VII SA/Wa 2310/22

VII SA/Wa 2310/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Artur Kuś /przewodniczący/
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
I OSK 2567/23 - Wyrok NSA z 2025-04-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Anna Pośpiech - Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi I. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr 93/2022 w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r., nr 93/2022, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "Mazowiecki WINGiK", "organ wojewódzki"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej: "Pgik"), po rozpatrzeniu zażalenia I. J. – utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej także: "organ I instancji") z 15 czerwca 2022 r. nr 334/2022 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie powierzchni użytkowej lokalu o numerze [...] położonego w budynku przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy na działce ewid. nr [...] z obrębu [...].
Do wydania postanowienia Mazowieckiego WINGiK doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
Pismem z 16 lutego 2022 r. I. J. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") wystąpiła do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Biura Geodezji i Katastru o sprostowanie danych w kartotece lokali w zakresie "metrażu" dla lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W., dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...].
W odpowiedzi na powyższe pismo, Prezydent m.st. Warszawy w dniu 8 kwietnia 2022 r. wezwał I. J. do uzupełnienia braków formalnych wniosku "poprzez udokumentowanie legitymacji do wnioskowania o ujawnienie zmian w egib w zakresie lokalu nr [...] w budynku przy ulicy [...] (np. akt wyodrębniający własność lokalu, bądź pełnomocnictwo od przedstawiciela Spółdzielni Mieszkaniowej), pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania".
Wnioskodawczyni w piśmie z 12 maja 2022 r. podtrzymała swoje podanie o dokonanie zmian w ewidencji lokali "przede wszystkim" dla lokalu [...] i wskazała, że dokładne wyjaśnienia znajdują się w przekazanych pismach i załącznikach do nich.
Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 15 czerwca 2022 r. nr 334/2022 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie powierzchni użytkowej ww. lokalu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że "wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentu, z którego wynikałoby jej prawo własności do lokalu ani też nie przedstawiła pełnomocnictwa od właściciela, które stanowiłoby umocowanie do wnioskowania w imieniu Spółdzielni Mieszkaniowej". Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że z uwagi na to, że wnioskodawczyni przysługuje jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, nie może Ona występować o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków, gdyż prawo to zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik przysługuje Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...].
Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się wnioskodawczyni, wnosząc w ustawowym terminie zażalenie.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia, wspomnianym na wstępie postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r. Mazowiecki WINGiK utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu przypomniał, że postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przesłanka przedmiotowa). Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym.
Następnie organ wojewódzki przywołał treść przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. m.in. art. 2 pkt 8 Pgik, wyjaśniając czym jest ewidencja gruntów i budynków. Wskazał, że organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Sposób i tryb przeprowadzania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy Pgik oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków"). Dalej podkreślił, że w myśl art. 24 ust. 2a Pgik informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu albo na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:
1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:
a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,
b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Mazowiecki WINGiK wyjaśnił, że dla działki ewid. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W., zgodnie z aktualnymi zapisami w ewidencji gruntów i budynków, jako właściciel części budynku obejmującego lokal [...] i współwłaściciel nieruchomości gruntowej widnieje Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]".
Mając to na uwadze, organ wojewódzki uznał za prawidłowe stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy, że wniosek skarżącej nie może zostać rozpatrzony, ponieważ wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego do występowania z żądaniem aktualizacji ewidencji gruntów i budników dla lokalu mieszkalnego o numerze [...] w budynku przy ul. [...]. Wnioskodawczyni przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, a zgodnie z art. 244 § 1. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1360, dalej: "k.c.") spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu wchodzi w skład katalogu ograniczonych praw rzeczowych. Stosownie do art. 244 § 2 k.c. prawo to regulują odrębne przepisy. Również art. 172 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1208 ze zm.) stanowi, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest ograniczonym prawem rzeczowym. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych szczegółowo normuje zasady wykonywania niniejszego prawa.
Mazowiecki WINGiK zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych inaczej, niż w przypadku prawa odrębnej własności lokalu (z którym związanych jest udział we własności lub w użytkowaniu wieczystym gruntu, na którym znajduje się budynek) przyjmuje się, że własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu nie daje żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której posadowiony jest budynek. Stąd osobie posiadającej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie przysługuje również prawo strony w postępowaniach dotyczących nieruchomości.
Podsumowując, organ wojewódzki stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy słusznie przyjął, że w przypadku wniosku skarżącej należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków z uwagi na niewykazanie interesu prawnego.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się wnioskodawczyni, wywodząc skargę do tutejszego Sądu.
Skarżąca nie zgadza się z ustaleniem organów, że nie posiada interesu prawnego do zainicjowania przedmiotowego postępowania i go nie wykazała, podczas gdy:
a/ sprawa dotyczy niezgodności metrażu lokalu nr [...] z rzeczywistym stanem rzeczy, wynikającym z dokumentacji sprawy i w kartotekach pozostaje nadal nie rozwiązana, a błędy utrzymywane. W związku z ponownym bezprawnym i bezpodstawnym zwiększeniem metrażu ww. lokalu nie przeprowadzono postępowania dowodowego oraz
b/ nie powołano biegłego do ustalenia prawidłowych metraży powierzchni użytkowej należącego do niej lokalu z powodu utrzymywania dużych niezgodności co do jego metrażu i co do błędnych i niezgodnych z rzeczywistością zapisów w kartotece urzędu, do których nie powinno być dopuszczone, a takie błędne wpisy w kartotekach winny być z urzędu sprostowane, z chwilą podjęcia wiadomości przez organ.
Ze względu na podniesione zarzuty skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego WINGiK.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że pierwotnie założona dla lokalu nr [...] przy ul [...] w W. kartoteka prawidłowo potwierdzała metraż tego mieszkania. Kartoteka ta z 2006 r. była zgodna z opinią biegłego sądowego Renoma powołanego przez Sąd Upadłości, jako opartą na pomiarach dokonanych z natury. Skarżąca oświadcza, że nie dokonywała od tego czasu żadnych zmian czy przebudowy w ww. lokalu, wobec czego nie zwiększyła się powierzchnia użytkowa mieszkania. Za wadliwe uznaje natomiast pomiary wg. Polskiej Normy dokonane w 2011 r., które stały się podstawą do zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, który to obmiar jej zdaniem nie jest prawidłowy.
W ocenie skarżącej, organy bezzasadnie pomijają jej wniosek o powołanie biegłego z urzędu na powyższą okoliczność, co nie ma nic wspólnego z tym, czy skarżąca posiada interes prawny w sprawie, czy też takim interesem się legitymuje, gdyż błędy istniejące w ewidencji muszą być skorygowane. Skarżąca domaga się zatem ustalenia rzeczywistej powierzchni jej lokalu nr [...] przy ul [...] w W.
Wskazuje ponadto, że jej interes prawny w przedmiotowej sprawie wynika m.in. z art 64 § 1 i 2 Konstytucji RP, art 3 Prawa spółdzielczego i z mocy prawa cywilnego, tj. m.in. art. 336, art. 251 i art. 244 k.c. Mimo że posiada ograniczone prawo rzeczowe do lokalu, to jednak jest to prawo materialne. Jako jedyny władający lokalem i jego posiadacz może zbyć/sprzedać ten lokal. Prawa takiego nie ma natomiast Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]".
Skarżąca stwierdza, że uzasadnienie postanowienia organu wojewódzkiego jest niepełne i nierzetelne. Jej zdaniem, w ewidencji gruntów i budynków występują ewidentne błędy, w tym matematyczne, których skorygowanie jest koniecznością.
Sygnalizuje, że do pomiarów zamieszkanych lokali mieszkalnych, oddanych do użytkowania w styczniu 2002 r. nie można było zastosować zapisów Polskiej Normy PN 70/B-02365.
Skarżąca uważa, że postanowienie Mazowieckiego WINGiK jest dla niej bardzo krzywdzące, jako dla osoby mającej interes prawny w postępowaniu, ponieważ narusza jej prawa materialne i jako obywatela, wynikające z Konstytucji RP oraz jako spółdzielcy, który zgodnie z ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych i Prawem spółdzielczym musi ponosić zawyżone koszty eksploatacyjne mieszkania. Wskazuje, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Autorka skargi powołuje się także na uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2431/12, w którym stwierdzono, że nie można jednoznacznie już na wstępie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wszechstronnej analizy wskazać, że skarżącej nie przysługuje prawo strony w postępowaniu ewidencyjnym. W orzeczeniu tym wyjaśniono, że zarówno w Pgik, jak i w rozporządzeniu, krąg podmiotów ewidencyjnych nie jest sformułowany w sposób jednoznaczny i precyzyjny, w szczególności co do osób "władających" lokalem, dlatego organy wobec skarżącej winny ustalić jej podmiotowość ze szczególną starannością biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Dopiero po dokładnej analizie interesu prawnego skarżącej organ może wypowiedzieć się odnośnie zasadności żądanej aktualizacji operatu ewidencyjnego, stosownie do § 45 ustęp 1 rozporządzenia."
Końcowo skarżąca przywołuje argumentację, którą posłużyła się już w zażaleniu na postanowienie organu I instancji oraz wcześniejszych pismach składanych w sprawie, a które to twierdzenia w jej ocenie przemawiają za uznaniem istnienia jej interesu prawnego w domaganiu się uwzględnienia rzeczywistego stanu rzeczy w ewidencji gruntów i budynków.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z 12 grudnia 2022 r. (wpływ do tutejszego Sądu - 15 grudnia 2022 r.) skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi organu wskazując, że nie uznaje jej za zasadną i w dalszym ciągu podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w skardze.
Ponadto w dniu 9 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu na wniosek skarżącej, w którym podtrzymano i uporządkowano zarzuty i wnioski wyartykułowane w skardze. Pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowo, że organy administracji pominęły fakt, iż zgodnie z art. 251 k.c. do ochrony prawa rzeczowego, jakim jest spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, stosuje się przepisy dotyczące własności. Wobec tego nie ma podstaw aby wywodzić, że osoba, której przysługuje powyższe prawo, nie może złożyć skutecznego wniosku o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczącego lokalu, który posiada z wyłączeniem innych podmiotów. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, katalog podmiotów wskazany w art. 20 Pgik nie jest poza tym sformułowany jednoznacznie, dlatego zasady korzystania z tego lokalu i status wnioskodawcy powinny być ustalone przez organy ze szczególną starannością, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Także treść art. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przemawia za przyznaniem skarżącej statusu strony w rzeczonym postępowaniu, gdyż zgodnie z tym przepisem, osoby, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokali, są obowiązane uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych m.in. z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale. Od powierzchni lokalu zależy zatem wysokość opłat skarżącej na rzecz Spółdzielni. Wobec tego, istnienie rozbieżności w tej powierzchni przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżącej, gdyż wywiera skutki w sferze jej praw i obowiązków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżonym orzeczeniem z 25 sierpnia 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 15 czerwca 2022 r. nr 334/2022 o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie powierzchni użytkowej lokalu o numerze [...] położonego w budynku przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy na działce ewid. nr [...] z obrębu [...].
Podstawę prawną rozstrzygnięć organów orzekających w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku składanego przez dany podmiot pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania.
Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego może zatem nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie, organy stwierdziły niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na żądanie skarżącej z przyczyn podmiotowych. Przyczyną podmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być bowiem np. wniesienie wniosku przez osobę niebędącą stroną w takim postępowaniu.
Przyjmuje się, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony lub też z innych przyczyn jest oczywiście niedopuszczalne. Jednakże w przypadku wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11, LEX nr 1219017).
Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż w świetle obecnie obowiązujących przepisów oczywistym jest, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nie umożliwia już wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie powierzchni użytkowej lokalu.
Wyjaśnić należy, że ocena czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zasadniczo następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny.
Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego doktryna i orzecznictwo przyjmują, że oznacza to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny (a nie ewentualny), sprawdzalny obiektywnie, zaś jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego granicach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Innymi słowy, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony.
Podkreślić również trzeba, że ustalenie kręgu podmiotów, które legitymują się interesem prawnym, dokonywane jest zawsze na potrzeby konkretnej sprawy administracyjnej. Stwierdzenie, że dany podmiot posiada interes prawny w danej sprawie w określonym postępowaniu, w żadnym razie nie przesądza o istnieniu tego interesu w innej sprawie i w innym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA 699/98, LEX nr 47361).
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że to na osobie domagającej się wszczęcia postępowania przez organ spoczywa ciężar wykazania własnego interesu prawnego. Musi ona wykazać, że ma w tej sprawie interes oparty na konkretnym przepisie (przepisach) prawa materialnego (zob. m.in. wyrok WSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 488/12, CBOSA; uchwałę NSA z dnia 11 kwietnia 2005r., sygn. akt OPS 1/04, CBOSA).
W przypadku aktualizacji ewidencji gruntów i budynków takimi przepisami prawa materialnego sąd regulacje Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz aktów wykonawczych do tej ustawy.
Przepis art. 2 pkt 8 Pgik definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W odniesieniu do lokali ewidencja obejmuje informacje dotyczące ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej (art. 20 ust. 1 pkt 3 Pgik).
Istotne znaczenie ma w rozpoznawanej sprawie treść art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik, zgodnie z którym, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:
1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:
a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,
b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
W myśl art. 22 ust. 2 Pgik, podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Jednocześnie art. 24 ust. 2a Pgik stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
a) przepisów prawa,
b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
c) materiałów zasobu,
d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Powyższe przepisy determinują krąg stron postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie konsekwentnie podnosi się, że przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 Pgik stanowi normę lex specialis wobec art. 28 k.p.a. wyłączając ten ostatni przepis jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotów postępowania aktualizacyjnego (zob. np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1011/19; wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 929/20; wyrok WSA w Kielcach z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 10/22, wszystkie dostępne na: CBOSA). Poza tym, NSA w orzeczeniu z 18 sierpnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1698/19) trafnie skonstatował, że wynikający z art. 24 ust. 2a pkt 2 Pgik krąg podmiotów uprawnionych do złożenia żądania jest zamknięty i nie może zostać poszerzony o inne podmioty powołujące się na posiadanie interesu prawnego.
Wymaga zauważenia, że nieruchomość budynkowa, w które znajduje się lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, nie jest nieruchomością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Jej właścicielem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. Okoliczność ta została prawidłowo ustalona przez organy w oparciu o dane zamieszczone w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego, w odniesieniu do tej nieruchomości budynkowej niemożliwe jest ujawnienie w ewidencji podmiotu innego niż właściciel, np. podmiotu władającego lokalem.
Ponadto, również z przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie wynika, ażeby w ewidencji tej ujawniane było spółdzielcze własnościowe prawo do lokali mieszkalnych w budynkach, których właścicielami są spółdzielnie mieszkaniowe. Co prawda w § 11 pkt 7 ww. rozporządzenia mowa jest o danych ewidencyjnych dotyczących właścicieli albo samoistnych posiadaczy, jednak przepis § 2 pkt 5 wyjaśnia, że gdy mowa jest o samoistnym posiadaczu to chodzi tu o osobę lub podmiot władający gruntem na zasadach samoistnego posiadania.
Skarżąca nie należy zatem do żadnego z powyższych rodzajów podmiotów.
Powyższe stanowisko dotyczące sytuacji prawnej samej skarżącej było już zresztą przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Tak bowiem, w wyroku z 21 czerwca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 178/16) WSA w Warszawie rozpoznając skargę I. J. na postanowienie Mazowieckiego WINGiK z 10 listopada 2015 r. nr 89 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków stwierdził, że brak jest przepisu upoważaniającego władającego lokalem na podstawie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu do żądania wprowadzenia zmian w kartotece lokali. Sąd I instancji wyjaśnił wówczas skarżącej, że przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków uległ zmianie od czasu wydania orzeczenia, na które również obecnie powołuje się skarżąca, tj. od daty wydania wyroku WSA w Warszawie z 24 stycznia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2431/12). Wskutek wskazanej zmiany kartoteka lokali nie zawiera już danych określających władającego lokalem. Kwestię utraty mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej w przywołanym wyżej orzeczeniu WSA w Warszawie z 24 stycznia 2013 r. w wyniku zmiany stanu prawnego trafnie wyjaśnił zresztą ten Sąd w wyroku z 19 września 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1202/14, CBOSA) wskazując m.in., że wobec uchylenia dotychczasowych regulacji ww. rozporządzenia, w dniu orzekania przez Mazowieckiego WINGiK nie istniał przepis, który mówił o odrębnej jednostce rejestrowej lokali, z którymi związane jest inne prawo rzeczowe niż własność oraz inny władający oprócz właściciela. Sąd podkreślił, że brak jest tym samym przepisu, który upoważniłaby władających, czy osoby posiadające inne prawo rzeczowe do lokalu - do żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W świetle brzmienia art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik w ewidencji gruntów i budynków w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego wskazuje się oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, zaś do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli wskazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Sąd zgodził się zatem z organem odwoławczym, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie już jest objęte ewidencją gruntów i budynków i tym samym osoby posiadające taki tytuł do lokalu nie mogą skutecznie żądać dokonania wpisu w operacie ewidencyjnym. W przywołanym orzeczeniu Sąd ten uznał zatem, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma aktualnie znaczenia, czy dane z kartoteki lokalu powinny być zgodne z danymi ujawnionymi w księdze wieczystej.
W tym stanie rzeczy należy uznać, że nawet wobec oczywistego wpływu wielkości powierzchni użytkowej lokalu na wysokość czynszu, opłat za media i podatku od nieruchomości, skarżąca – dysponując li tylko spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu – posiada jedynie interes faktyczny (a nie prawny) w zmianie danej ewidencyjnej dotyczącej pola powierzchni użytkowej tego lokalu.
Przedstawiony pogląd podzielił Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną I. J. od powołonego wcześniej wyroku WSA w Warszawie z 21 czerwca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 178/16). W orzeczeniu z 21 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 184/17) Sąd Naczelny nadmienił, że obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości. Dlatego NSA uznał, że Sąd I instancji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy ewidencyjnie prawidłowo stwierdził, że wnioskodawczyni nie dysponuje żadnym z wyżej wskazanych dokumentów. NSA zauważył, że właścicielem części budynku obejmującym przedmiotowy lokal i współużytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej było ówcześnie S. w upadłości w W. i to właśnie ten podmiot został uznany za uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację danych ewidencyjnych odnośnie lokalu skarżącej kasacyjnie (aktualnie byłaby to Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W.). Jak wyjaśnił wówczas skarżącej NSA, przysługujące jej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie wypełnia więc dyspozycji interesu prawnego wynikającego z art. 28 k.p.a., gdyż nie wynika z norm prawa materialnego, to jest ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Jak podkreślił NSA, słusznie też Sąd I instancji podał, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1751/13, CBOSA).
Pomimo, że przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 542), w oparciu o które m.in. orzekały uprzednio WSA w Warszawie i NSA oddalając środki zaskarżenia wniesione przez I. J. od postanowienia Mazowieckiego WINGiK z 10 listopada 2015 r., nr 89, zostały obecnie zastąpione rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.), to jednak zaprezentowana już w tych prawomocnych orzeczeniach ocena prawna pozostaje aktualna również na użytek niniejszej sprawy. Z unormowań aktualnego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie wynika bowiem, aby spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego stwarzało obecnie uprawnienie do wnioskowania o zmianę danych w tej ewidencji dotyczących np. powierzchni użytkowej lokalu. Przede wszystkim zaś, tożsame brzmienie zachowały regulacje ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w oparciu o które orzekały już wcześniej organy i sądy administracyjne o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku ww. osoby o aktualizację ewidencji gruntów i budynków.
W związku z powyższym oraz wyczerpującym uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, nie sposób zgodzić się ze skarżącą i jej pełnomocnikiem, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze oraz piśmie procesowym z 28 kwietnia 2023 r. przepisów postępowania.
W konsekwencji tego, Sąd badając sprawę nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, zaś w ustalonych okolicznościach faktycznych organy prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a.
Końcowo Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.