VII SA/Wa 232/22

VII SA/Wa 232/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Michał Podsiadło.
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2079/22 - Wyrok NSA z 2025-04-03
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 36 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) grudnia 2021 r. znak: (...) w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710), dalej: u.o.z.o.z., w wyniku rozpatrzenia odwołania A R utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: [...]WKZ) z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie schodów zewnętrznych dla dwóch pawilonów handlowych przy ul. [...], na działce nr ew. nr [...], obręb [...] w [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, MKiDN stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia wniosku A R z [...] maja 2021 r. [...]WKZ na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. i § 13 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U z 2021 r. poz. 81), dalej: r.p.p.k., odmówił wnioskodawczyni udzielenia pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych dla dwóch pawilonów handlowych przy ul. [...], na działce nr ew. [...], obręb [...], na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej: WKZ) z [...] lutego 1980 r. znak [...] po ocenie danych przedstawionych we wniosku. Wyjaśniając swoje rozstrzygnięcie, organ wskazał, że przedłożony projekt zakłada dobudowę do istniejących pawilonów zewnętrznych klatek schodowych, co wpływałoby znacząco na ukształtowanie ich brył oraz stanowiłoby o integralności schodów z pawilonami. Projektuje się silnie wyeksponowane schody o konstrukcji stalowej, o charakterze przemysłowym, co dalece odbiega od miejscowej tradycji budowlanej i wymogów zawartych w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki A - Centrum [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p. W ocenie [...]WKZ, nowo projektowane schody w formie wskazanej w przedłożonym projekcie wprowadziłyby element mocno dysharmonizujący z istniejącą zabudową na działce i negatywnie wpłynęłyby na ekspozycję krajobrazową zabytkowego budynku przy ul. [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją WKZ z [...] maja 1991 r. pod nr. [...]. W odniesieniu do podstawy interpretacyjnej, jaką jest treść uzasadnienia decyzji wpisującej miasto [...] do rejestru zabytków, przedmiotowa inwestycja dalece odbiega od zasad kształtowania zabudowy na analizowanym terenie. Projektowane klatki schodowe, które stanowiłyby o zmianie brył poszczególnych pawilonów, do których byłyby dobudowane wprowadza kolizyjne elementy architektoniczne w stosunku do zastanego historycznego kontekstu urbanistycznego. O ile jest dopuszczalne uzupełnianie zabudowy takimi elementami jak klatka schodowa, jej forma architektoniczna i zastosowane materiały powinny być jednak tak zaprojektowane, aby należycie wpisywać się w zastany kontekst architektoniczny i przestrzenny. [...]WKZ stwierdził, że w rozważanym przypadku negatywnie ocenia zarówno bryłę schodów z uwydatnionymi - niczym nie osłoniętymi słupami i belkami, materiał - stal, jak i lokalizację silnie wyeksponowaną na bocznych elewacjach i w jednym z pawilonów mocno zbliżoną do zabytkowego budynku przy ul. [...], wprowadzając chaos przestrzenny w zastanej zabudowie działki.
Pismem z 23 sierpnia 2021 r. A R złożyła odwołanie, w którym wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonej decyzji.
We wskazanej decyzji z [...] grudnia 2021 r. MKiDN zauważył, że właściwość rzeczowa organu do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. wynika z faktu, że działka nr ew. [...], obręb [...] położona jest na terenie układu urbanistycznego miasta [...], który został wpisany do rejestru zabytków decyzją WKZ z [...] lutego 1980 r., a ponadto przedmiotowa nieruchomość została objęta ochroną konserwatorską na podstawie decyzji WKZ wpisującej do rejestru zabytków budynek mieszkalny przy ul. [...] (obecnie - ul. [...]). MKiDN przytoczył treść art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z., stwierdzając, że w kontekście nałożonego na organy ochrony zabytków obowiązku ukierunkowania działań na ochronę zachowanych wartości zabytkowego układu przestrzennego zachowanie wyglądu chronionego układu urbanistycznego [...] oraz właściwej ekspozycji budynku przy ul. [...] leży w interesie społecznym i słusznie [...]WKZ dał mu prymat nad interesem strony. Organ odwoławczy przywołał treść § 14 ust. 2 m.p.z.p., zauważając, że ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią zgodnie z art. 7 u.o.z.o.z. jedną z form ochrony zabytków. [...] WKZ jako wyspecjalizowany organ w zakresie ochrony zabytków, zdaniem MKiDN, prawidłowo ocenił, że planowane roboty wpłyną negatywnie na wartości układu urbanistycznego [...]. Dobudowa schodów zewnętrznych w konstrukcji stalowej zmieni bowiem znacząco ukształtowanie brył istniejących pawilonów handlowych. Silnie wyeksponowane schody o konstrukcji stalowej mają charakter przemysłowy i nie nawiązują do miejscowej tradycji budowlanej, co jest sprzeczne z wytycznymi Generalnego Konserwatora Zabytków zawartymi w piśmie znak [...], jak również z ustaleniami wynikającymi z m.p.z.p. Dobudowa ta nie uwzględnia nakazu zachowania jednorodnego charakteru architektonicznego zabudowy m.in. w zakresie kształtowania bryły budynku, jak i rozwiązań materiałowych. Organ odwoławczy przyjął, że projektowane schody wpłynęłyby również negatywnie na odbiór wizualny i ekspozycję budynku przy ul. [...] wpisanego do rejestru zabytków. Wybudowanie dwóch pawilonów handlowych we frontowej części działki nr ew. nr [...] już wpłynęło negatywnie na ekspozycję tego obiektu. Działanie polegające na wysunięciu linii zabudowy przed lico elewacji frontowej zabytkowego budynku, a tym samym jego częściowe przesłonięcie, należy, zdaniem organu odwoławczego, oceniać negatywnie z punktu widzenia ochrony zabytków zarówno w stosunku do obiektów indywidualnie wpisanych do rejestru zabytków, jak również względem historycznych układach urbanistycznych. Biorąc pod uwagę małą odległość zaprojektowanych schodów pawilonu nr [...] do zabytkowej willi, w ocenie MKiDN, jedyną dopuszczalną możliwością w sprawie jest zaprojektowanie komunikacji z poddaszem wewnątrz istniejących już pawilonów. Organ I instancji słusznie przedłożył interes społeczny nad interes strony, ponieważ realizacja planowanej inwestycji stałaby w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków i stanowiłaby znaczny uszczerbek dla krajobrazu kulturowego miejscowości i zlokalizowanego na działce zabytkowego budynku.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję MKiDN z [...] grudnia 2021 r. złożyła A R, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła brak obiektywizmu. Wskazała na przebieg prowadzonego postępowania i próby skontaktowania się z pracownikami organu ochrony zabytku w celu wyjaśnienia warunków umożliwiających realizację schodów pozwalających na skomunikowanie poddaszy pawilonów z pomieszczeniami znajdującymi się na ich parterze. Działanie takie, jak podkreśliła skarżąca, stanowiło sytuację odmienną od tej, która odnosiła się do budowy pawilonów, gdy stronie została ze strony [...]WKZ udzielona fachowa pomoc pozwalająca uzgodnić wygląd i materiały zastosowane przy obiekcie. Skarżąca podkreśliła, że przyjęta koncepcja zakładająca zastosowanie konstrukcji stalowej schodów wynikała z uznania, że będzie ona najbardziej odpowiednia, niemniej dla strony nie stanowiła ona warunku wykonania zaplanowanych prac, ponieważ skarżąca, jak podkreśliła, pozostawała otwarta również na budowę schodów z drewna, czy też zastosowanie innych materiałów (szkła). Jej stanowisko wynikało z obserwacji, że w wielu obiektach na terenie [...] stosowane są schody stalowe i przyjęcia, że tejże technologii organy ochrony zabytków nie mają powodów, by się sprzeciwić. Akcentowanie negatywnego wpływu zaprojektowanych robót na wartości układu urbanistycznego [...] budzić w tych warunkach musi uzasadnione wątpliwości. Strona zauważyła, że budowa pawilonów nie doprowadziła do uszczerbku dla zabytkowego budynku przy ul. [...], co potwierdza załączony do skargi materiał zdjęciowy. Poza ukazaniem stosowania schodów stalowych w ścisłym centrum [...], ujawnia on bowiem jak wyglądała "ekspozycja" zabytkowego obiektu przed budową pawilonów. Realizacja pawilonów miała na celu uzyskanie środków finansowych na ratowanie tego zabytku.
W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MKiDN narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Podstawę materialnoprawną wydania przez MKiDN zaskarżonej decyzji, pozostającej środkiem nadzoru prewencyjnego, stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, treść zgłoszonego żądania konfrontowanego z zakresem form ochrony zabytków mających w sprawie zastosowanie, nakazywała organowi poddać wniosek skarżącej ocenie uwzględniającej dyspozycję powołanego wyżej przepisu, uwzględniając, że pawilony handlowe znajdujące się na działce nr ew. nr [...], obręb [...] są zlokalizowanie na terenie miasta [...] wpisanego jako zabytek do rejestru zabytków decyzją WKZ z [...] lutego 1980 r., a ponadto wpisem indywidualnym do rejestru zabytków został objęty w granicach działki budynek mieszkalny znajdujący się przy ul. [...] na mocy decyzji WKZ z [...] maja 1991 r. Jeżeli organ zdecydował o potrzebie zastosowania ochrony obszarowej, wpisując do rejestru zabytek nieruchomy będący historycznym układem urbanistycznym (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.o.z.), bądź taką formą ochrony należy objąć dobro kultury uznane za zabytek na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.), dalej: u.o.d.k., stosownie do art. 142 ust. 1 u.o.z.o.z., organowi ochrony zabytków przyznana została kompetencja do wydania pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. Ze względu na specyfikę wpisu obszarowego, gdy ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektu tworzące substancję zabytkową, w rozważanym przypadku, zdaniem Sądu, organ powinien mieć na uwadze poza treścią art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. również dyspozycję art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z., albowiem wymagana ocena powinna pozwalać organowi ocenić, czy określone działanie polegające na wykonaniu robót budowlanych może prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru w rozumieniu ww. przepisu.
Historyczny układ urbanistyczny w świetle art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z. to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgłoszone przez skarżącą w podaniu z 24 maja 2021 r. zamierzenie polegające na budowie schodów zewnętrznych dla pawilonów handlowych powinno było w kontrolowanym postępowaniu stać się przedmiotem rozważenia organów, którego zakres powinien obejmować ocenę zmiany wyglądu zabytkowego układu urbanistycznego [...] jako zabytku. Organy obu instancji przeprowadziły w sprawie taką ocenę, niemniej, zdaniem Sądu, wnioski z niej wyprowadzone, jakkolwiek nawiązywały do treści art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z. i postanowień m.p.z.p., a także wzięły pod uwagę zasadnicze cechy zaplanowanego przedsięwzięcia dotyczące miejsca zlokalizowania schodów, ich formy architektonicznej oraz zastosowanych materiałów, to potwierdzając, że sporne przedsięwzięcie pozostaje objęte hipotezą art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., nie wykazały w sposób wystarczający, żeby przedsięwzięcie to miało negatywny wpływ na zabytkowe wartości układu w stopniu nakazującym się mu sprzeciwić.
Niesporne pozostaje, że objęcie ochroną konserwatorską układu urbanistycznego polega m.in. na zachowaniu w niezmienionym kształcie parcelacji działek, rozplanowania placów, ulic i ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu, układu i wystroju elewacji poszczególnych budynków tworzących ten układ, a także relacji przestrzennych między zabudową a terenami zielonymi (por. wyrok NSA z 30 września 2020 r. sygn. II OSK 653/18). Z uwagi na to, że na mocy decyzji WKZ wpisem do rejestru zostało objęte na podstawie art. 4 i art. 14 u.o.d.k. "[...]", nie powinno równocześnie budzić wątpliwości, że cechy determinujące formę ochrony wskazaną w art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z. organ powinien przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej odnosić do wymogu zachowania nie tyle układu zabudowy miasta [...] w niezmienionej formie, ile najcenniejszych elementów historycznego układu przestrzennego miasta, nie wiążąc w konsekwencji obniżenia wartości obiektu zabytkowego z działaniami niemającymi wpływu na zachowanie widoku oraz innych elementów mających wpływ na nastrój miejsca, bądź takimi, którym trudno w uchwytny sposób takie znaczenie przypisać. Niewątpliwie zakres ochrony konserwatorskiej zawsze jest wypadkową ram nadawanych przez regulację prawną i indywidualne wartości zabytku rozpoznawane przez służby konserwatorskie, nie można tym niemniej zapominać przy rozważaniu dopuszczalności robót na terenie chronionego układu urbanistycznego o wymogu posługiwania się zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz konstytucyjną zasadą proporcjonalności nakazującą organowi przy decydowaniu o wydaniu pozwolenia zastosowanie czterostopniowego testu – prawowitego celu, przydatności, konieczności i proporcjonalności sensu stricto. Wojewódzki Sąd Administracyjny w odniesieniu do analizowanej tu kwestii podziela akcentowane w piśmiennictwie stanowisko, zgodnie z którym wydanie pozwolenia konserwatorskiego powinno mieć na uwadze przede wszystkim to, czy wnioskowane działanie prowadzi do dodania, bądź odjęcia istotnych elementów układu urbanistycznego (por. J. Kłapa, Rozumienie pojęcia układu urbanistycznego w polskim systemie ochrony zabytków – wybrane zagadnienia [w:] Segmenty dziedzictwa kulturowego. Między ochroną dziedzictwa materialnego a niematerialnego, red. P. Dobosz, W. Górny, A. Kozień, A. Mazur, Kraków 2020, s. 252-253).
Nie można się nie zgodzić z przyjęciem przez MKiDN, że czynienie użytku z przyznanej w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. kompetencji wymaga sięgnięcia w toku rozstrzygania sprawy do tych norm zadaniowych, które kształtują przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Warunkami materialnymi udzielenia pozwolenia, niewymienionym w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., pozostają przesłanki określone w art. 4 u.o.z.o.z. Ogólny charakter wskazanych przesłanek nakazywał przeprowadzenie ich konkretyzacji w sprawie z uwzględnieniem treści ustaleń planu miejscowego określającego zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Tejże oceny MKiDN w sprawie nie zakwestionował. Wynika to z normatywności planu, a zatem obowiązującego charakteru jego postanowień, ale również z uwagi na ukształtowany przepisami z zakresu planowania przestrzennego wpływ wojewódzkiego konserwatora zabytków na treść planu miejscowego wynikający z brania merytorycznego udziału w procedurze uzgadniania jego projektu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela sformułowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym zakres uznania administracyjnego w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. doznaje ograniczeń wypływających z uwarunkowań ochrony danego zabytku ujętych w planie. Im bardziej ustalenia planu miejscowego są szczegółowe, tym bardziej zakres uprawnień organu przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. jest ograniczony (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 451/16).
Postanowienia planu wskazują, że działka nr ew. nr [...], obręb [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MU1 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług turystyki). W świetle § 23 m.p.z.p., zagospodarowanie terenu pod budynki i budowle przeznaczone pod funkcje podstawowe i dopuszczalne umożliwia przebudowę budynków z zachowaniem szczegółowych warunków przewidzianych w planie, co obejmuje również spełnienie warunków zagospodarowania wynikających z potrzeb ochrony środowiska kulturowego określonych w rozdziale VI m.p.z.p. Zasady kształtowania zabudowy na obszarze centrum miasta wpisanego do rejestru zabytków przewidują zapewnienie ochrony charakterystycznych elementów architektonicznego ukształtowania istniejącej zabudowy i jej detalu architektonicznego (§ 14 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p.), a względem nowej zabudowy ustanawiają obowiązek jej kształtowania z zachowaniem m.in. warunku - zachowania jednorodnego charakteru architektonicznego poszczególnych ciągów i zespołów budowlanych poprzez nawiązanie w ich kształtowaniu do dotychczasowych, występujących charakterystycznych form zabudowy istniejącej i jej cech architektonicznych, określanych w przepisach niniejszej uchwały; - dostosowania zabudowy w poszczególnych ciągach i zespołach budowlanych do charakterystycznych cech zabudowy o walorach kulturowych określonych przez "obiekty o walorach architektonicznych do ochrony" oznaczonych na rysunku planu lub obiekty zabytkowe - w zakresie ukształtowania bryły budynku i jej wysokości, formy dachu, detalu oraz rozwiązań materiałowych (§ 14 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p.).
W ocenie Sądu, MKiDN nie mógł zanegować w sprawie możliwości zabudowy działki nr ew. nr [...], obręb [...] budynkami (pawilonami) handlowymi znajdującymi się w pierwszej linii zabudowy od strony ulicy [...] i uznawać powyższej sytuacji jako prowadzącej do negatywnej ekspozycji zabytkowego budynku, jeżeli zgoda na ich budowę w odpowiedniej procedurze została wydana i nie została ona podważona jako naruszająca postanowienia m.p.z.p. w zakresie zachowania ekspozycji znajdujących się na terenie objętym planem obiektów o wartościach architektonicznych. Kierując się powyższym, za uprawniony należy uznać również wniosek, że MKiDN nie był upoważniony, by zaprojektowane zamierzenie dotyczące budowy schodów przy ww. budynkach ocenić negatywnie, jeżeli podstawę takiego działania miałoby stanowić przekonanie, że uwzględnienie wniosku skarżącej pogłębi stan istniejącego naruszenia wymagań kształtowanych ochroną wynikającą z wpisów zabytku do rejestru zabytków. Takie stanowisko, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ma charakter kontrfaktyczny. Jeżeli bowiem organ odwoławczy nie wykazał nielegalności spornej zabudowy, w sprawie należało oprzeć się na założeniu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, działając w uzgodnieniu z właściwym organem ochrony zabytków, mógł stwierdzić, iż zabudowa uzupełniająca na działce nr ew. nr [...], obręb [...] mogła zostać zlokalizowana poprzez uzupełnienie układu istniejącego budynku zabytkowego, o czym przesądzał m.p.z.p., bez szkody dla wartości chronionych.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że planowane roboty wpłyną negatywnie na wartości układu urbanistycznego [...], albowiem dobudowa schodów zewnętrznych, jak przyjął MKiDN, zmieni znacząco ukształtowanie brył istniejących pawilonów handlowych. Taki wniosek, zdaniem Sądu, pozostaje jednakże nieprzekonujący z punktu widzenia wymagań związanych z określeniem podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w sposób zgodny z powołanymi warunkami wynikającymi z m.p.z.p. Mając na uwadze przedstawiony opis techniczny zaprojektowanych schodów (pkt III), nie można bowiem przyjąć, że jako boczne uzupełnienie brył pawilonów handlowych sporne schody dodadzą istotny element do chronionego układu urbanistycznego, czy też uniemożliwią ochronę charakterystycznych elementów architektonicznego ukształtowania istniejącej zabudowy zabytkowej znajdującej się na działce nr ew. nr [...], obręb [...]. Obniżenie wartości obiektu zabytkowego może nastąpić na skutek robót budowlanych, które prowadzą do powstania nowej zabudowy lub zmiany zabudowy istniejącej, mogącej ze względu na swoją skalę lub umiejscowienie oddziaływać znacząco na ekspozycję zabytkowego budynku i układ przestrzenny tego fragmentu [...], którego tenże obiekt pozostaje częścią. Wyjaśnienia zamieszczone w kontrolowanej decyzji spełnienia tego warunku, zdaniem Sądu, jednakże w żaden sposób nie potwierdzają, mając na uwadze pozostawioną pomiędzy pawilonami otwartą przestrzeń umożliwiającą ochronę wartości widokowych zabytkowego budynku, sposób wkomponowania schodów w bryłę pawilonu, jak również ich lekką przezierną konstrukcję. W ocenie Sądu, nie można mówić w sprawie o "silnie wyeksponowanych" schodach, jeżeli nie można ich postrzegać jako zakłócających percepcję sylwety budynku i elementów jego kostiumu. Mogą one podlegać wystarczającemu oglądowi i w tym, jak należy przyjąć, powinien wyrażać się zasadniczy cel ochrony wartości widokowych zabytku, którego współwłaścicielką pozostaje skarżąca, oraz sprawowanej przez organ kontroli nad parametrami jego otoczenia w ramach historycznego układu urbanistycznego. Powyższe każe uznać, że przyjęcie przez MKiDN, iż sporne schody stanowią wprowadzenie niedopuszczalnego elementu dysharmonizującego narusza art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Wskazanym naruszeniem objąć również należy stanowisko sformułowane przez organ odwoławczy w zakresie, w jakim MKiDN postanowił podzielić stanowisko [...]WKZ, że sporne schody o konstrukcji stalowej mają charakter przemysłowy i nie nawiązują do miejscowej tradycji budowlanej. Powyższe stanowisko obarczone jest arbitralnością wynikającą z niedostatecznego uwzględnienia tego, że konstrukcja nośna, na którą składają się słupy stalowe i belki policzkowe schodów wykonane miały zostać ze stali. Podest i stopnie oraz balustrady miałyby tym niemniej w świetle przedstawionego założenia projektowego zostać obłożone drewnem i zostać pomalowane w kolorze brązu odpowiadającego kolorowi elementów stalowych, komponujących się z samą kolorystyką pawilonów. Pogląd organu w takiej postaci, w jakiej został ujawniony w treści decyzji równocześnie uniemożliwia odkodowanie skarżącej, jak i Sądowi, jakie warunki musiały być zachowane, by możliwe było stwierdzenie, że zaproponowane rozwiązania materiałowe pozostają zgodne z miejscową tradycją budowlaną odnośnie do schodów, a więc tego elementu budynku, który umożliwia komunikację między różnymi jego poziomami, przy uwzględnieniu uwarunkowań rozpatrywanej sprawy, gdy funkcja zapewnienia komunikacji dotyczyć ma niewielkich obiektów usługowych, w których schody niezlokalizowane w części frontowej budynków wykorzystywane mają być w niewielkim zakresie w celach technicznych, nie przez klientów (turystów).
Dostrzegana przez Sąd wadliwość w sposobie oceny ustaleń przyjętych w analizowanym zakresie przez MKiDN ma równocześnie związek z wzięciem pod uwagę tego, że jakkolwiek do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych wnioskodawca zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 r.p.p.k. ma obowiązek dołączyć projekt budowlany, część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych, to organ zamieszczając rozstrzygnięcie w podejmowanej decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., nie jest zobowiązany do kierowania się na zasadzie alternatywy obowiązkiem wydania pozwolenia poprzez zatwierdzenie w całości przedstawionego projektu budowlanego, jego części albo programu robót budowlanych, albo odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia. W świetle treści § 13 ust. 1 pkt 5 r.p.p.k. organ jest zobowiązany określić zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych, co odpowiada kompetencji organu do rozważenia w jakim zakresie i z zastosowaniem jakich warunków możliwe jest wykonanie przez wnioskodawcę zaplanowanych robót budowlanych. Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie przedstawiony przy piśmie z 24 maja 2021 r. projekt budowlany budowy schodów zewnętrznych dla dwóch pawilonów handlowych autorstwa J K z 10 maja 2021 r. powinien podlegać rozważeniu przez organ ochrony zabytków w celu określenia ich dopuszczalności, przy uwzględnieniu, że ta ocena mogła zakres zaaprobowanych robót poddać stosownej modyfikacji, w tym koniecznemu zawężeniu.
Wniosek ten ma istotne znaczenie w kontekście objęcia żądaniem przez skarżącą budowy schodów zewnętrznych dla dwóch pawilonów handlowych łączącego się z zauważeniem, że względy podniesione w zaskarżonej decyzji przez organ dotyczące wyeksponowania w projekcie schodów i ich wpływu na wartości układu urbanistycznego – niezależnie od podniesionych wyżej uwag - trudno uznać za nawiązujące w konieczny sposób do bryły budynku określonego w projekcie zagospodarowania terenu jako pawilon nr [...], na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca w treści skargi, wskazując na jego boczne usytuowanie na nieruchomości od strony parku i częściowe zakrycie projektowanych od tej samej strony schodów mającą znajdować się w tym miejscu roślinnością.
Czynności wyjaśniające powinny były mieć na uwadze powyższą okolicznością, tak jak i dostrzec formalną sprzeczność zachodzącą pomiędzy projektem zagospodarowania terenu (Projekt budowlany. Rys. nr 1) a rysunkami stanowiącymi rzut schodów i elewacji odnoszącymi się do budynku nr 1 (rysunki nr 3, 4, 5 i 6). Organy nie poddały rozważeniu tego, czy wrysowane w projekcie zagospodarowania terenu umiejscowienie schodów dla budynku nr 1, które zostało objęte zwymiarowaniem, odpowiada intencjom strony, czy też takie znaczenie przypisać należało wskazanym rysunkom towarzyszącym ww. projektowi. Nie jest równocześnie jasne, kto jest autorem dokonanego ołówkiem na projekcie zagospodarowania terenu doznaczenia. W tym zakresie poza sporem musi pozostawać, że jeżeli treść wniosku zgłaszanego przez stronę budzi wątpliwości, to sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Stąd brak wezwania strony do sprecyzowania żądania, pozwalającego oceną organu nawiązującą do dyspozycji przepisów u.o.z.o.z. objąć wniosek w pełni zgodny z jej intencjami, musi być traktowany jako naruszenie art. 7, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z.
Wskazane przez Sąd błędy popełnione przez MKiDN w odniesieniu do oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie odpowiadającym stosowanym przepisom prawa materialnego korespondowały z naruszeniem przez organ w sprawie również tego obowiązku procesowego, który normuje art. 79a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten realizuje zasadę lojalności procesowej, stabilizując pozycję strony w postępowaniu administracyjnym poprzez zapewnienie, że nie zostanie ona zaskoczona decyzją organu, która, jeżeli ma mieć charakter odmowny, może zostać wydawana dopiero w sytuacji, gdy nie da się pogodzić zgłoszonego przez stronę żądania z należycie wyjaśnionymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Zgodzić się należy z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapatrywaniem, że przepisy procedury administracyjnej powinny być tak interpretowane, aby rozumieć je jako wymaganie wyprzedzającego poinformowania strony o przeszkodach w zakresie dopuszczenia uwzględnienia jej żądania w kształcie przedstawionym przez stronę we wniosku wszczynającym postępowaniu. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Ma to tę konsekwencję, że jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej postaci, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby rozpatrzeniu podlegało ono w tej właśnie formie (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 1351/21).
Powyższy pogląd interpretacyjny ma bezpośrednie zastosowanie do sprawy rozpatrywanej. Zaniechanie wystąpienia przez organ w toku postępowania do skarżącej z informacją ujawniającą przeszkody uniemożliwiające zatwierdzenie projektu budowlanego budowy schodów zewnętrznych nakazuje przypisać doniosłość prawną naruszeniu w sprawie art. 79a § 1 k.p.a., uwzględniając potwierdzenie przez skarżącą, że przedstawiony [...]WKZ projekt budowlany nie powinien był być traktowany jako koncepcja robót budowlanych, która objęta została przez stronę zamiarem ich realizacji w sposób ściśle ujęty w dokumentacji. Skarżąca jednoznacznie wskazała, że nie sprzeciwiałaby się określeniu w sprawie takiej koncepcji realizacji schodów, która odpowiadałaby oczekiwaniom organu ochrony zabytków na płaszczyźnie wymogu zapobieżenia zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Powoduje to, że w sytuacji, gdy należało jako nieodpowiadający okolicznościom faktycznym i prawym odrzucić wniosek sformułowany przez MKiDN odnośnie do tego, że jedyną dopuszczalną możliwością zrealizowania komunikacji z poddaszem jest zaprojektowanie przez stronę schodów wewnętrznych w istniejących obu pawilonach, niewskazanie przez organ przesłanek zależnych od skarżącej, które nie zostały przez nią spełnione (wykazane) w zakresie koncepcji prowadzenia robót budowlanych określonej w przedłożonej dokumentacji projektowej, stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W tych warunkach Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając, że zaskarżona decyzja MKiDN oraz poprzedzająca ją decyzja [...]WKZ z powodów wyżej przedstawionych naruszają powołane przepisy prawa procesowego i materialnego. Rozpoznając sprawę ponownie w odniesieniu do zakwestionowanego rozstrzygnięcia obejmującego dopuszczalność udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie schodów zewnętrznych dla dwóch pawilonów handlowych, organ dostosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.), a następnie po przeprowadzeniu z jej zastosowaniem poprawnych ustaleń faktycznych, zapewniając skarżącej prawo do czynnego udziału w postępowaniu obejmujące również przyznanie jej uprawnienia, o którym mowa w art. 79a § 1 k.p.a., rozpozna wniosek skarżącej, dając następnie wyraz swoim wnioskom w decyzji spełniającej wymagania w zakresie uzasadnienia określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.