II OSK 1698/22

II OSK 1698/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Jerzy Stankowski
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 130/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-09-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 130/21 w sprawie ze skargi C.N. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2020 r. nr WINB-WOP.7721.90.2020.AL w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 22 września 2021 r., II SA/Bd 130/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę C.N. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (KPWINB) z 23 listopada 2020 r. nr WINB-WOP.7721.90.2020.AI, w przedmiocie rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, 14 września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu (PINB), na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333, uPb), decyzją znak: PINB.450.1.2017.EF nakazał C.N. – właścicielowi dz. nr [...] w obr. [...] – rozbiórkę rozbudowanej części istniejącego budynku magazynowo-usługowego z częścią mieszkalną, murowanej z dachem jednospadowym, o wymiarach ok. 5,50 m x 9,08 m i h ok. 3,28 ÷ 3,59 m, użytkowanej na warsztat samochodowy z jednym kanałem i usytuowanej na terenie dz. nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w T. od strony zaplecza posesji, w odległości ok. 57 m od ogrodzenia z dz. nr [...] w obr. [...] oraz ok. 1 m od granicy z dz. nr [...] w obr. [...] (mierzonej w najbliższym punkcie), pobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę (decyzja I instancji, decyzja nakazowa).
2.2. Sąd a quo przywołał motywy w/w decyzji nakazowej, w której uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że w wyniku kontroli stwierdzono dobudowę części budynku magazynowo-usługowego przy ul. [...] w Toruniu o parametrach podanych jw. Prezydent Miasta Torunia poinformował, że w archiwum nie odnaleziono informacji o wydanej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę ww. budynku, uzyskano także informację, że na żadnych mapach geodezyjnych nie widnieje budynek magazynowo-usługowy, zaznaczony przez PINB jako przedmiotowa rozbudowa. Na mapie poinwentaryzacyjnej z 14 listopada 2000 r. nie uwidoczniono rozbudowanej części użytkowanej jako warsztat samochodowy. Do akt sprawy dołączono wydruk ze strony internetowej geoportalu, który ukazuje, że na ortofotomapie z 2006 r., widoczny jest ww. obiekt bez dobudowy warsztatu, natomiast na ortofotomapie z 2011 r., dobudowa już istnieje.
2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Bd 130/21 kolejno wskazano, że PINB wydał postanowienie z 7 lutego 2017 r., którym: wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową ww. budynku i nałożył na C.N. obowiązek przedstawienia w terminie do 31 maja 2017 r. dokumentów: zaświadczenia Prezydenta Miasta Torunia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, opracowanych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ powiatowy ustalił, że do 31 grudnia 2003 r. dla obszaru, na którym zlokalizowany sporny obiekt obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków uzupełnienia dokumentacji dotyczącej rozbudowy, poza uwzględnieniem treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002) w przedłożonym projekcie budowlanym. W aktach znajduje się decyzja Prezydenta Miasta Torunia z 16 stycznia 2018 r., znak: WAiB.6740.31.4.5.2018.ZP, umarzająca postępowanie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 rozp. MI 2002 w związku z legalizacją samowoli budowlanej przy ul. [...] w Toruniu. Decyzja ta została utrzymana przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego (decyzja z 21 czerwca 2018 r., znak: WIR.VIII.7840.1.57.2018.GZ). Natomiast w związku ze złożeniem skargi przez C.N. na ww. decyzję, WSA w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z 20 listopada 2018 r., II SA/Bd 1074/18 uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Torunia.
2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że C.N. zwrócił się z wnioskiem do PINB o wystąpienie w jego imieniu do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo na usytuowanie dobudowy części budynku warsztatu samochodowego już istniejącego w odległości 1 m od granicy sąsiedniej działki nr [...]. W odpowiedzi PINB pismem z 30 sierpnia 2018 r., poinformował, że ustawodawca nie upoważnił organu nadzoru budowlanego do wystąpienia w imieniu strony do właściwego ministra o wyrażenie zgody na odstępstwo, a w konsekwencji wydał decyzję nakazującą C.N. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części istniejącego budynku magazynowo-usługowego z częścią mieszkalną. W wyniku złożonego odwołania od ww. decyzji, KPWINB decyzją z 30 października 2019 r., znak: WINB-WOP.7721.132.2019.AI, uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach decyzji odwoławczej wskazano, że PINB powinien, mając na uwadze wyrok z 20 listopada 2018 r., II SA/Bd 1074/18, wystąpić do Ministra Infrastruktury o zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 rozp. MI 2002 w związku z legalizacją samowoli budowlanej przy ul. [...] w Toruniu.
2.5. Jak dalej wskazał sąd pierwszej instancji, pismem z 12 grudnia 2019 r. PINB złożył wniosek do Ministra Infrastruktury w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Pismem z 12 marca 2020 r., znak: DAB-IVa.713.29.2019, Minister Rozwoju odmówił udzielenia upoważnienia PINB w sprawie wyrażania zgody na odstępstwo określone przedmiotowym wnioskiem. Wobec powyższego, PINB postanowieniem z 7 kwietnia 2020 r. znak: PINB.450.1.2017.EF, odmówił C.N. udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych § 12 ust. 1 rozp. MI 2002. W dniu 7 września 2020 r. C.N. wniósł o zalegalizowanie spornego budynku poprzez przesunięcie ściany szczytowej o 3 m od granicy sąsiedniej, co będzie zgodne z przepisami rozp. MI 2002.
2.6. Mając na uwadze powyższe ustalenia, PINB, w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 4 uPb, 14 września 2020 r., wydał – wskazaną na wstępie – decyzję nakazującą C.N. – właścicielowi dz. nr [...] w obr. [...] – rozbiórkę rozbudowanej części istniejącego budynku magazynowo-usługowego z częścią mieszkalną.
2.7. Jak dalej w wyroku wskazano, w odwołaniu od powyższej decyzji C.N. zarzucił jej wydanie z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj.:
1) art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.; K.p.a.) w zw. z art. 77 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także brak wyczerpującego zebrania, a następnie rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności: nieuwzględnienie przez organ I instancji składanych przez odwołującego w toku postępowania propozycji działań umożliwiających legalizację rozbudowanej części istniejącego budynku; brak rozpatrzenia przez organ możliwości legalizacji rozbudowanej części istniejącego budynku na podstawie przedłożonych przez odwołującego decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 października 2017 r., znak WAiB.6730.11.157.145.2017 PŻ KZ oraz z dnia 27 listopada 2018 r., znak WAiB.6730.11.189.170.2018 AM KZx oraz projektów budowlanych, a w konsekwencji ograniczenie możliwości legalizacji wyłącznie do decyzji z dnia 16 sierpnia 2017 r., znak WAiB.6730.11.117.109.2017.AM KZ oraz projektu z maja 2017 r.;
2) art. 7b K.p.a. przez brak współdziałania organu I instancji z Prezydentem Miasta Torunia w toku postępowania administracyjnego w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przejawiające się w braku ustalenia przez organ, czy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną o garaż dla samochodów ciężarowych na terenie położonym przy ul. [...] w T. (dz. Nr [...]) wydane zostały inne decyzje o warunkach zabudowy, aniżeli decyzja z 16 sierpnia 2017 r. – skutkujące pominięciem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji rozstrzygnięć Prezydenta Miasta Torunia z 2 października 2017 r. oraz 27 listopada 2018 r.;
3) art. 9 K.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego informowania odwołującego o okolicznościach faktycznych i prawnych, mającego wpływ na ustalenie prawa do legalizacji obiektu, polegającego na ograniczeniu działań organu do wydania zaskarżonej decyzji w wyniku odmowy udzielenia upoważnienia w sprawie zgody na odstępstwo przez Ministra Rozwoju, w konsekwencji nieudzielenie skarżącemu innych niezbędnych wyjaśnień i wskazówek umożliwiających legalizację, mimo niewątpliwych dążeń skarżącego do legalizacji, skutkujące poniesieniem przez niego szkody na skutek wydania nakazu rozbiórki;
4) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. przez brak odniesienia się przez organ w treści uzasadnienia decyzji do propozycji złożonych przez stronę w toku postępowania umożliwiających legalizację rozbudowanej części istniejącego budynku, w szczególności zawartych w piśmie z 7 września 2020 r., a także pominięcie w motywach zaskarżonej decyzji okoliczności związanych z wydaniem dla inwestycji innych decyzji o warunkach zabudowy oraz przedłożeniem nowych projektów budowlanych – w konsekwencji niewyjaśnienie zasadności przesłanek orzeczenia nakazu rozbiórki;
5) art. 8 K.p.a. przez prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, z jednoczesnym naruszeniem zasady proporcjonalności, tj. orzeczenie względem skarżącego najdalej idącego środka w postaci nakazu rozbiórki mimo prawnej możliwości legalizacji rozbudowy budynku;
6) art. 9 ust. 3 uPb przez sformułowanie przez organ I instancji wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo bez należytego szczegółowego uzasadnienia konieczności wprowadzenia odstępstwa, skutkujące odmową upoważnienia przez Ministra Rozwoju.
Odwołujący się zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 48 ust. 2 uPb przez brak zbadania czy samowolnie pobudowany obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z warunkami decyzji o warunkach zabudowy z 2 października 2017 r., oraz z 27 listopada 2018 r., oraz projektami budowlanymi;
2) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust 3 i 4 uPb przez nakazanie rozbiórki rozbudowanej części istniejącego budynku, mimo przedłożenia wymaganych prawem dokumentów umożliwiających legalizację, a więc w sytuacji możliwości legalizacji samowoli budowlanej w wyniku doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem.
2.8. Dalej w wyroku II SA/Bd 130/21 przywołano, że powołaną na wstępie decyzją z 23 listopada 2020 r., KPWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy zauważył, że wszystkie niezbędne dokumenty, które były potrzebne do legalizacji samowoli budowlanej, nałożone postanowieniem PINB znak: PINB.450.1.2017.EF z 7.02.2017 r., zostały przez C.N. przedłożone, ale nie została spełniona treść rozp. MI 2002, w szczególności jego § 12 w przedłożonym projekcie budowlanym – przedmiotowa rozbudowa w sposób oczywisty narusza treść § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, bowiem zgodnie z ww. przepisem, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej, należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.
Wobec powyższego oraz zgodnie z wytycznymi prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy z 20 listopada 2018 r., II SA/Bd 1074/18, który zapadł wprawdzie w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże w uzasadnieniu którego sąd wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie trybem właściwym było nie umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a, lecz przekazanie wniosku strony do organu nadzoru-budowlanego, właściwego do wystąpienia o zgodę na odstępstwo. Pismem z 12 grudnia 2019 r. PINB wystosował wniosek (załączając pismo C.N. z 5 grudnia 2019 r. zawierające wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie) do Ministra Infrastruktury w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozp. MI 2002. W dniu 25 marca 2020 r. do PINB wpłynęło pismo Ministra Rozwoju z 12 marca 2020 r., odmawiające udzielenia upoważnienia w sprawie wyrażania zgody na odstępstwo określone przedmiotowym wnioskiem. Jednocześnie wskazano, że dokonanie analizy wniosku PINB miało charakter jednostkowy na potrzeby analizowanej, konkretnej sprawy, stanowiąc realizację wyroku WSA w Bydgoszczy, co nie zmienia stanowiska Ministra Rozwoju, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do złożenia wniosku o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 uPb. Także w przedłożonej przez C.N. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku magazynowo-usługowego z częścią mieszkalną o część warsztatową (legalizacja samowoli budowlanej) z 16 sierpnia 2017 r., wskazane są warunki, jakie inwestor musi spełniać, m. in. w punkcie 2.1 ppkt a) wymogi wynikające z przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz obowiązujących Polskich Norm, dotyczących zmierzenia, lub uzyskać zgodę na odstępstwo od tych przepisów. Wobec naruszenia § 12 rozp. MI 2002 oraz wobec nieuzyskania upoważnienia przez PINB do wyrażenia zgody na odstępstwo od ww. warunków, PINB zobowiązany był wydać decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 uPb. Wskazano końcowo w decyzji odwoławczej, że organ I instancji pominął wprawdzie w podstawie prawnej ww. rozstrzygnięcia pkt 1 art. 48 ust. 1 uPb, który stanowi o rozbiórce obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże z "sentencji", jak i uzasadnienia decyzji PINB jednoznacznie wynika, że organ ten nakazał rozbiórkę budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
3.1. W skardze C.N. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 10 § 1 K.p.a. przez niedochowanie gwarancji wynikających z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, w szczególności wobec braku pouczenia skarżącego o przysługującym mu prawie zapoznania się z aktami i wydania decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronie końcowego wglądu do akt i wypowiedzenia się w przedmiotowym zakresie, mimo braku podstaw uzasadniających odstąpienie od wyżej wymienionego uprawnienia skarżącego;
2) art. 81 K.p.a. przez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, tj. w zakresie nieprzedłożenia odpowiedniej dokumentacji projektowej;
3) art. 107 § 3 w zw. z art. 15 w zw. z art. 8 K.p.a. przez nie odniesienie się przez organ II instancji do zarzutów odwołania, mimo obowiązku organu odwoławczego ustosunkowania się w uzasadnieniu swej decyzji do wszystkich zgłoszonych w toku postępowania zarzutów, żądań i wniosków strony, a w szczególności tych zawartych w odwołaniu;
4) art. 138 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie skutkujące nieuchyleniem decyzji organu I instancji mimo, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania;
5) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez podzielenie stanowiska organu pierwszej instancji i w konsekwencji utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji pierwszo instancyjnej mimo jej wadliwości, polegającej na naruszeniu:
• art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także brak wyczerpującego zebrania, a następnie rozpatrzenia całości materiału dowodowego,
• art. 7b K.p.a. przez brak współdziałania organu I instancji z Prezydentem Miasta Torunia w toku postępowania administracyjnego w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy,
• art. 9 K.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego informowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych,
• art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. przez brak odniesienia się przez organ w treści uzasadnienia decyzji do propozycji złożonych przez skarżącego w toku postępowania umożliwiających legalizację rozbudowanej części istniejącego budynku, a także pominięcie w motywach zaskarżonej decyzji okoliczności związanych z wydaniem dla inwestycji innych decyzji o warunkach zabudowy oraz przedłożeniem nowych projektów budowlanych;
• art. 8 K.p.a. przez prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, z jednoczesnym naruszeniem zasady proporcjonalności,
• art. 9 ust. 3 uPb przez sformułowanie przez organ I instancji wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo bez należytego szczegółowego uzasadnienia konieczności wprowadzenia odstępstwa, skutkujące odmową upoważnienia przez Ministra Rozwoju.
Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 uPb przez usankcjonowanie przez organ II instancji decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę rozbudowanej części istniejącego budynku, mimo przedłożenia wymaganych prawem dokumentów umożliwiających legalizację, a więc w sytuacji możliwości legalizacji samowoli budowlanej w wyniku doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem.
3.2. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji organu obu instancji; uchylenie postanowienia PINB z 7 kwietnia 2020 r., znak PINB.450.1.2017.EF, w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącemu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 12 ust. 1 rozp. MI 2002 oraz aktu wydanego przez Ministra Rozwoju w dniu 12 marca 2020 r., nr DAB-IVa.713.29.2019.
3.3. W odpowiedzi na skargę KPWINB wniósł o jej oddalenie.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego słusznie przyjęły, że naruszenie § 12 rozp. MI 2002, wobec nieuzyskania upoważnienia przez PINB od Ministra Rozwoju w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od ww. warunków, obligowało do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 uPb. Sąd a quo podkreślił, że fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie oznacza automatycznej podstawy do legalizacji, istotne są warunki w niej zamieszczone i możliwości ich realizacji. W postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na podstawie uPb, sprawdza się nie tylko zgodność tych obiektów z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czego służy w razie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także zgodność samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych z innymi przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, a więc także rozp. MI 2002. Sąd ten wskazał, że jeżeli samowolnie wybudowane obiekty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane (np. § 12 ust. 1 pkt 1 tegoż rozporządzenia) to legalizacja nie będzie możliwa, albo będzie uzależniona od doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z tymi przepisami. W załączonych przez stronę decyzjach o warunkach zabudowy wyraźnie zaznaczono jako wymaganie konieczność spełnienia wymogów wynikających warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Polskich Norm lub uzyskanie zgody na odstępstwo od tych przepisów. Zdaniem sądu wojewódzkiego obiekt takich warunków nie spełniał, a zgody na odstępstwo inwestor nie uzyskał.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł C.N. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uPb (Dz.U. 2021, poz. 2351), na podstawie którego wydano decyzję, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ II instancji zasadnie usankcjonował decyzję organu I instancji nakazującą skarżącemu rozbiórkę rozbudowanej części istniejącego budynku, a więc zastosowanie najdotkliwszego środka, podczas gdy zgodnie z zasadą proporcjonalności powinno się uprzednio zastosować środki mniej dotkliwe, a więc w przedmiotowej sprawie umożliwić legalizację samowoli budowlanej.
5.3. W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak pełnego i rzetelnego odniesienia się do wszystkich argumentów skarżącego, skutkującego pominięciem kluczowych twierdzeń oraz oparcie uzasadnienia w zdecydowanej większości wyłącznie na przywołaniu przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;
2) art. 151 Ppsa poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące oddaleniem w całości skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez naruszenie:
a. art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. wobec niedostrzeżenia przez sąd, że zaskarżona decyzja była drugą decyzją organu II instancji poprzedzoną decyzją odnoszącą się do tych samych ustaleń faktycznych, ale z odmiennym stanowiskiem, co podkreślać ma zmienność poglądów tego samego organu przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, które nie znalazły uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, co jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, przy jednoczesnym naruszeniu zasady proporcjonalności oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
b. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zignorowanie, że organy obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości materiału dowodowego, który po uzupełnieniu mógłby przechylić szalę na korzyść skarżącego oraz oparły uzasadnienie na dowolnej ocenie materiału dowodowego;
c. art. 7b K.p.a. poprzez pominięcie, że organ I instancji nie współdziałał z Prezydentem Miasta Torunia w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy;
d. art. 9 K.p.a. – wobec zignorowania przez sąd, że organy obu instancji nie informowały skarżącego w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie prawa do legalizacji, co w konsekwencji doprowadziło do nieudzielenia skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek umożliwiających legalizację, mimo wielokrotnych dążeń skarżącego do niej;
e. art. 9 ust. 3 uPb poprzez uznanie, że organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił wniosek skierowany do Ministra Rozwoju, gdy w rzeczywistości zrobił to bez szczegółowego uzasadnienia wskazującego na konieczność wprowadzenia odstępstwa oraz poprzez błędną interpretację pisma Ministra Rozwoju z 12 marca 2020 r. skutkującą uznaniem, iż odmowa udzielenia upoważnienia PINB była wynikiem przeprowadzenia analizy akt sprawy, podczas gdy z treści pisma nie wynika jej wnikliwe przeprowadzenie.
5.4. Strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, wnosi o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
5.5. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie kluczowe w odniesieniu do przedmiotowej sprawy jest to, że organy zastosowały najdotkliwszy środek przewidziany w ww. przepisach, podczas gdy zgodnie z zasadą proporcjonalności powinno się uprzednio zastosować środki mniej dotkliwe, a więc w tym wypadku umożliwić legalizację samowoli budowlanej. Wskazuje się, że skarżący podejmował działania zmierzające do przedłożenia dokumentacji warunkującej tę legalizację i wykazywał wolę jej dokonania.
5.6. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził, jak w środku odwoławczym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów (art. 193 zd. 2 Ppsa).
6.2. Zarzut naruszenia art. 151 Ppsa, z którego wynika wyłącznie forma wyroku o oddaleniu skargi w całości lub w części, gdy sąd administracyjny jej nie uwzględnia, tylko wówczas okazałby się skuteczny, gdyby skuteczne okazały się zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania administracyjnego, które wskazano w podstawach kasacyjnych sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa.
6.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.
Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Ocena uzasadnienia zaskarżonego wyroku jako "nierzetelnego" ma charakter subiektywny, podobnie przyjdzie ocenić zarzut niewystarczającego odniesienia się do argumentacji skarżącego. Nie są takim argumentem te wywody skargi kasacyjnej, w której zarzuca się, że sąd pierwszej instancji w niewystarczający sposób odniósł się do twierdzeń skarżącego. Uzasadnienie wyroku jest na tyle jednoznaczne, że w pełni pozwala odkodować rozumowanie sądu a quo, gdy idzie o istotę sprawy. Imputowanie sądowi pierwszej instancji nierzetelności, niewystarczającej argumentacji czy braku odniesienia się do twierdzeń strony skarżącej w istocie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Twierdzenia, jakoby skarżący nie mógł zrozumieć przyczyn, dla których oddalono jego skargę, nie zasługują na uwzględnienie, przeczą temu sformułowania zawarte w samej skardze kasacyjnej.
6.4. Nie można także – w aspekcie naruszenia powyższego przepisu, jak również zarzutu naruszenia art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a. – uznać za skuteczne te wywody strony skarżącej kasacyjnie, w ramach których podnoszono "zmienność poglądów organu" w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Ta argumentacja odnosiła się wszak do odmiennych zdarzeń w trakcie toczącego się postępowania legalizacyjnego, a związanych z możliwością wystąpienia przez organ powiatowy o zastosowanie odstępstwa od przepisów rozp. MI 2002. Wypadnie przypomnieć, że o takie odstępstwo PINB wystąpił, ale Minister Rozwoju odmówił takiego odstępstwa. Upatrywanie w takim przypadku, przy zmienionym stanie faktycznym sprawy, zmienności poglądów organu na istotę sprawy, jest nieskuteczne.
6.5. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. Pomijając brak dostrzeżenia w skardze kasacyjnej, że art. 77 K.p.a. dzieli się na kilka mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów), a autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował w tym aspekcie zarzutu kasacyjnego, to brak podstaw do tego, aby uznać za trafne wywodzenie braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie istotne fakty dla potrzeby podjętego rozstrzygnięcia zostały w postępowaniu ustalone, nie jest kwestionowane, że przedmiot postępowania zrealizowano w ramach samowoli budowlanej. Do akt przedłożono przez skarżącego stosowne dokumenty, z których wynika w sposób jednoznaczny zlokalizowanie przedmiotowego budynku, obrazujące jego położenie względem granic działki, jak również stosowny projekt budowlany.
6.6. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 7b K.p.a., a to w aspekcie braku współdziałania z Prezydentem Miasta Torunia. W toku postępowania umożliwiono skarżącemu przedłożenie organowi nadzoru budowlanego dokumentów, na podstawie których dokonano by ewentualnie legalizacji samowoli budowlanej. Skarżący przedłożył m. in. decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta Torunia, dla rozbudowy budynku magazynowo-usługowego z częścią mieszkalną o część warsztatową, warunkując ją wszakże o zachowanie przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, te ustalenia zawierały wszystkie decyzje o warunkach zabudowy przedłożone przez stronę skarżącą.
6.7. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 9 K.p.a., jakoby sąd miał nie dostrzec, że skarżący miał nie być informowany wyczerpująco przez organy o jego prawach, co miałoby mieć wpływ na uniemożliwienie legalizacji przedmiotowego budynku warsztatowego. Całe postępowanie toczyło się kilkanaście miesięcy, w sprawie zapadł uprzednio wyrok II SA/Bd 1074/18, gdzie – uwzględniając skargę C.N. – wskazano na właściwość organu nadzoru budowlanego celem zwrócenia się do właściwego ministra o uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, aby umożliwić skarżącemu legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Wyrok powyższy stał się prawomocny (CBOSA.nsa.gov.pl). Wyrokiem tym związany był sąd pierwszej instancji, związany jest nim także sąd drugiej instancji. Procedura wskazana w cyt. wyroku została zastosowana, trudno w tym przypadku zasadnie wywodzić, jakoby brak udzielenia stosownej informacji przez organy nadzoru budowlanego miałby uniemożliwiać legalizację spornego obiektu. Toczące się kilkanaście miesięcy postępowanie w sprawie, uwzględniając ponadto, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w branży budowlanej, zatem winien posiadać dostateczną wiedzę odnośnie potrzeby uwzględnienia przepisów techniczno-budowlanych odnośnie wymaganej odległości budynku od granicy działki, czynią całkowicie niewiarygodną supozycję, jakoby to organy winny zasugerować stronie przedłożenie takiego projektu budowlanego, który uwzględniałaby częściową rozbiórkę obiektu budowlanego, objętego przedmiotem postępowania.
6.8. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 9 ust. 3 uPb, w sprawie nie ma wątpliwości – jak słusznie przyjął sąd pierwszej instancji – że Minister Rozwoju w sposób jednoznaczny odmówił udzielenia upoważnienia do odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych dla przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie jest także podważane, że organowi naczelnemu przekazano uprzednio wyjaśnienia skarżącego, obciążanie przeto organu brakiem dostatecznego uzasadnienia wniosku o zastosowanie odstępstwa jest chybione.
6.9. W konsekwencji tych wszystkich powyższych uwag dojść należy do wniosku, że nie są trafne zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., jak i art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 uPb. Istota sprawy sprowadzała się do tego, że skarżący nie uzyskał odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w aspekcie zlokalizowania samowolnie wzniesionej zabudowy części warsztatowej budynku magazynowo-usługowego z częścią mieszkalną, gdy dla celów legalizacyjnych przedłożył jako właściciel obiektu projekt budowlany uwzględniający jego zachowanie ze zlokalizowaniem w odległości sprzecznej z normą zawartą w § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI 2002. Skarżący wywodząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty odnośnie braku wyznaczenia stosownego terminu na przedłożenie takich dokumentów, które umożliwiłyby mu legalizację przedmiotu sprawy zdaje się nie dostrzegać, że postanowienie w tym aspekcie dwukrotnie zmieniano, uwzględniając jego wnioski w tym zakresie, nadto organ powiatowy wzywał stronę do uzupełnienia przedkładanych dokumentów. Skoro dla przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego nie uzyskano odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, organ nadzoru budowlanego miał podstawy do zastosowania nakazu rozbiórki, ujęte w art. 48 ust. 3 uPb, utrzymując w mocy tę decyzję nakazową organ II instancji nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a sąd pierwszej instancji trafnie ocenił tę decyzję jako zgodną z prawem.
7. Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, należało ją oddalić w myśl art. 184 Ppsa.