VII SA/Wa 2326/20

VII SA/Wa 2326/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2293/21 - Wyrok NSA z 2022-12-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi W B na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania W. B. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r. znak: [...] , którą organ odmówił zmiany własnej decyzji z [...] lutego 2015 r. znak: [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) ostateczną decyzją z [...] lutego 2015 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2014 r. znak [...] i orzekł o zobowiązaniu W. B., A. G. i L. S. do wykonania w terminie do 30 kwietnia 2015 r. w budynku mieszkalnym o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w [...], od strony działki nr ew. [...] , w części parterowej budynku, ściany oddzielenia przeciwpożarowego, pełnej, bez otworów okiennych, na własnym fundamencie, opartym na konstrukcji nośnej, o klasie odporności ogniowej REI 60, o grubości jednej cegły, tj. 25 cm, z cegły ceramicznej pełnej na zaprawie cementowo wapiennej klasy 5. W miejscu istniejących otworów okiennych dopuszczono wstawienie luksferów, cegły pełnej szklanej, bądź okien o odporności ogniowej nie mniejszej niż REI 30. Skargę W. B. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił prawomocnym wyrokiem z 18 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Bk 212/15.
Wnioskiem z 17 czerwca 2020 r., poprzedzonym dwoma wnioskami o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] WINB z [...] lutego 2015 r., W. B. wystąpił o zmianę tejże decyzji, przedkładając opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] , w której zaproponowane zostało rozwiązanie zamienne względem treści nakazu określonego w decyzji.
[...] WINB pismem z [...] lipca 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z [...] lutego 2015 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania decyzją z [...] września 2020 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji z [...] lutego 2015 r.. Organ wyjaśnił, że ww. decyzja ostateczna, jako decyzja nakładająca obowiązki, pozostaje rozstrzygnięciem merytorycznym, na mocy którego strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 k.p.a., ponieważ w tym przypadku poprzez nabycie prawa należy rozumieć także nałożenie obowiązku. Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strony wyraziły zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji oraz za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. [...]WINB zauważył, że pismem z [...]lipca 2020 r. Wójt Gminy [...] oraz pismem z 24 lipca 2020 r. A. J. (opiekun prawny P. J.) udzielili zgody na zmianę decyzji, niemniej do dnia podjęcia rozstrzygnięcia pozostałe strony postępowania powiadomione o jego wszczęciu, treści wniosku i konieczności wypowiedzenia się w kwestii tego, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji, nie przedstawiły swojego stanowiska. Stanowi to negatywną przesłankę do zmiany decyzji ostatecznej, którą [...] WINB był związany.
Pismem z 16 września 2020 r. W. B. złożył odwołanie od decyzji [...] WINB, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołujący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie ogólnych zasad, którymi powinny kierować się organy administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw, a mianowicie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, zasady przekonywania stron i wreszcie zasady równego traktowania. Odwołujący wskazał, że kwestionowana decyzja z [...] lutego 2015 r. nałożyła na niego inne, tj. cięższe w znaczeniu ekonomicznym obowiązki dotyczące zabezpieczenia przeciwpożarowego w porównaniu do innych stron postępowania. Doszło w sprawie, jak podkreślił odwołujący, do bezzasadnego odrzucania wniosków prowadzących do zmiany decyzji, pomimo uzyskania opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej stwierdzającej, że inne wykonanie obowiązku czyni zadość wszelkim wymaganiom ppoż.
We wskazanej decyzji z [...] października 2020 r. organ odwoławczy przywołał treść art. 155 k.p.a. i wyjaśnił, że decyzja z [...] lutego 2015 r. zobowiązująca odwołującego do wykonania określonych robót budowlanych jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 k.p.a. W niniejszej sprawie ma miejsce wielość stron postępowania, w związku z czym decyzja nakładająca na jej adresata określone obowiązki tworzy jednocześnie prawo dla innej strony przejawiające się między innymi w tym, że na wypadek niewykonania dobrowolnie obowiązku przez adresata obowiązku służy tej stronie uprawnienie w postaci żądania jego egzekucji. W rozpatrywanej sprawie orzeczony przez [...] WINB decyzją z [...] lutego 2015 r. nakaz wykonania określonych robót budowlanych jest następstwem ustalenia, że lokalizacja budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Nałożony przez organ na odwołującego obowiązek na podstawie art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 224, ze zm.), dalej: p.b., stanowi więc konsekwencję naruszenia prawa. Wskazana decyzja ma charakter związany, co oznacza, że organ stwierdzając wystąpienie ww. okoliczności był zobowiązany orzec o obowiązku wykonania określonych prac w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odwołujący wnosząc o zmianę ostatecznej decyzji [...] WINB z [...] lutego 2015 r., wskazał inny sposób doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, przedkładając opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych, w której zaproponowano rozwiązanie zamienne niepogarszające warunków ochrony przeciwpożarowej. Aby zmiana lub uchylenie ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a. była dopuszczalna, jak podkreślił GINB, zgodę na to musiały jednakże wyrazić wszystkie strony postępowania, albowiem istnienie tejże zgody pozostaje podstawową przesłanką zastosowania wskazanego przepisu. Organ odwoławczy w tym kontekście zwrócił uwagę na to, że [... ] WINB zwrócił się do stron postępowania o wypowiedzenie się, w terminie 7 dni, w kwestii udzielenia zgody na zmianę ostatecznej decyzji z [...] lutego 2015 r. i umożliwienie wnioskodawcy zastosowania rozwiązania zamiennego na wykonanie zabezpieczeń przeciwpożarowych. Jednocześnie poinformował strony, że brak odpowiedzi na pismo będzie równoznaczne z nieudzieleniem zgody. Powyższe pismo organu zostało prawidłowo doręczone wszystkim stronom postępowania. W odpowiedzi na wezwanie zgodę na zmianę ww. decyzji złożyły tylko dwie strony. Pozostałe strony (E. L., J. L. oraz M. L.), nie udzieliły odpowiedzi na pismo. Zdaniem GINB, [...] WINB zasadnie przyjął, że milczenie jest równoznaczne z brakiem koniecznej zgody na zmianę decyzji ostatecznej, a tym samym brak zgody wszystkich stron uniemożliwiał zmianę przedmiotowej decyzji we wskazanym przez wnioskodawcę zakresie. W tej sytuacji badanie słusznego interesu wnioskodawcy jest niecelowe, gdyż zgoda stron jest warunkiem koniecznym zmiany decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] października 2020 r. złożył W B, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zaskarżonej decyzji GINB postawił ten sam zarzut, który zawarł w odwołaniu względem decyzji organu I instancji, przyjmując, że wydane rozstrzygnięcie uchybia zasadzie rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, zasadzie przekonywania stron i zasadzie równego traktowania stron. Skarżący podkreślił, że opinia biegłego dowodzi, że możliwe jest wykonanie innego zabezpieczenia ppoż. budynku bez szkody dla sąsiadów. Organ uznał, że nie jest celowe i konieczne badanie słusznych interesów skarżącego. Ten formalizm, jak wskazał skarżący, jest jednak niezrozumiały. Przyjęta w sprawie interpretacja nie jest zgodna z podstawowymi zasadami, którymi powinny kierować się organy administracji.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] października 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie albo też stwierdzenie jej nieważności.
W myśl art. 155 k.p.a., stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy zauważyć, że przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi (niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), zaś wzruszenie decyzji może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes stron zgadzających się na zmianę decyzji lub interes społeczny i gdy brak jest przepisu szczególnego, który takiemu wzruszeniu by się sprzeciwiał. Istotą tego nadzwyczajnego trybu postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania wskazanego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Nie powinno jednocześnie budzić wątpliwości, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. może być zainicjowany również względem tych decyzji, które – tak jak sporna decyzja [...] WINB z [...] lutego 2015 r. - podlegały kontroli sądowej zakończonej oddaleniem przez sąd administracyjny skargi na nie (por. W. Jakimowicz, W kwestii pełnej wykładni art. 154 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Casus 2018, nr 90, s. 5 i n.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na uwadze przedmiot decyzji [...] WINB z [...] lutego 2015 r., zamieszczone w niej rozstrzygnięcie, jak również biorąc pod uwagę treść art. 155 k.p.a., w całości podziela stanowisko GINB, zgodnie z którym wnioskowana przez skarżącego zmiana decyzji podlegała rozważeniu przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 155 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 624/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3164/18; wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1496/18; wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. II OSK 533/16; wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2115/15; wyrok NSA z 23 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1529/14; wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r. sygn. II OSK 756/12) za jednolity uznaje się pogląd, zgodnie z którym przesłanka "nienabycia" przez żadną ze stron prawa jest spełniona wyłącznie wówczas, gdy decyzja nie kształtuje w żaden sposób uprawnień, ani obowiązków stron postępowania. W razie, gdy w rozstrzygnięciu nałożono na stronę obowiązek, to na stronie ciąży on tylko w takiej postaci, jaka została w decyzji określona i tylko w granicach w niej wyznaczonych. Nie ma przy tym znaczenia "rozmiar" uprawnienia konfrontowanego z obowiązkiem. Sąd podziela również ten pogląd GINB, który zauważa, że decyzja nakładająca obowiązek na stronę w sytuacji wielości stron jest z reguły również decyzją tworzącą prawo dla innych stron, a to wyłącza, jak w rozpoznawanym przypadku, zastosowanie do niej trybu unormowanego w art. 154 § 1 k.p.a.
Sformułowane we wniosku z 17 czerwca 2020 r. żądanie zmiany decyzji [...] WINB z [...] lutego 2015 r. skarżący oparł na przekonaniu, że wykonanie obowiązku nałożonego w tymże akcie administracyjnym nie musi nastąpić, albowiem zrealizowanie celu wydanego nakazu, polegającego na zapewnienie warunków ochrony przeciwpożarowej budynku mieszkalnego usytuowanego w bliskiej odległości od zabudowy na działce sąsiedniej (nr ew. [...] ), może zostać osiągnięte w sposób mniej dla skarżącego dolegliwy, co potwierdza załączona opinia określająca wymagania zamienne ochrony przeciwpożarowej sporządzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr. inż. W. L. Powyższe przekonanie uwypukla słuszny interes skarżącego, jednakże pozostaje on niewystarczający, by doszło do procesowego jego potwierdzenia w drodze wydania decyzji uwzględniającej złożony wniosek o zmianę decyzji ostatecznej. Nadana przez ustawodawcę art. 155 k.p.a. treść wymusza bowiem uwzględnienie w toku rozpatrywania wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, tego, czy na wnioskowaną jej zmianę lub uchylenie wyrażają zgodę wszystkie osoby będące stronami w sprawie administracyjnej nią załatwionej. GINB na ten warunek ustawowy zwrócił uwagę i poddał go szczegółowej analizie, albowiem jako niespełniony oddziaływał on na kierunek rozstrzygnięcia sprawy zmiany decyzji [...]WINB z [...] lutego 2015 r., tj. determinował odmowne rozpatrzenie wniosku skarżącego.
Jakkolwiek skarżący ustalenie tego, czy wszystkie strony wyrażają zgodę na zmianę ww. decyzji zgodnie z zaproponowanym rozwiązaniem zamiennym sprecyzowanym we wnioskach opinii (pkt 6 lit. a-c) uznaje za kierowanie się formalistyczną interpretacją art. 155 k.p.a., tym niemniej stanowiska takiego podzielić nie sposób. Wykazanie zaistnienia słusznego interesu strony, który przemawia za zmianą decyzji, jest ważnym, aczkolwiek niewystarczającym warunkiem uwzględnienia wniosku. Samodzielne znaczenie prawne przypisać należy bowiem istnieniu zgody wszystkich stron na zmianę decyzji. Tę przesłankę należy rozumieć w sposób zakładający, że pozostałe strony (w tym E. L., J. L. oraz M. L. jako współwłaściciele sąsiedniej działki nr ew. [...] ) miały prawo powziąć w sposób całkowicie swobodny decyzję aprobującą lub nieaprobującą proponowane zastosowanie rozwiązania zamiennego. Wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego, stron niezgadzających się na zmianę decyzji organ nie mógł nakłaniać do zmiany stanowiska (rozumianej przez skarżącego jako zgoda na "konsensus"). Obowiązek kierowania się przez organ ujawnioną wolą strony nie może zostać zastąpiony przyjmowaną niejako alternatywnie przez organ oceną sprowadzającą się do rozważenia, czy wskutek zmiany decyzji i zrealizowania proponowanego zamierzenia ucierpi interes prawny tychże stron. Skarżący uznaje współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości za "adwersarzy" i "strony blokujące zmianę" (odwołanie, s. 2), co jednakże nie może prowadzić do ograniczenia ich prawa do nieuzasadnionego – w przekonaniu skarżącego - sprzeciwienia się wnioskowanej zmianie decyzji. Odmienne zapatrywanie nie tylko nie znajduje podstaw w dyspozycji art. 155 k.p.a., który stanowi podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, ile byłoby z nim w sposób oczywisty sprzeczne. Zasadnie domagając się w złożonym odwołaniu, a następnie w skardze respektowania przez organy nadzoru budowlanego kodeksowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, skarżący powinien mieć na uwadze, że tą zasadą ogólną, która ma podstawowe znaczenie, albowiem znajduje swoje uzasadnienie w Konstytucji, pozostaje zasada praworządności (art. 6 k.p.a.). W jej świetle organ administracji publicznej w procesie podejmowania decyzji ma obowiązek działania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co nakazywało [...] WINB i GINB w ramach oceny stanu faktycznego jako odpowiadającego hipotezie art. 155 k.p.a., obligatoryjnie uwzględnić brak zgody wszystkich stron na zmianę decyzji [...] WINB z [...] lutego 2015 r. i w tych warunkach odmówić jej zmiany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko GINB w zakresie, w jakim organ ten przyjął, że nie uchybia prawu procedura ustalenia przez [...] WINB tego, czy wszystkie strony posiadające interes prawny w sprawie (art. 28 k.p.a.) wyrażają zgodę na wnioskowaną zmianę decyzji z [...] lutego 2015 r. Z treści zawiadomienia zawartego w piśmie z 16 lipca 2020 r. (k. 15 akt administracyjnych) wynika, że [...] WINB, zwracając się do stron postępowania (Gmina [...] , P. J., E. L., J. L. oraz M. L.), w sposób wyczerpujący wyjaśnił, po pierwsze, tryb, w oparciu o który będzie podlegał załatwieniu wniosek skarżącego, po drugie, na czym miałaby polegać wnioskowana zmiana decyzji, po trzecie, w jakiej formie powinna zostać wyrażona zgoda i, po czwarte, jakie znaczenie dla sposobu rozpatrzenia wniosku ma zgoda strony postępowania, do której jest kierowane wezwanie, dla prawnej możliwości zmiany decyzji i jakie konsekwencje procesowe zostaną przypisane przez organ odstąpieniu w wyznaczonym terminie od jednoznacznego wyrażenia przez wezwanego swojej aprobaty dla zmiany decyzji [...] WINB z [...] lutego 2015 r. Ponieważ organ administracji publicznej w świetle art. 155 k.p.a. nie dysponuje możliwością zobowiązania strony, by ta w określonym terminie wyraziła swoją wolę lub jej brak dla zmiany decyzji, Sąd za zgodne z prawem uznaje poprzestanie przez organ na domniemaniu, że milczenie strony powinno być traktowane jako równoważne niewyrażeniu jej zgody na zmianę decyzji. Przyjąć w tym zakresie trzeba, że milczenie strony wezwanej do wypowiedzenia się odnośnie do tego, czy zgadza się na zmianę decyzji, nie może być rozumiane w sposób przeciwny. W art. 155 k.p.a. przesłanką zmiany decyzji pozostaje "istnienie zgody" strony, a nie "brak sprzeciwienia się" jej względem wniosku o zmianę decyzji, wobec czego taki kierunek przyjmowanych w sprawie domniemań zasługuje na aprobatę, jeżeli wobec prawidłowo doręczonej E. L., J. L. oraz M. L. informacji o potrzebie uzyskania ich pisemnej zgody na zmianę decyzji i wyznaczenia im 7-dniowego terminu umożliwiającego w sposób skuteczny realizację tego uprawnienia, współwłaściciele działki nr ew. [...] nie zaakceptowali wnioskowanej zmiany decyzji [...]WINB, nie odpowiadając w przypisanej formie na wezwanie. Wskazanym stronom wezwanie zostało prawidłowo doręczone (k. 19-21 akt administracyjnych). Pozwala to uznać, że okoliczność odnoszona do braku zgody wszystkich stron na zmianę decyzji [...]WINB jako niesporna musiała zostać uwzględniona w sprawie i kształtować w sposób bezpośredni treść rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy, jeżeli stanowiła ona w świetle art. 155 k.p.a. przesłankę wstępną merytorycznego rozważenia wniosku pod kątem analizy tego, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji, jak też, czy za jej zmianą przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Z tej przyczyny poddana sądowej kontroli decyzja GINB stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia z [...] października 2020 r. towarzyszyła analiza wszystkich podniesionych przez skarżącego w toku postępowania argumentów mających wpływ na wynik sprawy, co nie pozwala stwierdzić, że decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmowną [...] WINB z [...] września 2020 r. została wydana w sytuacji niewyjaśnienia stronie postępowania zasadności przesłanek, którymi organ postanowił się kierować.
Formułując zastrzeżenia względem postępowania organów nadzoru budowlanego i akcentując kwestię pokrzywdzenia decyzją [...] WINB z [...] lutego 2015 r., skarżący powinien mieć na uwadze, że na gruncie prawa administracyjnego nie podlega wątpliwości zasada związania ostatecznym aktem administracyjnym i skutkami prawnymi przez niego wywoływanymi (por. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 78 i n.). Zainicjowany przez skarżącego tryb postępowania jest trybem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja administracyjna konkretyzująca prawa i obowiązki jego adresatów. Tryb zmiany lub uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 155 k.p.a., nie może być traktowany jako kontynuacja postępowania zakończonego tą decyzją i z uwagi na zarzuty względem treści nałożonego obowiązku inicjowany z pominięciem ram prawnych, które zawężają dopuszczalność dowolnego podważania decyzji ostatecznej. A tak należy postrzegać żądanie skarżącego, który brak spełnienia warunku istnienia jednoznacznej zgody pozostałych stron na zmianę decyzji starał się w toku postępowania pominąć lub odebrać tejże okoliczności prawną doniosłość, akcentując znaczenie swojego słusznego interesu w doprowadzeniu do oczekiwanej zmiany decyzji, gdy tymczasem każda ze wskazanych kwestii ma charakter niekonkurencyjny i jako przesłanki zmiany decyzji muszą być one spełnione łącznie. W odróżnieniu od trybu zwykłego, w którym [...] WINB rozstrzygnął o sytuacji prawnej skarżącego, zobowiązując go do wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją GINB miało na celu wyłącznie rozstrzygniecie o losach decyzji [...] WINB, którą po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ załatwił sprawę główną. Sprawa administracyjna weryfikacyjna, jak się wskazuje, odznacza się specyfiką i może w jej ramach nie dojść do aktualizacji kompetencji organu do wzruszenia ostatecznego orzeczenia administracyjnego, jeżeli nie są spełnione wszystkie przesłanki formalno-procesowe i merytoryczne (por. R. Sawuła [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 691).
Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.