wariantowi pierwszemu uzupełnienia do ekspertyzy technicznej. Zdaniem MWINB przeprowadzenie prac wskazanych w sentencji decyzji doprowadzi inwestycję do stanu zgodnego z prawem tj. do zgodności z przepisami rozporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że wdrożenie przez organ powiatowy trybu przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego było uzasadnione, gdyż sam fakt realizacji inwestycji na podstawie skutecznego zgłoszenia nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z badania inwestycji pod kątem zgodności z prawem.
MWINB wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej Gminy B. organ odwoławczy wskazał, że skarżąca słusznie zauważa, iż rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z 2 marca 1999 r. utraciło moc przed wydaniem zaskarżonej decyzji (tj. w dniu 21 września 2022 r.). Zastąpiło je rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych. Jednak wbrew stanowisku Gminy B. ww. rozporządzenie tj. z 24 czerwca 2022 r. zawiera przepisy przejściowe. Organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela wykładni przytoczonego przez skarżącą art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020, poz. 471). Zgodnie z tym przepisem "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Zdaniem organu, przesłanką stosowania przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu do 18 września 2020 r. jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (co nie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), a nie czasookres realizacji inwestycji. Odnosząc się do cytowanego przez skarżącą art. 29 ustawy o drogach publicznych organ wskazał, że to Gmina jest inwestorem przebudowy ulicy [...], na które to zamierzenie budowlane złożyła skuteczne zgłoszenie. Organ zaznaczył, że projekt budowlano – wykonawczy stanowiący załącznik do zgłoszenia przewidywał, że "wzdłuż ulicy [...] zaprojektowano zjazdy indywidualne o szerokości 3,0 m i publiczne o szerokości 3,5 m".
Skargę na decyzję MWINB z 25 listopada 2022 r., nr 1233/22 wniosła Gmina B..
Zaskarżonej decyzji zarzuciła :
I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez:
a) naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "uDP") przez wadliwą interpretację pojęcia "zjazdu istniejącego",
b) naruszenie art. 4 pkt 8 uDP w zw. z § 76a rozporządzenia przez przyjęcie wadliwej interpretacji pojęcia "zjazdu", które skutkowało przyjęciem, że wybudowany przez skarżącą zjazd na działkę o nr ewid. [...] nie spełnia wymogów technicznych wynikających z rozporządzenia,
c) naruszenie art. 9 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego wadliwą interpretację i uznanie, że instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie stosuje się do postępowań, o który mowa w rozdziale 5b tej ustawy,
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez:
a) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa przez zaniechanie odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do części zarzutów sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności dotyczących wadliwego rozumienia i interpretowania pojęcia "zjazdu" i "zjazdu indywidualnego",
b) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie najsurowszego środka w postaci nakazu rozbiórki wybudowanej drogi na odcinku blisko 114 mb, co bezpośrednio narusza wynikającą z art. 7 Kpa zasadę zgodnie, z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
c) naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego polegające na nieustaleniu, czy przebudowany zjazd na działkę o nr [...] był zjazdem istniejącym w rozumieniu art 29 ust 2 uDP.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione w skardze zarzuty.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 17 kwietnia 2023 r. Gmina B. podniosła, że organy nadzoru budowlanego stwierdziły jedynie niezgodność z przepisami w zakresie wykonania zjazdu do działki nr [...], natomiast nie kwestionowały zgodności z przepisami prawa pozostałych elementów inwestycji, w szczególności odcinka drogi, którego dotyczy nakaz rozbiórki. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinno obejmować wyłącznie element, który w ocenie organu został wykonany w sposób niezgodny z przepisami, tj. zjazd na działkę nr [...], a nie obejmować całość inwestycji, co do której brak było ze strony organów nadzoru budowlanego jakichkolwiek zastrzeżeń. Skarżąca podniosła, że odstępstwa nieistotne nie uzasadniają zastosowania środków naprawczych, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, organ nie uzasadnił dlaczego w jego ocenie stwierdzone odstępstwo miałoby być istotne, gdyż stwierdzone pochylenie podłużne zjazdu w żaden sposób nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, w szczególności nie ogranicza widoczności wjazdu na drogę publiczną. W ocenie skarżącej nie sposób uznać stwierdzonego odstępstwa za istotne. Skarżąca podniosła, że do rozstrzygnięcia powinny mieć zastosowanie przepisy Nowego Rozporządzenia, z uwagi na fakt, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem w postępowaniu naprawczym organy rozstrzygają w stanie prawnym obowiązującym na datę wydania decyzji, a nie na dzień dokonania zgłoszenia. W ocenie skarżącej, wykonanie zjazdu na działkę nr [...] powinno być przez organ ocenione przez pryzmat przepisów Nowego Rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty są słuszne.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja MWINB z
25 listopada 2022 r., nr 1233/22, utrzymująca w mocy decyzję PINB w O. z [...] września 2022 r., nr [...], nakładającą na Gminę B. obowiązek wykonania - w określonym terminie - robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej przebudowy ulicy [...] i przebudowy istniejącego indywidualnego zjazdu, na działkę o nr ewid. [...], w miejscowości B., do stanu zgodnego z prawem, tj. z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, według zaleceń i przedstawionych w ekspertyzie technicznej rozwiązań, polegających na przebudowie wykonanego odcinka ulicy [...] na długości 113,85 mb, poprzez rozbiórkę wykonanej konstrukcji nawierzchni jezdni i chodników wraz ze zjazdami i krawężnikami i obniżenie na tym odcinku niwelety, od 0,275 m do 0,30 m oraz zgodnie z przepisami wykonanie na tym odcinku drogi robót budowlanych doprowadzających do jej użytkowania.
W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ II instancji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed upływem
2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Postępowanie naprawcze, o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego polega na wydaniu jednej z trzech decyzji określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie jest to przypadek odstąpienia od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (najczęściej naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa), organ orzeka o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem oznacza przy tym m. in. zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego, przede wszystkim z określonymi tam warunkami technicznymi (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1250/20). Z kolei z treści art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio również wówczas, gdy roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1, zostały już wykonane.
W niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego zastosowały procedurę naprawczą o jakiej mowa w art. 51 Prawa budowlanego i nałożyły na inwestora – Gminę B. obowiązek wykonania w określonym terminie robót budowlanych, według zaleceń i rozwiązań przedstawionych w ekspertyzie technicznej, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie ulicy [...] i indywidulanego zjazdu na działkę nr [...] do stanu zgodnego z prawem.
Bezspornym w sprawie jest, że inwestor realizując przebudowę ulicy [...] w B.wraz z przebudową istniejących zjazdów, w tym m.in. zjazdu do działki nr [...], nie doprowadził zjazdu z przebudowanej drogi publicznej - ulicy [...], do poziomu działki nr [...], kończąc przebudowę tego zjazdu progiem o wysokości 26 cm. Powstanie progu o wysokości 26 cm, uniemożliwia wjazd na działkę i tym samym zjazd nie spełnia swojej podstawowej funkcji tj. możliwości wjazdu na posesję z drogi publicznej.
Wskazać należy, że zgodnie z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r. poz. 124 z późn. zm.) "Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych.
Stosownie do § 79 pkt 3 ww. rozporządzenia pochylenie podłużne zjazdu powinno być dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5 %. W niniejszej sprawie pochylenie podłużne zjazdu na działkę nr [...] znacznie przekracza 5 %, co skutkuje różnicą wysokości między stanem istniejącym na nieruchomości, a wysokością korony drogi.
Sąd podziela stanowiska organów nadzoru budowlanego, że w wyniku przebudowy ulicy [...] w B.i przebudowy indywidualnego zjazdu na działkę nr [...] doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.
Zaznaczyć jednak należy, że rozporządzenie z 2 marca 1999r., na które powołują się organy nadzoru budowlanego utraciło moc w dniu 21 września 2022 r., tj. w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych
(Dz.U. z 2022 r. poz. 1518), powoływanego dalej jako "Nowe Rozporządzenie", które wprowadziło nowe wytyczne dotyczące zjazdów.
Zgodnie z § 33 Nowego Rozporządzenia pochylenie poprzeczne drogi dla pieszych powinno zapewniać skuteczne odwodnienie i powinno być nie większe niż
2 %. W trudnych warunkach oraz w miejscach zjazdów, wyjazdów i wjazdów dopuszcza się większe pochylenie poprzeczne drogi dla pieszych, przy czym pochylenie poprzeczne chodnika powinno być nie większe niż 3 %.
Stosownie do treści § 56 ust. 2 zdanie pierwsze Nowego Rozporządzenia parametry geometryczne zjazdu, wyjazdu lub wjazdu powinny umożliwić przejazd pojazdu miarodajnego oraz uwzględniać uwarunkowania wynikające z ruchu pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych lub urządzeń transportu osobistego.
Podkreślić należy, że Nowe Rozporządzenie weszło w życie (21 września 2022 r.) zarówno przed wydaniem decyzji przez organ I instancji ([...] września 2022 r.,), jak i przez organ II instancji (25 listopada 2022 r.).
Z tego względu, w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego oceniając kwestie doprowadzenia zrealizowanej przebudowy ulicy [...] i przebudowy indywidualnego zjazdu na działkę nr [...] do stanu zgodnego z prawem powinny uwzględnić przepisy Nowego Rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.
Przepisu § 115 ust. 1 Nowego Rozporządzenia nie można bowiem interpretować w ten sposób, że nowe obiekty mogą nie spełniać nowych wymogów technicznych, wynikających z przepisów Nowego Rozporządzenia, a powinny spełniać wymogi techniczne wynikające z przepisów nieobowiązującego już rozporządzenia.
Zauważyć należy, że inwestycja polegająca na przebudowie ul. [...] w B.oraz zjazdu indywidualnego na działkę nr [...] została zakończona
w dniu 18 października 2021 r. Natomiast obie decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego zostały wydawane po wejściu w życie przepisów Nowego Rozporządzenia.
Wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem w postępowaniu naprawczym, a takie postępowanie było prowadzone w niniejszej sprawie, organy rozstrzygają w stanie prawnym obowiązującym na datę wydana decyzji, a nie np. na datę dokonania zgłoszenia
(por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 882/19).
W sytuacji stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości przy realizacji takiej inwestycji, czy inaczej – jej niezgodności z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, organ nadzoru budowlanego ma nie tylko uprawnienie ale i obowiązek wydania decyzji zobowiązującej, mającej na celu dostosowanie tych robót do stanu zgodnego z prawem (obowiązującym w dacie wydawania decyzji naprawczej), a to - w oparciu o art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2289/20). Także ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonuje organ odwoławczy na datę swojego rozstrzygania, a nie na datę wydania decyzji przez organ I instancji (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2015 r., II OSK 814/14, Lex nr 2067941).
W ocenie Sądu, organy nieprawidłowo powołały się na przepisy rozporządzenia z 2 marca 1999r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które nie obowiązywało w sprawie w dacie wydawania decyzji. Tym samym organy nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kpa, a organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Stwierdzone naruszenia dotyczyły nieuwzględnienie przepisów Nowego Rozporządzenia, co miało istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż przepisy te wprowadziły nowe wytyczne dotyczące zjazdów.
Kolejną istotną kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, której organy nie wyjaśniły dostatecznie jest ustalenie, czy zjazd indywidualny na działkę nr [...] był zjazdem istniejącym w rozumieniu art. 29 ust. 2 uDP. Zgodnie z art. 29 ust. 2 uDP "W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi".
Podkreślenia wymaga, że art. 29 ust. 2 uDP pod pojęciem zjazdu dotychczas istniejącego nakazuje rozmieć wyłącznie zjazd wybudowany legalnie. Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozmieć stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie (por. wyrok NSA z 2[...] grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 599/19, wyrok NSA z 21 września 2021 r., sygn. akt II GSK 1312/21).
W niniejszej sprawie organy przyjęły, że zjazd na działkę nr ew. [...] był zjazdem istniejącym tylko w oparciu o dowód przedstawiony przez A.K. w postaci planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego w latach 80 - tych, z którego wynika, że do jej nieruchomości przewidziano zjazd z drogi publicznej.
Wyjaśnienie kwestii czy zjazd na działkę nr [...] był "zjazdem istniejącym" w rozumieniu art. 29 ust. 2 uDP ma istotne znaczenie dla sprawy. W razie spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie Gminę B. można obciążyć nie tylko obowiązkiem doprowadzenia zrealizowanej przebudowy ulicy [...] i przebudowy zjazdu indywidualnego na działkę nr [...], ale także dokonania jej w sposób taki, aby zjazd spełniał wymagania wynikające z przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one bezzasadne.
Stosownie do treści art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego "W przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Zgodnie z art. 9 ust. 5 "Odstępstwa, o którym mowa w ust. 1, nie dopuszcza się w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5b". Z ww. regulacji bezspornie wynika, że ustawodawca wyłączył możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, m.in. w sytuacji wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 286/20). Z tego względu zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.
Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, podstawą wstrzymania robót budowlanych, oprócz wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym, może być wykonywanie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w przepisach. W piśmiennictwie przyjmuje się, że dotyczyć to może także naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 (zob. A. Gliniecki (w:) Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LEX/el. 2016, komentarz do art. 50), a zatem także przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 4 pkt 8 ustawy uDP w zw. z § 76 a rozporządzenia poprzez wadliwą interpretację pojęcia "zjazdu", co skutkowało przyjęciem, że wybudowany zjazd na działkę nr ew. [...] nie spełnia wymogów technicznych wynikających z rozporządzenia wskazać należy, że jest on niezasadny. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt. 8 ustawy o drogach publicznych przez "zjazd" należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z definicji "zjazdu" zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej (wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2461/15, wyrok NSA z 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 220/06, wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 92/20). Co istotne w rozpoznawanej sprawie, zjazd powinien stanowić połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy tej drodze i ma stanowić bezpośrednie miejsce dostępu do tej drogi.
W ocenie Sądu, mając na uwadze stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenia przepisów należało je zakwalifikować jako naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Jako, że uchybień takich dopuściły się organy obu instancji, oprócz zaskarżonej decyzji, uchylono także decyzję organu pierwszej instancji. Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy.
Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny prawnej (art. 153 P.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem konieczności ustalenia czy zjazd indywidualny na działkę nr [...] był "zjazdem istniejącym" w rozumieniu
art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
W przypadku potwierdzenia legalności zjazdu organ następnie ustali zakres robót budowlanych jakie należy wykonać w celu doprowadzenia zrealizowanej przebudowy ulicy [...] i przebudowy indywidualnego zjazdu na działkę
nr [...] do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ powinien wezwać Gminę B. do uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy technicznej w kwestii zbadania w jaki sposób trzeba doprowadzić zrealizowaną inwestycję do warunków odpowiadających przepisom techniczno-budowlanym, przy czym dla oceny tej kwestii stosować należy przepisy techniczno-budowlane, obowiązujące w dacie wydawania decyzji przez organ.
Organy rozpatrzą cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnią przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny w szczególności te ustalenia faktyczne, które zadecydowały o nałożeniu na Gminę B. obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji przebudowy ulicy [...] oraz przebudowy zjazdu na działkę nr ew. [...] do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia z 24 czerwca 2022 r., w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.
(pkt II sentencji wyroku). Na koszty te złożyły się wpis od skargi – 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej 480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.