VII SA/Wa 1045/12

VII SA/Wa 1045/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska-Rzepecka
Elżbieta Zielińska-Śpiewak /przewodniczący/
Tadeusz Nowak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 28  par. 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy G. M. – H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., umorzył
wszczęte na wniosek G.M. – H., reprezentowanej przez
adwokata B. S., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności
decyzji Starosty [...] z dnia [....] marca 2010 r., Nr [....], zatwierdzającej
projekt budowlany i udzielającej [....] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę
farmy wiatrowej [...] I składającej się z 7 elektrowni GE 2.5 XL, h=100m, obejmującej
linie kablowe 30 kV wraz z siecią telekomunikacji energetycznej, drogami dojazdowymi i
placami montażowymi oraz fundamentami:
działki pod fundamenty [....] obr. ewidencyjny [...], [....], obr.
ewidencyjny [....], [....], obr. ewidencyjny [....], działki pod
linie kablowe 30 kV: [....] obr. ewidencyjny
[...], [....], obr.
ewidencyjny [....], [....], obr.
ewidencyjny [....], działki pod drogi dojazdowe i place montażowe: [....], obr.
ewidencyjny [....], [....],
obr. ewidencyjny [....].
Po rozpatrzeniu odwołania G. M. – H., Główny
Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [....] lutego 2012r. utrzymał w mocy
decyzję Wojewody [....] wskazując w uzasadnieniu, G.
M. – H. jest właścicielką szeregu działek położonych na terenie
gminy [....], w obrębach ewidencyjnych [....] i [....]. Położona
najbliżej kwestionowanej inwestycji, stanowiąca własność odwołującej się działka nr ew.
[....], obr. [....], znajduje się w odległości ok. 1,9 km od działki nr [....]
(ustalono na podstawie map portalu internetowego geoportal.gov.pl), na której
zaprojektowano turbinę wiatrową wchodzącą w zakres kwestionowanej inwestycji.
Pozostałe 6 turbin wiatrowych znajduje się w większej odległości od nieruchomości,
stanowiących własność odwołującej się. Natomiast ze znajdującego się w aktach
sprawy wyciągu z analizy oddziaływania akustycznego omawianego przedsięwzięcia
wynika, że farma wiatrowa nie będzie emitowała do środowiska hałasu o poziomach
ponadnormatywnych i "jej funkcjonowanie nie spowoduje naruszenia standardów
jakości klimatu akustycznego określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia
14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U.
z 2007 r., Nr 120, poz. 826)'", przy czym "zastosowane w wiatraku zabezpieczenia
pozwalają na skrócenie odległości od zabudowy do wieży turbiny z 400 m do 270 m".
Pozostałe elementy inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty [....] z
dnia [....] marca 2010 r., Nr [...], znak: [....] z uwagi na swój
charakter (elektroenergetyczne linie kablowe, drogi dojazdowe i place montażowe),
zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, również nie wprowadzają
ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. Ponadto elementy te
znajdują się w odległości powyżej 700 m od nieruchomości stanowiących własność
Pani G. M. – H. (ustalono na podstawie map portalu
internetowego geoportal.gov.pl).
Ponadto z treści decyzji Wójta Gminy [....] z dnia [....] lutego 2010 r., Nr
[....], znak: [....], ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji
przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji farmy wiatrowej [....] I w
gminie [....] wynika, że eksploatacja farmy wiatrowej będzie powodowała emisję
pola i promieniowania elektromagnetycznego, jednak oddziaływanie farmy w tym
zakresie będzie znikome i nie przekroczy obowiązujących norm oraz że inwestycja nie
będzie miała znaczącego negatywnego wpływu na wody powierzchniowe i podziemne,
powietrze, klimat akustyczny, pola elektromagnetyczne, glebę, warunki życia i zdrowie
ludzi, florę i faunę, krajobraz, dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy.
Z uwagi na powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że
G. M. – H. nie posiada interesu prawnego w wysuniętym
przez siebie żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [....] z dnia [....]
marca 2010 r" Nr [....], znak: [....]. Nie istnieją bowiem przepisy
prawa materialnego, jakie w związku z kwestionowaną inwestycją wprowadzałyby
ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości odwołującej się.
W sytuacji, gdy postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek
podmiotu nieposiadającego interesu prawnego w wysuniętym przez siebie żądaniu
stwierdzenia nieważności, winno ono zostać umorzone z przyczyn podmiotowych.
Zgodnie bowiem z art. 105 Kpa, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się
bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu
postępowania.
W skardze skierowanej do Sądu G. M. – H. wnosząc
o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła jej :
1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny
wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
art. 105 k.p.a. - przez jego zastosowanie i umorzenie postępowania
pomimo braku ku temu przesłanek,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik
sprawy, tj. naruszenie w szczególności:
art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010
r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które
doprowadziło do odmowy przyznania Skarżącej statusu strony postępowania.
W ocenie Skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7
lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). W
postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu,
którym mowa w art. 28 ust. 2 w/w ustawy, właściwy organ wyznacza każdorazowo na
potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego
obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść
nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają
ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zakres zagospodarowania i oddziału
inwestycji powinien być ustalany również z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, który przecież w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27
marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. nr 80,
poz. 717 ze zm.) kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Skarżaca zwraca uwagę, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym
prawomocnie stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [....] z dnia [...]
listopada 2008r. nr [...] dot. miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego dla obszaru [....], [....], [....], [....], [....]
w [....]. Wobec powyższego istnieje konieczność uchwalenia nowego planu
miejscowego dla powyższego obszaru, który będzie musiał uwzględniać m.in.
postanowienia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa
[....], który przewiduje minimalną odległość od zabudowań: 1.000 m
(zob. uchwała Sejmiku Województwa [....] w [....] Nr
[....] z dnia [....] października 201 Or. w sprawie uchwalenia zmiany Planu
zagospodarowania przestrzennego województwa [....] - pkt 3.3.10.,
str. 235 Planu).
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał
swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o
ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy
administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności
administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem
zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego
przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia
zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z
prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu
faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd
administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości,
jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.
W ocenie Sądu analizowana we wskazanym zakresie skarga jest niezasadna i
podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności
wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stroną tego postępowania
może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem
kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć
mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym
postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron.
Czyniąc zadość powyższemu wymogowi, organ wojewódzki pismem dnia 8
września 2011, wezwał pełnomocnika Skarżacej do wskazania interesu prawnego
G. M. – H., wynikającego z prawa materialnego, który
miałby być naruszony w związku z zatwierdzeniem przez Starostę [....]
projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę farmy wiatrowej mając
uzasadnione wątpliwości zważywszy na to, że Skarżąca jest właścicielką działek nie
położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jedna z działek,
działka nr [....], położoną najbliżej, usytuowana jest ponad 1 km od działek
inwestora o nr [....]
Skarżaca, poza wskazaniem konieczności uchwalenia nowego planu
miejscowego dla powyższego obszaru, który będzie musiał uwzględniać m.in.
postanowienia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa
[....], który przewiduje tego rodzaju inwestycji w minimalną odległość
od zabudowań: 1.000 m nie wykazała swojego interesu prawnego.
Odnosząc się więc do zarzutów skargi stwierdzić na wstępie należy, że by
można było wszcząć postępowanie administracyjne musi wystąpić powiązanie
podmiotu wnioskującego lub żądającego wszczęcia postępowania z jej interesem
prawnym, takim, który wynika z ściśle określonego przepisu prawnego, odnoszącego
się wprost do sytuacji danego podmiotu.
Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 K.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy,
czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda
czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak
rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07
lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z
późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 Kpa,
ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do
następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub
zarzadcow nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć,
zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w
otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających
związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym
przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie
obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, ze
inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że
nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.
Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę
postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć
wnioskodawcy.
Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane
z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je. dają właścicielowi, zarządcy lub
użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze
strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.
Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny,
konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie , znajduje potwierdzenie
w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa
materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r.. sygn. akt II SA
1355/98: wyrok NSA w Warszawie z dnia 2.3 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98).
Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli
sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany
rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże j nie może tego zainteresowania
poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w
zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w
Warszawie z dnia 05 grudnia 2007 r sygn akt VII SA/Wa 1550/07).
W ocenie Sądu przeprowadzone przez organ orzekający postępowanie
wyjaśniające, w oparciu o które organ przyjął, iż Skarżącej nie przysługiwał przymiot
strony w sprawie należy uznać za prawidłowe. Bezspornym jest, iż na gruncie niniejszej
sprawy legitymację skarżącego ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Przywołany przepis określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na
budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju - nie przewidując
przy tym wyjątków. Zgodnie z jego treścią, stronami postępowania w sprawie o
pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub
zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Decyzja,
której weryfikacji we wszczętym nadzwyczajnym postępowaniu domagał się skarżący,
bez wątpienia wydana została w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 3 pkt
20 ww. ustawy ustala treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", przez który należy
rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów
odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane
z tym obiektem.
Należy mieć na względzie, iż artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex
specialis do art. 28 k.p.a. Pojęcie zaś strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz
pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa
materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do
sformułowania interesu lub obowiązku prawnego.
Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron
w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam
podmiotów dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w
zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z
przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do
zagospodarowania ich nieruchomości.
W świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy
przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny
uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko
przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają
określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie
wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu
prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym
między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego
podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na
sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli
natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę
sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a
co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji
danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99).
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest
sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany
rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania
poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w
zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia
27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98).
Organy administracji zasadnie przyjęły, że skarżąca nie wykazał w sprawie
żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie terenu, a tym samym
naruszenia prawem chronionego interesu. Budowa obiektu nie narusza prawa
własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości skarżącego zgodnie z jej
społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem
nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym jednym planem zagospodarowania
przestrzennego, na którym ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą
podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu
dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści,
zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status
strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny
przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z
ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie
określonego obiektu budowlanego (vide: wyroki WS A w Warszawie z 18 listopada 2005
r., VII SA/Wa 786/05, LEX nr 198955, z 4 stycznia 2006 r, VII SA/Wa 935/05, LEX nr
196411). Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby kwestionowana inwestycja
uniemożliwiała lub w jakikolwiek sposób utrudniała zagospodarowanie lub użytkowanie
jej nieruchomości, nie potwierdzają również materiały zgromadzone w aktach sprawy.
Pozwolenie na budowę w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne
interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy
mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów
określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na
podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony
środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm
prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste
zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania
przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi
inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy
kwestionowania legalności pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze treść formułowanych zarzutów należy wskazać, iż organy
orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie
wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy -
czym w zupełności wypełniły obowiązki wynikające z art. 7 i 77 i 80 k.p.a.
Podsumowując w ocenie Sądu ustalenia organu, że działki skarżącego nie
znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu jest prawidłowe i
znajduje oparcie w materiale dowodowym. Uznanie to oznacza, iż skarżącemu nie
przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na
budowę a to z kolei przesądzało o braku w niniejszej sprawie przesłanki kontynuowania
postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [....] z dnia [....]
marca 2010 r., Nr [....], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [....] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej na wniosek strony
skarżącej.
Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące
niezgodności pozwolenia na budowę z planem zagospodarowania przestrzennego,
który jak sama strona wskazała jest jest dopiero w fazie opracowywania.
Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002
r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze
zm.) należało skargę oddalić.