VII SA/WA 25/19

VII SA/Wa 25/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 3812/19 - Wyrok NSA z 2022-12-19
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 151
art. 17
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P D na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę
Uzasadnienie
1. Minister Zdrowia postanowieniem z [...] października 2018 r. znak: [...] po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez P D (dalej "skarżący") od postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia grzywny i obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniej córki.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej także "PPIS w [...]") ze względu na niewykonanie przez skarżącego obowiązku zaszczepienia małoletniej córki – E D, w dniu [...] lipca 2017 r. wystawił przeciwko skarżącemu tytuł wykonawczy Nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W dniu 13 lipca 2017 r. PPIS w [...] wystąpił również z wnioskiem do Wojewody [...] (zwanego dalej "Wojewodą") o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze publicznoprawnym.
3. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 520 zł w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] lipca 2017 r. Wojewoda wezwał do uiszczenia grzywny w terminie do 30 czerwca 2018 r. Jednocześnie skarżący został wezwany do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w terminie do 30 czerwca 2018 r. pod rygorem zastosowania trybu przewidzianego w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1314 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.". Dodatkowo organ obciążył skarżącego opłatą w wysokości 52 zł za wydanie postanowienia.
Organ pierwszej instancji wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 20 § 1pkt 1, art. 26 § 1, art. 119 § 1 i 2, art. 121 § 1 i 2 oraz art. 122 u.p.e.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 151, dalej w skrócie: "ustawa o zapobieganiu zakażeniom").
Wojewoda [...] podkreślił też, że obowiązek poddania małoletnich dzieci obowiązkowym szczepieniom ochronnym nałożony jest na prawnych opiekunów dzieci przez art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zapobieganiu zakażeniom.
4. Pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. skarżący wniósł do Ministra Zdrowia zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz złożył wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia. Zażalenie zostało złożone na podstawie art. 17 § 1 u.p.e.a.
Skarżący zarzucił organowi egzekucyjnemu:
naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS, mimo że dziecko skarżącego było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalić dopuszczalność szczepienia, zaś tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów z art. 27 § 1 ww. ustawy i tym samym naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlega! egzekucji administracyjnej;
naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia; jako podstawę prawną postanowienia organ powołuje art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu zakażeniom, tymczasem powołana ustawa w art. 17 ust. 10 w punktach od 1 do 4 stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia:
wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,
osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby,
sposób przeprowadzania szczepień ochronnych - bez wskazania, że powyższe nastąpi w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego,
nieważność polegająca na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej "k.p.a.");
naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia - jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia,
naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;
niezbadanie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego.
W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości.
Niezależnie od zażalenia złożonego 31 stycznia 2018 r. do Ministra Zdrowia skarżący pismem z 2 lutego 2018 r. skierowanym do Wojewody [...] złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. PPIS w [...] jako wierzyciel egzekucyjny wyraził swoje stanowisko wobec zarzutów skarżącego wydając postanowienie z [...] marca 2018 r. Organ uznał zarzuty skarżącego za bezzasadne. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. PWIS utrzymał w mocy postanowienie PPIS w sprawie zarzutów. Następnie, Wojewoda [...]postanowieniem z [...]kwietnia 2018 r., uwzględniając stanowisko PPIS w [...]jako wierzyciela we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym oraz stanowisko PWIS wobec postanowienia PPIS w [...]z [...] marca 2018 r., działając jako organ egzekucyjny i jednocześnie organ właściwy do rozpatrzenia zarzutów skarżącego, oddalił zarzuty skarżącego na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.
5. Minister Zdrowia, jako organ drugiej instancji, postanowieniem z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody z [...] stycznia 2018 r. Minister Zdrowia wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 119 § 1 u.p.e.a.
Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, organ wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu zakażeniom oraz w ww. rozporządzeniu w sprawie szczepień. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 753, ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie szczepień"), obowiązkowe szczepienia są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od wieku dziecka. Obowiązek staje się więc egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe określone przez ustawę.
Minister Zdrowia podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy o zapobieganiu zakażeniom. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę lub faktyczny opiekun.
W związku z powyższym organ uznał również za niezasadny zarzut niewykonalności obowiązku ze względu na brak badań kwalifikacyjnych niezbędnych do szczepienia.
W kwestii zarzutu dotyczącego prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ odwoławczy zaznaczył, że wbrew twierdzeniu skarżącego PPIS w [...] uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania upomnienia i wystawienia tytułu wykonawczego. Minister Zdrowia, za organem pierwszej instancji wskazał, że skarżący myli określone w u.p.e.a. pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego" – PPIS w [...] działał w niniejszej sprawie jako wierzyciel, nie zaś jako organ egzekucyjny. Wyjaśnił zaś, że na podstawie art. 2 oraz art. 5 ppkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.) do zakresu zadań organów PPIS należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie.
W odniesieniu do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, Minister Zdrowia potwierdził stanowisko organu pierwszej instancji, że decyzja co do wyboru środka należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. to wierzyciel we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania obowiązku. Grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku, ale ma zmobilizować zobowiązanych do wykonania obowiązku szczepienia.
6. Nie godząc się z rozstrzygnięciem Ministra Zdrowia skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie organu odwoławczego z [...] października 2018 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o umorzenie postępowania, zarzucając mu:
naruszenia prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisów art. 4, 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu zakażeniom i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia w sprawie szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, że w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;
naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia pomimo naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegająło na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania);
naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów jak i art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy dziecko skarżącego ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia (skarżący został pozbawiony możliwości złożenia dokumentacji medycznej potwierdzającej problemy zdrowotne dziecka);
naruszenie art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego).
7. Odpowiadając na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że podczas prowadzenia postępowania zażaleniowego nie dopatrzył się uchybień wskazanych przez skarżącego w zażaleniu, ani uchybień wskazanych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.
Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
9. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia z [...] października 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...]z [...] kwietnia 2018 r., nakładające na skarżącego P D grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] lipca 2017 r., nr [...].
10. Sąd zobowiązany jest podkreślić, że bezpośrednią podstawę prawną ww. aktów stanowi art. 119 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Z kolei zgodnie z art. 122 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie (...).
Należy przy tym podkreślić, że każdemu zobowiązanemu (-ej) służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.). Ponadto, zobowiązanemu (-ej) służy odrębne prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.).
Ponadto, grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w art. 119 u.p.e.a., m.in. wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
Takie okoliczności wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą, której ten obowiązek dotyczy. Skarżący sprawuje opiekę nad małoletnią córką E D (ur. [...] lipca 2010 r.), a więc spoczywa na nim odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu zakażeniom, zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Jednocześnie wskazać trzeba, że zgodnie z aktami sprawy, skarżący nie poddał małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego zgodnie z tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Wobec niewykonania ww. obowiązku, organ egzekucyjny był w pełni upoważniony do zastosowania wskazanego środka egzekucyjnego. Tym samym formułowany przez skarżącego zarzut działania przez organy sanitarne niezgodnie z art. 119 i nast. u.p.e.a., a przez to naruszenia określonych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (zarzut ad 3), Sąd uznał za niezasadny.
11. Badając zgodność z prawem postępowania toczącego się w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i mając na uwadze zarzuty skarżącego Sąd wziął po uwagę także art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu zakażeniom. Z przepisu tego wynika, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy, jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią.
Wykonanie wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu zakażeniom zamieszczone w rozdziale IV ustawy – poświęcone szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3 ustawy). W przypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Lekarskie badanie kwalifikacyjne jest przy tym prowadzone w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z treści art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy o zapobieganiu zakażeniom nie można, tj. nie ma podstaw, do wyprowadzenia wniosku, że badanie kwalifikacyjne stanowi przesłankę, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. W tym więc kontekście twierdzenie skarżącego o niewykonalności nałożonego na niego obowiązku, a przez to o nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia Wojewody ze względu na art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (zarzut ad 3 zawarty w zażaleniu), jest logicznie sprzeczne z treścią ustawy i jako takie nie zasługuje na uwzględnienie.
12. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu zakażeniom, urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast, stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.
Wskazany ustawowy obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym i czynności składające się na realizację tego obowiązku znalazły rozwinięcie w przepisach wykonawczych do ustawy tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów oraz sposobu obiegu dokumentów.
W konsekwencji, stwierdzić trzeba, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzeniu się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (vide: art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r.
Należy też podkreślić, że ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu zakażeniom, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi regulację o charakterze wyjątku od reguły (lex specialis) w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 338/13 i z 4 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1509/13).
Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta.
Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez dziecko skarżącego wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącego zczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym, wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy, zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13). Nie sposób więc uznać za trafne obu wymienionych w pkt. 2 skargi zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W tym miejscu Sąd uważa też za niezbędne podkreślenie, że całkowicie bezzasadny jest zarzut skarżącego, że działanie organów administracji, uwzględniające Program Szczepień Ochronnych na określony rok ogłoszony w formie komunikatu, pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 47 Konstytucji RP (zarzut w powołanym wyżej punkcie 5). Obowiązek wykonania szczepień wynika nie z ww. komunikatu lecz ze wskazanych wyżej norm wynikających jednoznacznie z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu zakażeniom (...). Przepisy tej ustawy znajduję przy tym mocne uzasadnienie w art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Natomiast sposób wykonania obowiązków w zakresie szczepień uregulowany jest w ustawie z dnia 6 listopada o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Ustawowe upoważnienie dla Ministra Zdrowia do wydania Programu Szczepień Ochronnych zawarte jest wprost w art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu zakażeniom, a dodatkowo w § 5 powołanego rozporządzenia. Twierdzenie o niezgodności działań organów administracji w rozpatrywanej sprawie z konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa jest całkowicie nietrafne.
Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, natomiast odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.
Należy podkreślić, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się skarżącego wraz z małoletnim dzieckiem na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie dostarczył lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji powyższych szczepień u dziecka. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie dostarczył też organom sanitarnym dokumentu, który potwierdzałby, że skarżący wykonał obowiązek przewidziany w przedstawionych przepisach i zaszczepiła swojej córki. W tym kontekście zarzuty ad 4 ze skargi złożonej do Sądu o nierozstrzygnięciu wątpliwości faktycznych na korzyść skarżącego (art. 7a k.p.a. i powiązane przepisy u.p.e.a.) należało uznać za nieuzasadnione. W prowadzonym postępowaniu organy właściwe dla spraw sanitarnych nie działały i nie mogły działać na podstawie domniemań co do faktów. Organy administracji działały na podstawie informacji od placówki medycznej, według której w przewidzianym terminie skarżący nie wykonał ustawowego obowiązku szczepienia. W przypadku zaś wyboru innej placówki medycznej upoważnionej do dokonania szczepienia na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organów sanitarnym o wykonaniu obowiązku. Należy bowiem pamiętać, że postępowanie egzekucyjne toczyło się już po doręczeniu skarżącemu upomnienia z [...] marca 2017 r.
W efekcie zaniechań skarżącego, jej dziecko nie otrzymało szczepionki zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (PSO), natomiast po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny.
Nie może zatem być wątpliwości, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne.
Analiza ustawowego, a nawet szerzej – systemowego umocowania dla powołanego rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. i treści zawartych w nim przepisów, a także dla niewątpliwego prawnego charakteru Programu Szczepień Ochronnych prowadzą do wniosku, że argumenty skarżącego nie znajdują oparcia w obowiązującym prawie, a przez to nie mogły być uwzględnione przez Sąd.
W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdza, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącego, wymagał bezwzględnego wykonania. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (przez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.
13. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. przez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, Sąd wskazuje zaś, że naruszenie ww. przepisu oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy; przy czym: na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (zob. wyroki NSA z 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11, z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby organ drugiej instancji uniemożliwił mu dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś organ pierwszej instancji informował skarżącego o konieczności wykonania szczepień u córki, pod rygorem zastosowania środków egzekucyjnych.
14. Mając na względzie wskazane przepisy prawa oraz okoliczności faktyczne, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Sąd uznał za wystarczające i kompletne ustalenia organu do wydania rozstrzygnięcia; stwierdził również, że organ wyciągnął prawidłowe wnioski przyjmując, że w tym stanie faktycznym, zasadne jest nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków w zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka.
15. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.