VII SA/Wa 231/24

VII SA/Wa 231/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Paweł Konicki
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust 4 pkt 15 i art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) asesor WSA Paweł Konicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi E. Ż. i W. Ż. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżonym postanowieniem z 16 listopada 2023 r. Nr 9/DI/23 Minister Obrony Narodowej (dalej: "Minister") na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 15 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania (dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy postanowienie Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji - Ośrodek Zamiejscowy w L. nr [...]. z [...]
W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, że 26 września 2023 r. wpłynęło do niego zażalenie E. i W. Z. na ww. postanowienie Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji - Ośrodek Zamiejscowy w L nr [...] z [...]w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi na działce nr [...], obręb R. gm. K..
4 sierpnia 2022 r. Burmistrz K. przedłożył organowi I instancji do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej przedmiotowym postępowaniem, który odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji z uwagi na istniejącą kolizję zakresu inwestycji z ograniczeniami wynikającymi z potrzeb obronności państwa związanych z wyznaczeniem strefy ochronnej terenu zamkniętego, w której obowiązuje m.in. zakaz realizacji zwartej zabudowy. Na powyższe postanowienie E. i W. Z. złożyli zażalenie, a Minister po przeprowadzeniu postępowania, wydał postanowienie nr 5/DI/22 z 27 września 2022 r, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji
28 października 2022 r. do Ministra wpłynęła skarga pełnomocnika E. i W. Z na postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr 5/DI/22 z 27 września 2022 r., kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2023 r. uchylił postanowienie organu odwoławczego, uznając, że sprawa nie została w istotnym zakresie wyjaśniona. Nie wyjaśniono prawidłowo wszystkich istotnych okoliczności sprawy tj. określenie charakteru zabudowy zwartej nie znalazło odzwierciedlenia w zgromadzonym materialne dowodowym.
Sąd wskazał, iż w sytuacji, gdy na terenie objętym analizą pod kątem zabudowy zwartej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organy zobowiązane są do rozważenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego, które determinują taki charakter terenu. Organ rozstrzyga o zakwalifikowaniu danego obszaru do zabudowy zwartej, w oparciu o wszelkie możliwe- dostępne i mające znaczenie dla rozstrzygnięcia dowody. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Serwis Geoportal, którym posiłkował się organ odwoławczy, może być źródłem informacji przydatnych w postępowaniu administracyjnym, jednak przy uwzględnieniu jego specyfiki i skonfrontowaniu z pozostałym materiałem dowodowym w sprawie.
Wobec naruszenia przepisów postępowania i nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny charakteru zabudowy zwartej na terenie objętym inwestycją oraz działkach sąsiednich, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy i nie mogły być wyeliminowane w trybie art. 136 k.p.a. Minister postanowieniem nr 6/DI/23 z 25 sierpnia 2023 r. uchylił postanowienie Szefa CWCR-OZ w L nr [...] Z [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Szef CWCR OZ w L postanowieniem nr [...] z [...]. ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej przedmiotowym postępowaniem. W uzasadnieniu organ uzgodnieniowy stwierdził, że przedmiotowy projekt decyzji obejmuje teren sąsiadujący bezpośrednio z terenem z terenem zamkniętym - kompleksem wojskowym K-3068 , dla którego ustanowiona została strefa ochronna. Strefa została uwzględniona w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Protokołem Prac Komisji powołanej do rozpatrzenia wniosku w sprawie ustanowienia strefy ochronnej terenu zamkniętego z 8 maja 2017 r. ustalono strefę ochronną, której wielkość oraz zakres ograniczeń wynika z konieczności ochrony otoczenia przed skutkami oddziaływania obiektów usytuowanych na terenie kompleksu.
W ramach strefy wydzielono trzy strefy zagrożenia oznaczone literami A, B i C, dla których ustalono odmienny zakres ograniczeń. W granicy strefy zagrożenia A obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów użyteczności publicznej, w których gromadzi się duża liczba ludzi, w granicy strefy zagrożenia B obowiązuje zakaz jak dla strefy zagrożenia A oraz dodatkowo zakaz wznoszenia zabudowy zwartej oraz budowy dróg o dużym natężeniu ruchu i autostrad, w granicy strefy zagrożenia C obowiązuje zakaz jak dla stref zagrożenia A i B oraz dodatkowo zakaz wznoszenia zabudowy rozproszonej.
Działka o nr. ewid. [...] objęta planowaną inwestycją położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zamkniętego resortu obrony narodowej oraz w zasięgu jego strefy ochronnej - strefy zagrożenia B, w której obowiązuje m.in. zakaz realizacji zwartej zabudowy.
Organ I instancji przywołał definicję "zabudowy zwartej" powołując się na zapisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazując, iż przez "zwartą zabudowę" należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Taką definicję wykorzystuje się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w kwestii przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z analizy wielkości powierzchni terenu objętego wnioskiem i zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie wynika, że odległości pomiędzy planowanymi obiektami będą mniejsze niż 100 m, przy czy jak wskazuje się w ustawie, rozpatrywane budynki nie mają wyłącznie funkcji gospodarczej. Tym samym planowana inwestycja nie może zostać zrealizowana na przedmiotowym terenie. Szef CWCR-OZ w L wskazał również, iż zwiększenie budynków mieszkalnych wiąże się również ze zwiększoną liczbą ludzi, którzy będą stale przebywać ww. strefie ochronnej.
Ponadto, organ I instancji ustalił - w wyniku przeprowadzonego rozpoznania terenu, badania treści map pobranych z zasobu geodezyjnego oraz wizji lokalnej przeprowadzonej 5 września 2023 r. - że planowane przez inwestora budynki, łącznie z tymi znajdującymi się obecnie w sąsiedztwie stanowić będą zabudowę zwartą, której nie można realizować na przedmiotowym terenie, w związku z ograniczeniami wynikającymi z ustanowionej strefy ochronnej. Z uwagi na niejawność informacji dotyczących istniejących na terenie zamkniętym budynków w zakresie ich położenia i przeznaczenia (treść mapy terenu zamkniętego do celów informacyjnych kompleksu wojskowego [...] – R. stanowi informację o klauzuli "zastrzeżone"), nie mogły one zostać zaprezentowane w postanowieniu.
Z uwagi na istniejącą kolizję zakresu inwestycji z ograniczeniami wynikającymi z potrzeb obronności państwa związanych z wyznaczeniem strefy ochronnej terenu zamkniętego, mając na uwadze obowiązującą w przepisach prawa legalną definicję "zabudowy zwartej", Szef CWCR-OZ w L postanowił odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej przedmiotowym postępowaniem.
Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Organem wymienionym w art. 53 ust. 4 pkt 15 u.p.z.p jest właściwy organ wojskowy, w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Organem właściwym do rozpatrzenia środków zaskarżenia od rozstrzygnięć Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji (lub działających z jego upoważnienia Szefów Ośrodków Zamiejscowych Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji) w sprawach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jest Minister Obrony Narodowej, jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny .
Obszar planowany do objęcia zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w strefie ochronnej terenu zamkniętego resortu obrony narodowej stanowiącego kompleks wojskowy nr 3068, w której z uwagi na potrzeby obronności państwa, jak również ochrony życia i zdrowia ludności cywilnej, występują ograniczenia w zagospodarowaniu lub korzystaniu z terenu. Do procedury ustalania stref ochronnych wojskowych terenów zamkniętych w niniejszej sprawie ma zastosowanie decyzja Nr 105/MON Ministra Obrony Narodowej z 5 sierpnia 2021 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. W rozdziale 5 ww. decyzji uregulowano tryb ustalania i znoszenia stref ochronnych terenów zamkniętych. Zgodnie z § 12 ust. 1 decyzji strefa ochronna terenu zamkniętego jest ustalana w przypadkach wykraczania poza granice terenu zamkniętego ponadnormatywnych uciążliwości związanych z jego funkcjonowaniem, a niezwiązanych z obowiązkiem uzyskania decyzji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania, występowania potencjalnych zagrożeń dla otoczenia lub innych oddziaływań, jak również w przypadkach uzasadnionych potrzebą ochrony terenu zamkniętego oraz obiektów na nim zlokalizowanych od penetracji i nasłuchu oraz od możliwych uciążliwości zewnętrznych mogących mieć wpływ na wykonywanie zadań obronnych na danym terenie zamkniętym.
Organ I instancji 5 września 2023 r. przeprowadził na terenie zamkniętym wizję lokalną. W protokole z przeprowadzonej wizji lokalnej stwierdzono, że istniejące budynki na terenie kompleksu wojskowego [...] znajdować się będą w odległości mniejszej niż 100 m od planowanych budynków na działce o nr ewid. [...]. Określono charakter istniejącej zabudowy zarówno na terenie kompleksu wojskowego [...] jak również na działkach sąsiadujących z obszarem planowanej inwestycji. Ponadto, organ I instancji w oparciu o mapy pozyskane z Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B. oraz wykaz budynków zlokalizowanych na terenie zamkniętym ustalił, że planowane do zabudowy przez inwestora budynki, łącznie z tymi znajdującymi się obecnie w sąsiedztwie stanowić będą zabudowę zwartą.
W świetle powyższego w ocenie organu odwoławczego niezasadne były twierdzenia skarżących niezastosowania się przez organ I instancji do wyroku WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2023 r., który nakazał w sposób wyczerpujący i dokładny ustalić wymagania w celu zakwalifikowania danego terenu do zabudowy zwartej.
Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze strefą ochronną - strefą zagrożenia "B" tj. nadciśnieniem fali uderzeniowej 3kPa. Przedmiotowe uwarunkowanie, dotyczące zakazu zabudowy zwartej w strefie zagrożenia "B", zostało zawarte w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 5 sierpnia 2021 r. w sprawie obiektów i pomieszczeń magazynowych do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym , a konkretnie w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia w Tabeli nr 1 (Lp. 4), które ze względów formalnych stało się podstawą ustalenia w resorcie obrony narodowej przedmiotowej strefy ochronnej terenu zamkniętego. W świetle powyższego rozporządzenia, w obszarze wskazanego oddziaływania na otoczenie zabronione jest lokalizowanie m.in. zwartej zabudowy.
Celem wprowadzenia strefy ochronnej jest umożliwienie realizacji ustawowych zadań przez Siły Zbrojne RP, których realizacja jednocześnie wymaga zminimalizowania ryzyka dla ludności cywilnej przebywającej w pobliżu terenu zamkniętego. Realizacja zadań przez Siły Zbrojne RP, a także zdrowie i życie ludzi jest dobrem konstytucyjnym i podlega ochronie.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa wymienione są jako jedne z kluczowych warunków w ustalaniu zasad kształtowania polityki przestrzennej obszarów terytorialnej odpowiedzialności przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Potrzeby w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa nie są stałe i ulegają zmianie. Organy uzgadniające dany dokument planistyczny zobowiązane są przed dokonaniem uzgodnienia zaktualizować stan wiedzy w przedmiotowym zakresie i przedstawić aktualne wymogi, będące odwzorowaniem potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, co w tym przypadku zostało ustalone.
Organ I instancji przeprowadził szczegółowe konsultacje wewnątrzresortowe w wyniku których ustalił aktualne wymogi potrzeb w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. W toku postępowania uzupełniającego organu odwoławczego pozyskano protokół z przeprowadzonej 5 września 2023 r. wizji lokalnej, z którego wynika, że istniejące budynki na terenie kompleksu wojskowego [...] będą się znajdować w odległości mniejszej niż 100 m od planowanych budynków na działce o nr ewid. [...] ; określony został charakter istniejącej zabudowy zarówno na terenie kompleksu wojskowego [...] jak również na działkach sąsiadujących z obszarem planowanej inwestycji; ustalono, w oparciu o mapy pozyskane z Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B. oraz wykaz budynków zlokalizowanych na terenie zamkniętym, że planowane do zabudowy przez inwestora budynki, łącznie z tymi znajdującymi się obecnie w sąsiedztwie stanowić będą zabudowę zwartą.
Ponadto, organ odwoławczy pozyskał opinię sporządzoną przez pracownika Wydziału Infrastruktury RZI w B. posiadającego wykształcenie, o którym mowa w art. 5 pkt 4 u.p.z.p., w której stwierdzono, iż analiza południowo-wschodniej części gminy K.pod względem intensywności zabudowy wykazała, że na tych terenach przeważają grunty porośnięte lasami, zabudowa zlokalizowana jest przede wszystkim wzdłuż istniejących ciągów komunikacyjnych (we wsiach R., S. R. i N. R.) a rozproszenie na terenach rolnych jest nieznaczne. Dodatkowo wskazano, że w sąsiedztwie działki nr ewid. [...], stanowiącej zabudowany teren zamknięty, dostrzegalne jest zgrupowanie budynków, obejmujących teren dawnego wojskowego osiedla mieszkaniowego.
Biorąc pod uwagę pojęcie "zwartości" w kontekście relacji badanego zespołu budynków względem otoczenia uznano, że teren dawnego wojskowego osiedla mieszkaniowego zabudowany jest intensywniej niż obszary go otaczające oraz że wyróżnia się na tle terenów sąsiednich, jako wyodrębniony granicami obszar, otoczony przez działkę nr ewid. [...]. W opinii wskazano, iż w przeszłości teren dawnego wojskowego osiedla mieszkaniowego stanowił część składową jednostki wojskowej i był z nią funkcjonalnie powiązany. Stwierdzono, że odległość między sąsiadującymi budynkami na terenie osiedla nie przekracza w większości przypadków 100 m a planowane przez inwestora budynki również mają zostać usytuowane w bliskiej odległości od siebie. Organ odwoławczy podzielił wnioski płynące z przedłożonej opinii, że teren ten powinno się traktować, jako obszar zabudowy zwartej.
Dokonana analiza organu odwoławczego doprowadziła do wniosku, że planowane przedsięwzięcie w tej lokalizacji bezpośrednio koliduje z wymogami ochrony życia i zdrowia ludności cywilnej, gdyż w przypadku zaistnienia zdarzenia powodującego uwolnienie się fali uderzeniowej (3kPa), która powstanie przy ewentualnym niekontrolowanych wybuchu środków bojowych przewidzianych do przechowywania w obiektach magazynowych usytuowanych na terenie kompleksu wojskowego, w kierunku tego osiedla stanowiłoby bezpośrednie zagrożenie dla niego samego, czego świadomość powinien mieć Inwestor oraz organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.
W toku postępowania ustalono, że dla planowanej inwestycji nie zostały spełnione wymogi wynikające z ograniczeń związanych z położeniem inwestycji w strefie ochronnej, w której obowiązuje zakaz wznoszenia zabudowy zwartej. W ocenie organu odwoławczego planowana budowa zespołu trzech budynków stanowiłaby "zabudowę zwartą" niemożliwą do realizacji na przedmiotowym terenie ze względu na potrzeby ochrony życia i zdrowia ludności cywilnej.
Kwestia właściwego określenia "zabudowy zwartej" jest bardzo istotna, gdyż decyduje o bezpieczeństwie przyszłych użytkowników (właścicieli) terenów zlokalizowanych strefie ochronnej. Odnosząc się do prawidłowości zastosowania definicji zabudowy zwartej znajdującej się w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych Minister wskazał, iż w postanowieniu nr [...] z [...] organ I instancji posłużył się jedyną legalną (w dacie wydania postanowienia) definicją tego pojęcia, ujętą w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którą przez zabudowę zwartą rozumiano zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m.
W obecnym stanie prawnym wskazana wyżej definicja "zabudowy zwartej" wykorzystywana w zaskarżanym postanowieniu, została usunięta z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w wyniku wejścia w życie z dniem 24 września 2023 r. ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw . Wobec powyższego, z uwagi na brak w systemie prawa definicji legalnej pojęcia "zabudowa zwarta" oraz na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi (przyszłych mieszkańców planowanych budynków), konieczne jest dokonanie przez organ odwoławczy wykładni tych sformułowań.
W języku potocznym słowo "zwarty" oznacza to samo co "skupiony". Także według Słownika Języka Polskiego PWN pod redakcją M. Szymczaka (Warszawa 2002 s. 234 i 999) termin "zwarty" rozumieć należy jako złożony z osób, elementów, przedmiotów znajdujących się blisko siebie, jeden obok drugiego, ścisły, zbity, gęsty, skupiony. Dla przykładu podano wyrażenie: "zwarty las", "zwarta zabudowa" (wyrok NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 343/12).
Organ I instancji użył pojęcia zabudowy zwartej zgodnie z zasadami wykładni językowej. Z analizy mapy ewidencji gruntów i budynków wynika, iż w sąsiedztwie projektowanej inwestycji nie występuje zabudowa zwarta (gęsta, skupiona).
Odnosząc się do zarzutów skarżących o nieuwzględnieniu ich prawa własności oraz wykluczeniu z procesu uzgadniania warunków zabudowy należy wskazać, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie akcentuje się bardzo wyraźnie, że "prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako "ius infinitum" i może podlegać ograniczeniom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, pkt III.4.A; podobnie m.in. z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, pkt III.2; z 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 23/98, pkt III.2; z 3 października 2000 r. sygn. akt K 33/99, pkt III.3).
Własność (inne prawa majątkowe) przynależy do grupy wolności ekonomicznych, a tym samym podlega słabszej ochronie niż prawa osobiste czy polityczne. Dopuszczalne są takie ograniczenia własności, które zasadniczo dotyczą jedynie treści i zakresu ochrony własności i nie pozbawiają właściciela atrybutów posiadania i rozporządzania jej przedmiotem, a dotyczą jedynie samego korzystania z niej. Ponadto, należy mieć na uwadze, że "ograniczenie prawa własności w zakresie prawa do jej swobodnej zabudowy nie ma prymatu nad prawem korzystania z nieruchomości sąsiednich. A organ orzekający w sprawie warunków zabudowy musi mieć na uwadze nie tylko prawo własności przysługujące wnioskodawcy, ale także ochronę interesu publicznego .
Art. 6 u.p.z.p. stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami (dotyczącymi też decyzji o warunkach zabudowy), sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ponadto, zgodnie z tymi przepisami, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego (którym w tym przypadku jest obronność państwa) oraz osób trzecich. Możliwość wprowadzenia ograniczeń w strefach ochronnych w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.), zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jest jednym z dopuszczalnych ograniczeń obowiązujących w strefie ochronnej. O treści ograniczeń - w odniesieniu do stref ochronnych wokół wojskowych terenów zamkniętych - decyduje organ wojskowy uzgadniający projekt planu miejscowego (wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1800/16).
Nie podlega dyskusji zasada nadrzędności uzasadnionego interesu obronności państwa nad interesami indywidualnymi, szczególnie w obecnej sytuacji geopolitycznej. Obronność i bezpieczeństwo państwa są wartościami, bez których uwzględnienia nie jest możliwa realizacja art. 5 Konstytucji RP (vide: wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1800/16). Niewątpliwie własność jest prawem konstytucyjnym, natomiast nie jest to prawo niczym nie ograniczone. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2249/12 wskazał, że w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo wartości, do których ustawodawca zaliczył właśnie m in. potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa.
Z tym postanowieniem nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 6 grudnia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie:
"1. art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia po upływie dwutygodniowego terminu wynikającego z tego przepisu, którego upływ powodował domniemanie milczącego uzgodnienia zaś Organ utracił prawo do wydania postanowienia;
2. art. 4 ust. 1 i 3 u.p.z.p. oraz z § 2 pkt 9] i § 12 ust. 1 decyzji nr 105/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 sierpnia 2021 roku w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne uznanie, że na terenie inwestycji ustalono strefę ochronną terenu zamkniętego i wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu lub korzystaniu z terenów, które to ograniczenie nie zostało wprowadzone, strefa ochronna nie została ustalona oraz nie została wprowadzona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz nie zostały w świetle obowiązującego prowadza ustalone jakiekolwiek ograniczenia skutkujące odmową uzgodnienia przedmiotowej inwestycji;
3. art. 53 ust. 4 pkt. 15) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 2 pkt 5) u.p.z.p., oraz decyzję Ministra Obrony Narodowej nr 105/MON z dnia 5 sierpnia 2021 r. i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (uchwała nr [...] z dnia [...] roku) poprzez ich nieprawidłową wykładnię i bezpodstawne zastosowanie, błędną wykładnię pojęcia zwartej zabudowy oraz chybionym przyjęciu, że planowana inwestycja spowoduje powstanie zwartej zabudowy;
4. nieobowiązującego w dacie wydawania postanowienia art. 4 pkt 29) i 30) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię oraz błędne? zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że definicja zwartej zabudowy znajdująca się w art. 4 pkt 29) ustawy stanowi jedyną dopuszczoną przez obowiązujące w Polsce prawo wykładnię zwartej zabudowy mającą zastosowanie do wszelkiego rodzaju postępowań administracyjno-budowlanych, w tym także do postępowań prowadzonych w oparciu o inne akty prawne niż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni zwartej zabudowy poprzez wskazanie, iż w sytuacji wystąpienia pięciu pojedynczych budynków, gdzie niektóre z nich oddalone są od innych odległością poniżej 100 metrów wypełnia definicję zwartej zabudowy nawet w sytuacji gdy budynki te pełnią funkcję wyłącznie gospodarczą oraz niektóre z analizowanych pięciu budynków są oddalone od innych, nawet o 200 metrów i więcej;
5. art. 6, 7, 8, 9,10, 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do obowiązujących przepisów prawa, uchybienie zasadzie praworządności i brak należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy, uznanie za budynek o funkcji mieszkaniowej budynku niezamieszkałego, niezaewidencjonowanego w ewidencji budynków, leżącego na terenie zamkniętym kompleksu bazy wojskowej i przeznaczonego na cele magazynowania przechowywania lub składowania mienia, a w konsekwencji nieprawidłową ocenę materiału dowodowego i błędną decyzję;
6. art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 4 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że warunki zabudowy należy ustalić dla części działki [...], w sytuacji gdzie przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 4 ustawy należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie niewielki fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji, co doprowadziło do wadliwego ustalenia analizowanego obszaru;
7. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją uznaniową wydawaną w warunkach uznania administracyjnego, w sytuacji, gdy organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, co ma miejsce w zaistniałej sytuacji".
Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i postanowienia je poprzedzającego, o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśnił, że zgodnie z art. 53 ust 4 pkt 15) u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem wojskowym - w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie jest aktem prawa miejscowego, nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz stanowić podstawy do jej ograniczeń lub jej zakazania.
Zgodnie z § 2 pkt 9) decyzji nr 105/MON Ministra Obrony Narodowej z 5 sierpnia 2021 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (dalej: "decyzja MON"), określenie strefa ochronna terenu zamkniętego oznacza obszar wyznaczony poza granicami terenu zamkniętego, na którym z uwagi na potrzeby obronności państwa wprowadza się stałe lub czasowe ograniczenia w zagospodarowaniu lub korzystaniu z terenów. Stosownie do § 12. ust 1 decyzji MON strefę ochronną terenu zamkniętego ustala się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w przypadkach wykraczania poza granice terenu zamkniętego ponadnormatywnych uciążliwości związanych z jego funkcjonowaniem, a nie związanych z obowiązkiem uzyskania decyzji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania, występowania potencjalnych zagrożeń dla otoczenia lub innych oddziaływań, jak również w przypadkach uzasadnionych potrzebą ochrony terenu zamkniętego oraz obiektów na nim zlokalizowanych od penetracji i nasłuchu oraz od możliwych uciążliwości zewnętrznych mogących mieć wpływ na wykonywanie zadań obronnych na danym terenie zamkniętym.
Zgodnie z załącznikiem 6 do powyższej decyzji MON procedura ustanawiania strefy ochronnej terenu zamkniętego polega na tym, iż Komisja do ustalenia stref ochronnych terenu zamkniętego opracowuje wniosek o ustalenie strefy ochronnej terenu zamkniętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie zatwierdzonego protokołu Komisji do spraw ustalenia stref ochronnych terenu zamkniętego, zaś właściwy terytorialnie szef wojewódzkiego sztabu wojskowego przesyła niezwłocznie do właściwego organu samorządu terytorialnego, celem jego realizacji. W przedmiotowej sprawie powyższa sytuacja nie miała miejsca, zaś formalnie rzecz biorąc strefa ochronna terenu zamkniętego nie została ustalona.
Zgodnie z Tomem II rozdziałem 9 oraz Tomem III Rozdziałem 11 części tekstowej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. "Oznaczono na rysunku Studium strefę ochronną terenu zamkniętego w R., zgodnie z postulatami jednostek organizacyjnych wojska. Ostateczne ustalenie zasięgu strefy ochronnej terenu zamkniętego oraz ustalenie ograniczeń i zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu terenu musi być dokonane w planie miejscowym w zgodzie z przepisami odrębnymi dotyczącymi obronności państwa". Powyższe nie zostało dokonane. Wobec faktu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony uzgadniania inwestycji z organem wojskowym jest bezpodstawne.
Zgodnie z wyrokiem NSA z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 25/21, "Obowiązek określony w art. 4 ust. 3 u.p.z.p. w istocie sprowadza się do odzwierciedlenia granic terenów zamkniętych i ich stref ochronnych, a zatem uwarunkowane jest uprzednim ustanowieniem takich terenów i stref przez inne - kompetentne organy". W przedmiotowym przypadku zarówno pierwszy, jak i drugi obowiązek nie został wypełniony. Same postulaty o organów wojskowych ujęte w studium nie mające charakteru aktu prawa miejscowego nie, stanowią podstawy do przyjęcia, że zostały ustalone strefy ochronnej terenu zamkniętego.
Zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. następuje w dacie sporządzenia (podpisania) postanowienia i ta właśnie data jest miarodajna dla oceny zachowania dwutygodniowego terminu wynikającego z tego przepisu. Niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniając} skutkujące domniemaniem milczącego uzgodnienia (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) zachodzi wówczas, gdy organ ten w terminie dwóch tygodni nie wyda stosownego postanowienia. Tryb uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ obarczony jest terminem prawa materialnego, będącym terminem zawitym, a co za tym idzie, nie podlegającym przedłużeniu ani przywróceniu. Po jego upływie organ uzgadniający traci kompetencje do orzekania (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 182/21 oraz z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2129/21). Wobec powyższego, w sytuacji, gdy Burmistrz K. wystąpił w dniu [...] roku do Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji - Ośrodek Zamiejscowy w L o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji, uzgodnienie, z mocy prawa, zostało dokonane [...] wobec niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania wystąpienia o uzgodnienie. Wydanie decyzji przez [...]., czyli cztery dni po upływie materialnoprawnego terminu jej wydanie czyni decyzję nieważną i bezprzedmiotową.
W ustawie z 3 lutego 1995 r. o gruntach rolnych i leśnych, w art. 4 pkt. 29 pojęcie zwartej zabudowy to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Podobnie do 11 września 2023 r., zgodnie z art. 4 pkt 30 cyt. ustawy obszar zwartej zabudowy wytycza się prowadząc obwiednię (linię) w odległości 50 m od skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę, lub po zewnętrznych granicach działek, jeżeli przebiegają one bliżej niż 50 m od skrajnych budynków. Wobec powyższego, dobór metody wyznaczania granic obszaru zwartej zabudowy determinowany jest odległością zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę od granicy działek. Wyznaczenie granic obszaru zwartej zabudowy poprzez wytyczenie obwiedni prowadzonej w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę możliwe jest jedynie wówczas, gdy odległość tych budynków od granicy jest większa niż 50 m. Jeżeli odległość ta jest mniejsza, granice obszaru zwartej zabudowy wyznacza się adekwatnie do drugiej części art. 4 pkt 30 cyt. ustawy, a więc po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki.
Z załączonej do akt sprawy mapy ewidencyjnej wynika, że planowana inwestycja polegająca na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce [...] nie będzie tworzyć ani zwartej zabudowy w rozumieniu istniejącej w poprzednim stanie prawnym w ustawie o gruntach rolnych i leśnych definicji zwartej zabudowy bowiem w sytuacji wybudowania tychże trzech planowanych budynków nie utworzą one obszaru zwartej zabudowy z budynkami znajdującymi się na działce nr [...] z uwagi na:
- brak zachowania pomiędzy wszystkimi zgrupowanymi budynkami największej odległości nie przekraczającej 100 m. Definicji tej nie wypełnia zachowanie odległości nie przekraczającej 100 m pomiędzy różnymi rozrzuconymi budynkami gdzie pomiędzy, niektórymi z nich odległość przekracza nawet i 200 m, lecz w tym wypadku aby można było mówić o zwartej zabudowie musiałaby występować zabudowa, gdzie pomiędzy wszystkimi budynkami występowałyby odległości nie przekraczające 100 m, co w niniejszej sprawie nie występuje;
- odległość przekraczającą 50 m od skrajnych budynków na działce nr [...] oraz trzech budynków planowanych przez inwestora na działce [...] , co powoduje, że projektowana inwestycja nie stanowi jednego obszaru zwartej zabudowy z budynkami na działce [...] lecz, obwiednia wytyczona w odległości 50 m od skrajnych budynków na działce [...] i wyznacza dwie zabudowy, które należy odrębnie rozważać w kategoriach jej zwartości;
- budynki na działce [...]nie stanowią budynków mieszkalnych lecz zabudowania gospodarcze, bowiem teren zabudowany budynkami o funkcji mieszkalnej oraz powierzchni 8,5344 ha został wydzielony z kompleksu wojskowego, sprzedany w drodze przetargu przez Agencję Mienia wojskowego oraz przeznaczony pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną i usługi, co znajduje potwierdzenie w studium, z którego wynika wprost, że przeznaczenie działki o nr [...] jest MWU, zaś Tereny zamknięte w granicach Gminy ustanowiono w związku z przebiegiem linii kolejowych oraz potrzebami obronności (kompleks wojskowy G. i R. - z wykluczeniem osiedla zabudowy mieszkaniowej o pow. 8,5344 ha);
- brak zgrupowania co najmniej 5 budynków o funkcji mieszkalnej lub innej z wyjątkiem funkcji wyłącznie gospodarcze znajdujących się w ramach jednej zwartej zabudowy lezącej w jednym obszarze zabudowy na działce [...], przy uwzględnieniu charakteru zamierzonej inwestycji;
- brak możliwości zastosowania wprost lub odpowiednio, do niniejszej sprawy, tj. do gruntów o charakterze budowlanym, nieistniejącej aktualnie w prawie definicji zwartej zabudowy, która istniała do 11 września 2023 r. w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzonej jedynie na potrzeby ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów rolnych i leśnych;
- uwzględniając wykładnię językową zwrotu "zwarta zabudowa" należy uznać, iż wykonanie planowanej inwestycji w postaci trzech budynków wielomieszkaniowych wielorodzinnych na działce nr [...]o powierzchni 5.1469 ha nie utworzy zwartej zabudowy bez względu na przyjętą wykładnię.
W efekcie powyższego, uwzględniając rodzaj planowanej inwestycji, zarówno na działce [...], jak i [...] nie powstanie w wyniku jej realizacji zabudowa o charakterze zwartym, a nowo powstałe budynki nie utworzą z już istniejącymi jednego "obszaru zwartej zabudowy".
Żadne obecnie obowiązujące przepisy i akty planistyczne nie zabraniają realizacji przedmiotowej inwestycji na działce [...]. Nawet w sytuacji, gdyby na wskazanym terenie została ustalona w sposób przewidziany prawem strefa ochronna terenu zamkniętego, wówczas zarówno z protokołu komisji powołanej do rozpatrzenia wniosku o ustanowienie strefy ochronnej terenu zamkniętego, jak i uchwalonego wcześniej Studium wynika nie zakaz lecz jedynie zalecenie wprowadzenia zakazów, których ostateczne ustalenie, zasięg, ustalenie ograniczeń i zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu terenu musi być dokonane w planie miejscowym w zgodzie z przepisami odrębnymi dotyczącymi obronności państwa, co nie miało miejsca. Więc nie może być mowy w sprawie o jakichkolwiek ograniczeniach.
Skarżący wielokrotnie zwracali się do organu o przeprowadzenie oględzin z ich udziałem na nieruchomości [...] i [...] jednak organ nie tylko odmówił przeprowadzenia czynności terenowych, ale dodatkowo stwierdził, że skarżący nie są dla nich stroną postępowania ani stroną, która może brać udział w czynnościach przed organem.
Organ, jeżeli ma uwagi do projektu inwestycji, powinien sformułować wytyczne, których spełnienia należy dochować a nie kategorycznie i bezwarunkowo zabraniać wszystkiego. Przedstawiony sposób uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy jest nieprawidłowy.
Skarżący uznają za bezpodstawne twierdzenia wyrażone w zaskarżonej decyzji wskazujące na to, że planowane do zabudowy przez inwestora budynki, łącznie z tymi znajdującymi się obecnie w sąsiedztwie stanowić będą zabudowę zwartą, gdyż organ opiera je na okolicznościach, które stanowią rodzaj niedomówienia lub także rodzaj zaniechania dokładnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy i zastąpienia jej rzetelnego wyjaśnienia przeprowadzeniem dowodu z dokumentów, które nie mają znaczenia dla sprawy, przykładem czego jest argumentacja, że:
- pojedyncze istniejące budynki na terenie kompleksu wojskowego [...] o funkcji gospodarczej będą się znajdować w odległości mniejszej niż 100 m od pojedynczych planowanych budynków na działce o nr ewid. [...];
- charakter istniejącej zabudowy zarówno na terenie kompleksu wojskowego [...] (którym jest wyłącznie funkcja gospodarcza) jak również na działkach sąsiadujących z obszarem planowanej inwestycji (funkcja mieszkaniowa);
- pojęcie "zwartości" w kontekście relacji badanego zespołu budynków względem otoczenia, gdyż teren dawnego wojskowego osiedla mieszkaniowego zabudowany jest intensywniej (działka inwestycyjna nr [...] o powierzchni 5.1469 ha wchodząca w skład byłego osiedla mieszkalnego o pow. 8,5344 ha, na którym zlokalizowano dosłownie kilka rozproszonych budynków o funkcji mieszkaniowej nie stanowiących zwartej zabudowy ani nie tworzących obszaru zwartej zabudowy) uznano, że teren dawnego wojskowego osiedla mieszkaniowego zabudowany jest intensywniej niż obszary go otaczające oraz że wyróżnia się na tle terenów sąsiednich, jako wyodrębniony granicami obszar, otoczony przez działkę nr [...];
- usytuowanie przez inwestora trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w odległości nie przekraczającej 100 m;
- mapy pozyskane z Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B. oraz wykaz budynków zlokalizowanych na terenie zamkniętym wskazują na wystąpienie zabudowy zwartej;
- opinia sporządzone przez pracownika Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B., organu powołanego do realizacji zadań ogólnowojskowych, który z całą pewnością nie jest organ bezstronnym oraz kompetentnym do określania charakteru i rodzaju istniejących na danym terenie zabudowań w świetle przepisów planistycznych i w oparciu o analizę map pozyskanych z Internetu;
- Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. uchwalone uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] zawiera strefę ochronną terenu zamkniętego i zakaz zabudowy wprowadzony w wyniku w rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 5 sierpnia 2021 r. w sprawie obiektów i pomieszczeń magazynowych do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym oraz decyzja Nr 105/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 sierpnia 2021 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania I zagospodarowania przestrzennego (Strefa ochronna terenu zamkniętego nie została wprowadzono przytoczonej podstawie prawnej, Organy wojskowe postulowały jej wprowadzenie na wiele lat wstecz niż wprowadzono przepisy, na które Organ powołuje się w zaskarżonej decyzji oraz w latach kiedy osiedle mieszkalne stanowiło jeszcze część kompleksu wojskowego; w aktualnym stanie prawnym strefa ochronna terenu zamkniętego nie została ustalona, a teren ten został sprzedany przez AMW z przeznaczeniem pod zabudowę wielomieszkaniową oraz usługową);
- w ocenie organu odwoławczego planowana budowa zespołu trzech budynków stanowiłaby "zabudowę zwartą" niemożliwą do realizacji na przedmiotowym terenie ze względu na potrzeby ochrony życia i zdrowia ludności cywilnej (jednak zauważenia wymaga, że całe osiedle mieszkaniowe należące jeszcze kilka lat temu do kompleksu wojskowego w R. zostało uznane za zbędne dla celów wojskowych i sprzedane osobom cywilnym z przeznaczeniem pod cele mieszkalne i usługowe);
Twierdzenia organu sugerujące możliwość wystąpienia niekorzystnych skutków dla zdrowia i życia ludności cywilnej w przypadku zaistnienia zdarzenia powodującego uwolnienie się fali uderzeniowej (3kPa), która powstanie przy ewentualnym niekontrolowanym wybuchu środków bojowych przewidzianych do przechowywania w obiektach magazynowych usytuowanych na terenie kompleksu wojskowego, nie świadczy dobrze o profesjonalizmie organu wydającego decyzję.
Organ nie tylko w sposób dorozumiany zaakceptował przedstawiony mu do uzgodnienia projekt, to następnie wydał bezprzedmiotową decyzję, w której w dalszym ciągu nie zrealizował wytycznych wynikających z wyroku WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2478/22, gdzie Sąd wskazał, iż organ wydając decyzję poprzestał wyłącznie na zdjęciach z serwisu Geoportal. W kolejnym postępowaniu organ uzupełnił przedmiotowe postępowanie o opinię sporządzoną przez pracownika organu wojskowego, czyli opinii swojej, oraz na mapach z organu wojskowego czyli własnych (Rejonowy Zarząd Infrastruktury B. został powołany do realizacji zadań w zakresie infrastruktury ogólnowojskowej, szkoleniowej i specjalnej). Przedstawiona metodyka prowadzenia uzgodnień i wydawania decyzji zdecydowanie odbiega od rzetelnego prowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i swobodnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Przedstawione w zaskarżonej decyzji działanie organu uległo zmianie o tyle, iż organ nie dokonał już oceny poglądowych map pobranych z Internetu lecz wytworzył własne "dowody", na których opar rozstrzygnięcie mimo, iż dowody te odbiegają od rzeczywistego stanu faktycznego, który podlegał ocenie i rozstrzygnięciu.
Przywołane przez WSA czynności wyjaśniające, które doprowadziłyby do usunięcia rozbieżności i poczynienia niewątpliwych ustaleń, w dalszym ciągu nie zostały podjęte. W dalszym ciągu nie można uznać, że ustalony stan faktyczny odzwierciedla stan rzeczywisty i daje podstawy do prawidłowego jego oceny.
Odnosząc się jeszcze do kwestii zwartej zabudowy należy wskazać, że w wyroku NSA z 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2557/14 Sąd ten uznał, że "W systemie prawa brak jest definicji legalnej terminu "zabudowa zwarta". W sytuacji, gdy przepisy prawa nie definiują pojęć, którymi się posługują, to przy ich interpretacji nie można pomijać znaczenia, jakie wynika z ich potocznego i słownikowego rozumienia. W języku potocznym słowo "zwarty" oznacza to samo co "skupiony". Także według Słownika Języka Polskiego PWN pod redakcją M. Szymczaka (Warszawa 2002 s. 234 i 999] termin "zwarty" rozumieć należy jako złożony z osób, elementów, przedmiotów znajdujących się blisko siebie, jeden obok drugiego, ścisły, zbity, gęsty, skupiony. Dla przykładu podano wyrażenie: "zwarty las", "zwarta zabudowa".
Analizując pojęcie "zwartej zabudowy" orzecznictwo wyjaśnia, że sposób zabudowy może być zwarty, skupiony, bądź też rozproszony. Z uwagi na brak legalnej definicji obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie będzie wynikać z postanowień planu miejscowego, a w przypadku jego braku z intensywności zabudowy na danym terenie (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 343/12). W wyroku z 22 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 1143/04, NSA uznał, że "Warszawa jest miastem mającym w śródmieściu zabudowę zwartą. Budynki przylegają do siebie, a narożne budynki mają otwory okienne z dwóch boków. Nie można więc przy interpretacji przepisów o usytuowaniu budynków, nie uwzględniać aspektów historycznych, kulturowych, czy też architektonicznych", a w wyroku z 12 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2659, stwierdził, że "zdaniem składu orzekającego "zabudowa zwarta w pierzejach ulic" nie przesądza o możliwości lokalizacji obiektów w granicach działek przylegających do ulic, na których przewidziana jest "zwarta zabudowa w pierzejach". Przez pierzeje rozumie się bowiem frontowe ściany zabudowy ulic i placów. W niniejszej natomiast sprawie projektowany budynek został zlokalizowany w granicy działki [...] oraz w pewnej odległości od ulicy dla której plan ustala zwartą zabudowę, nie został on więc usytuowany w pierzei ulicy, co nie stanowi zwartej zabudowy. Podobną definicję przyjął WSA w Warszawie w wyroku z 16 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/09, w którym wskazał, że "Na tym terenie obowiązuje ponadto zabudowa zwarta wytwarzająca pierzeje, realizowana wzdłuż linii rozgraniczających, z możliwością realizacji zabudowy zajmującej całą szerokość działki. Usytuowanie przedmiotowej inwestycji zgodne jest z § 12 ust. 4 pkt2 ww. rozporządzenia, bowiem projektowana budowa będzie przylegała do budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich o nr[...] i nr [...] i części działki nr [...], co jest zgodne w z ww. przepisami".
Powyższe orzeczenia wyraźnie wskazują, iż definicja zwartej zabudowy przyjmowana na potrzeby postępowań nie dotyczących gruntów rolnych i leśnych ma odmienne znaczenie od definicji przyjętej przez ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Definicja przyjęta na potrzeby postępowań budowlanych reguluje zabudowę zwartą jako zabudowę bardzo ścisłą a często nawet przylegającą do siebie, o wysokiej intensywności, gdzie nie występują pomiędzy budynkami odległości rzędu 100 metrów. Powyższe dowodzi także tego, że w świetle prawa nie jest dopuszczalne stosowanie definicji zawartej w art. 4 pkt. 29) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jako jedynej legalnej definicji, na potrzeby postępowań prowadzonych w oparciu o inne akty normatywne, w żadnej mierze nie dotyczące gruntów rolnych i leśnych.
Jak wskazał NSA, w systemie prawa brak jest definicji legalnej terminu "zabudowa zwarta", wobec czego, rozpatrując spełnienie wymogów wynikających ze Studium dla strefy zagrożenia i działki o charakterze budowlanym z przeznaczeniem zabudowy wielorodzinnej za każdym razem należy dokonać indywidualnej analizy urbanistycznej planowanej inwestycji przy uwzględnieniu znaczenia, jakie wynika z ich potocznego i słownikowego rozumienia. W judykaturze przyjmuje się, że zwarta zabudowa występuje wówczas, gdy przez jednostkowe jej uzupełnienie powstaje stan kiedy nie ma już możliwości dalszego inwestowania - gospodarstwa ścieśnione (zabudowa centralna, śródmiejska).
Analiza ta, na gruncie niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że realizacja planowanej inwestycji w postaci budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi na działce nr ewid. [...] w żaden sposób nie doprowadzi do powstania na tyle gęstej i ścisłej zabudowy, aby w konsekwencji miała miejsce zabudowa zwarta.
Część tekstowa, jak i rysunkowa Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego nie wskazuje, aby przedmiotowa działka położona była pośród zabudowy zwartej nawet w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ze Studium wynika, że działka skarżących zlokalizowana jest w granicach terenu "zabudowy wielorodzinnej i usługowej". Analiza urbanistyczna wykazuje, że działka ta jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej przeznaczonej przez Agencję Mienia Wojskowego na cele mieszkaniowe dla ludności cywilnej.
W wyrysie z ewidencji gruntów i budynków znajdujących się w Starostwie Powiatowym Powiatu L. W. nie widnieje budynek, który organ bieżę pod uwagę przy ustalaniu gęstości zabudowy. Obiekt ten nie jest naniesiony na jakiekolwiek mapy, nie został zaewidencjonowany, zinwentaryzowany i nie jest to budynek wykorzystywany jako mieszkalny lub o tejże funkcji. Jest to obiekt wojskowy o wyłącznej funkcji gospodarczej. Aby móc zaliczyć budynek do zabudowy zwartej musi on zostać ukończony, odebrany ewentualnie zgłoszony i nie może spełniać funkcji gospodarczej jaką spełnia w rzeczywistości.
W świetle powyższego planowana przez inwestorów inwestycja nie będzie prowadziła do powstania zwartej zabudowy. Nic nie stało na przeszkodzie, aby organ uzgodnił warunki zabudowy ze wskazaniem zachowania odległości przyjętych przez organ za nie prowadzące do wzniesienia zwartej zabudowy.
Na skutek powyższego doszło do błędnej oceny materiału dowodowego i nieprawidłowej wykładni pojęcia zwartej zabudowy bowiem teren planowanej inwestycji nie znajduje się zarówno w granicach zwartej zabudowy w rozumieniu definicji wynikającej ze słownika języka polskiego, jak i definicji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co ponad wszelką wątpliwość wynika zarówno z analizy urbanistycznej jaki rzeczywistych oględzin miejsca inwestycji.
Pełnomocnik przywołał treść wyroku NSA z 3 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2153/17, w którym wskazano, że "Podstawowym uchybieniem, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji, było ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr (...) a nie dla całej działki. Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp należy co do zasady rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Taka właśnie wykładnia ww. przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca jednoznacznie odwołał się tu do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Wskazuje to wyraźnie, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Nie ma przy tym, wbrew treści skargi kasacyjnej, żadnego znaczenia to, że obszar objęty wnioskiem wynosi aż 85 % powierzchni całej działki. W okolicznościach niniejszej sprawy zdefiniowanie "terenu" jako części działki stanowiło oczywiste zaprzeczenie zasad określania warunków zabudowy dla terenu nieobjętego ustaleniami planu miejscowego. Określanie wskaźnika powierzchni zabudowy dla części działki podobnie jak i powierzchni biologicznie czynnej było nieprawidłowe. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył § 3 ust. 1 i 2 w zw. § 2 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego".
Działania organu skutkowały nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy oraz błędnym ustaleniem, że przedmiotowa inwestycja może skutkować powstaniem zabudowy zwartej, wskazuje także na wydanie przez Organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 6, 7, 8, 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.
Obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Art. 8 § 1 k.p.a. nakazuje organowi prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Uzasadnienie decyzji winno być przekonywujące, rzetelne oraz spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.
W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie tylko nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który został ustalony błędnie, lecz również nieprawidłowo i wbrew prawu dokonał zastosowania norm prawa materialnego.
Działanie organów pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 6 k.p.a., skarżący nabyli od Skarbu Państwa - Agencji Mienia Wojskowego na mocy aktu notarialnego nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], , [...], [...], [...] w miejscowości R.. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. w ogłoszeniu o przetargu podał, że działka o numerach ewidencyjnych [...] zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr V/42/2015 z 16 lutego 2015 r.) znajduje się na obszarze oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług oraz wolna jest od długów i roszczeń na rzecz osób trzecich. Informacje podane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. okazały się nieprawdziwe bowiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego które nie zawierało strefy ochronnej "B" ograniczającej możliwości wznoszenia zabudowy chwalone na mocy uchwały nr [...] nie obowiązywało - zostało uchylone dwa lata wcześniej. Do nieruchomości natomiast mało zastosowanie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy K. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z [...] zawierające powyższe ograniczenia prawa własności, czego organ administracji nie podał do publicznej wiadomości.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i w obszernym uzasadnieniu odniósł się do zarzutów skargi, wnoszą o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeka w tej sprawie ponownie. Wyrokiem z 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2478/22 WSA w Warszawie uchylił bowiem poprzednie postanowienie Ministra nr 5/DI/22 z 27 września 2022 r, utrzymujące w mocy postanowienie Szefa CWCR-OZ w L nr [...] z [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi na działce nr ewid. [...] obr. Regny gm. K.. W tym też kontekście – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – tut. Sąd związany jest prawnie zarówno oceną prawną, jak i wskazaniami co do dalszego postepowania, zawartymi w ww. wyroku WSA w Warszawie. Tym samym, granice ponownie przez Sąd rozpoznawanej sprawy wyznacza dokonanie kontroli, czy organ uwzględnił sądową ocenę prawną i przeprowadził postępowanie ponownie, biorąc pod uwagę sądowe wskazania odnośnie tego, co powinien uczynić.
WSA w Warszawie w ww. wyroku z 17 kwietnia 2023 r. stwierdził, że organ II instancji nie przeprowadził należycie postepowania dowodowego w zakresie ustalenia istotnej w sprawie okoliczności, a mianowicie tego, czy zabudowę istniejącą w obszarze planowanej inwestycji można uznać za zwartą. Istotność tej okoliczności wynikała bowiem z przyjęcia przez organa na podstawie map z Geioportalu, że zamierzona inwestycja miała powstać na działce nr ewid. [...] (obręb R., gmina K.), sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako grunt typu B - budowlany, bezpośrednio sąsiadujący z terenem zamkniętym resortu obrony narodowej, kompleksem wojskowym Nr [...], dla którego ustanowiona została strefa ochrony terenu zamkniętego. Strefa ta została uwzględniona w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy K. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z [...],jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług - MWU - znajdujący się poza terenami zamkniętymi i częściowo w obszarze strefy zagrożenia "B". Zgodnie zaś z postanowieniami Studium w strefie zagrożenia "B" wprowadzono zakaz wznoszenia obiektów użyteczności publicznej oraz zakaz wznoszenia zwartej zabudowy i budowy dróg o dużym natężeniu ruchu.
Sąd uznał w ww. wyroku, że nie jest wystarczające oparcie się wyłącznie na zdjęciach z serwisu Geoportal – zwłaszcza w sytuacji podniesionych przez skarżących wątpliwości co do wiarygodności danych dostępnych w serwisie informacji przestrzennych, który zastrzega, że udostępniane dane mają charakter wyłącznie poglądowy, za których dokładność nie bierze odpowiedzialności. Jak więc wskazał Sąd, "należało podjąć czynności wyjaśniające, które doprowadziłyby do usunięcia rozbieżności i poczynienia niewątpliwych ustaleń. (...) Temu celowi posłużyć mogła zaś dokumentacja zawierająca informacje o budynkach i lokalach znajdujących się na terenach zamkniętych będąca w wyłącznej dyspozycji zarządzającego terenem zamkniętym (z uwagi na niejawność), która okazała się być kluczowa w niniejszej sprawie w zakresie ustalenia charakteru zabudowy działki [...]".
Tym niemniej, WSA w Warszawie uznał wiążąco, że w wypadku braku planu miejscowego "wystarczającym jest (...), aby zwarty charakter zabudowy wynikał ze stanu faktycznego. Natomiast jako materiał dowodowy do ustalenia odpowiedniego stanu faktycznego służyć powinien każdy dowód, który stosownie do art. 7 i art. 77 K.p.a. umożliwi dokładne wyjaśnienie sprawy". "Organ mógł również odwołać się do wiadomości specjalnych i skorzystać z opinii biegłego, szczególnie w sytuacji rozbieżnych stanowisk stron w zasadniczej dla sprawy kwestii oceny kwalifikacji zabudowy na terenie objętym inwestycją. Tego rodzaju ustalenia mogły by być skonfrontowane z opinią specjalistyczną, a nie poprzestawać na wnioskach organu opartych na analizie Studium, rodzaju planowanej zabudowy na działce nr [...] i rodzaju zabudowy działek sąsiednich, gdzie jedna z nich okazała się być sporna".
W ramach wskazań dla organu w ponownie rozpatrywanej sprawie WSA w Warszawie stwierdził, że należy "przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do niewątpliwego ustalenia charakteru zabudowy istniejącej w obszarze planowanej inwestycji, posługując się w tym celu wszelkimi legalnymi środkami dowodowymi. Organ winien rozważyć, czy ustalenie tej kluczowej okoliczności nie wymaga odwołania się do wiadomości specjalnych posiadanych przez uprawnionych urbanistów. Dopiero tak kompleksowo zgromadzony materiał dowodowy będzie mógł stanowić podstawę do ustaleń faktycznych i zastosowania właściwych przepisów prawa w świetle których organ winien dokonać oceny zgodności projektowanej inwestycji na działce zlokalizowanej na terenach z ograniczeniami wynikającymi z wyznaczeniem strefy ochronnej terenu zamkniętego które to wynikają z potrzeb obronności państwa".
Minister, pomimo tego, że WSA w Warszawie uchylił wyłącznie decyzję organu II instancji, po otrzymaniu ww. prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2478/22 postanowieniem z 25 sierpnia 2023 r. Nr 6/DI/23 uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy postanowienie organu I instancji z 22 sierpnia 2022 r. do ponownego rozpoznanie. Wobec tego, że to postanowienie nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, stało się i ostateczne i prawomocne – nie podlega więc kontroli Sądu.
Organ I instancji zwrócił się pismem datowanym na 30 sierpnia 2023 r. do Dyrektora Biura Infrastruktury Specjalnej, Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Bydgoszczy i Komendanta 3 Regionalnej Bazy Logistycznej w Krakowie o opinie w sprawie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Pierwszy organ uchylił się od odpowiedzi co do zwartego charakteru zabudowy w tym terenie, podkreślając jednak, że działka inwestycyjna znajduje się w strefie zagrożenia B strefy ochronnej, w której jest zakaz wznoszenia zabudowy zwartej. Z odpowiedzi Dyrektora BIS również nie wynikały żadne wnioski co do zwartego charakteru zabudowy, natomiast w aktach brak jest odpowiedzi trzeciego z ww. organów. Postanowieniem Nr [...] z [...] organ I instancji ponownie odmówią uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi na działce o nr ewid. [...] położonej w obrębie R. w gminie K.. W uzasadnieniu wskazuje, że działka nr ewid. [...] objęta planowaną inwestycją położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zamkniętego resortu obrony narodowej oraz w zasięgu jego strefy ochronnej - strefa zagrożenia B, ustalonej protokołem Prac Komisji powołanej do rozpatrzenia wniosku w sprawie ustanowienia strefy ochronnej terenu zamkniętego, z 8 maja 2017 r., w której obowiązuje m.in. zakaz realizacji zwartej zabudowy. W omawianym projekcie decyzji brak jest informacji dotyczącej zlokalizowania przedmiotowej inwestycji w zasięgu wspomnianej strefy ochronnej. Jak stwierdza organ, przez "zwartą zabudowę", w myśl art. 4 pkt 29 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2409) należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m.
Organ I instancji 5 września 2023 r. przeprowadził ponadto na terenie zamkniętym wizję lokalną, w wyniku której ustalił, że istniejące budynki na terenie kompleksu wojskowego [...] znajdować się będą w odległości mniejszej niż 100 m od planowanych budynków na działce nr ewid. [...]. Ponadto, w oparciu o mapy pozyskane z Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B. oraz wykaz budynków zlokalizowanych na terenie zamkniętym ustalił, że planowane do zabudowy przez inwestora budynki, łącznie z tymi znajdującymi się obecnie w sąsiedztwie stanowić będą zabudowę zwartą.
Minister, w postępowaniu odwoławczym, zwrócił się dodatkowo 23 października 2023 r. do Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B. o opinię urbanistów Wydziału Infrastruktury RZI o charakterze zabudowy istniejącej w obszarze zamierzonej inwestycji. Zgodnie z pozyskaną opinią A. N. posiadającą wykształcenie, o którym mowa w art. 5 pkt 4 u.p.z.p. w sąsiedztwie działki nr ewid. [...], stanowiącej zabudowany teren zamknięty, istnieje zgrupowanie budynków, obejmujących teren dawnego wojskowego osiedla mieszkaniowego, zabudowany intensywniej niż obszary go otaczające, wyróżniający się na tle terenów sąsiednich, jako wyodrębniony granicami obszar, otoczony przez działkę nr ewid. [...]. Planowane zaś budynki również mają sąsiadować ze sobą w niewielkich odległościach. Stąd też należy ten teren traktować, jako obszar zabudowy zwartej.
Minister pozyskał też protokół z ww. wizji lokalnej z 5 września 2023 r., z którego wynikało, że istniejące budynki na terenie kompleksu wojskowego [...] będą się znajdować w odległości mniejszej niż 100 m od planowanych budynków na działce o nr ewid.[...]. Ponadto, w oparciu o mapy pozyskane z Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B. oraz wykaz budynków zlokalizowanych na terenie zamkniętym ustalono, że planowane do zabudowy przez inwestora budynki, łącznie z tymi znajdującymi się obecnie w sąsiedztwie stanowić będą zabudowę zwartą.
Wbrew więc twierdzeniom skargi, organa obu instancji przeprowadziły dodatkowe postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia charakteru już istniejącej (ale także i planowanej) zabudowy zgodnie ze wskazaniami WSA w Warszawie z wyroku z 17 kwietnia 2023 r. Tym samym, wnioski wyprowadzane przez te organa – a zwłaszcza przez Ministra – nie opierają się wyłącznie na mapach, dostępnych w Geoportalu.
W ocenie tut. Sądu te dodatkowe dowody pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy istniejąca w obszarze planowanej inwestycji zabudowa ma charakter zwarty, ale przede wszystkim, czy planowane zamierzenie inwestycyjne ma też taki charakter. Obecnie pojęcie zwartej zabudowy nie ma definicji legalnej. Zawierający taką definicję art. 4 pkt 29 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 82) został bowiem uchylony z dniem 24 września 2023 r. art. 14 pkt 1 7 lipca 2023 r. ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Obowiązująca do dnia uchylenia definicja zwartej zabudowy – co jednak należy podkreślić: na potrzeby ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów - stanowiła, że jest to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Organ I instancji, wydając postanowienie 11 września 2023 r., rozstrzygał tym samym w dacie, w której art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jeszcze obowiązywał.
W dacie wydania postanowienia przez Ministra nie istniała już jakakolwiek definicja legalna "zwartej zabudowy". Stąd też trafnie organ II instancji wskazał, że "w języku potocznym słowo "zwarty" oznacza to samo co "skupiony". (...) według Słownika Języka Polskiego PWN pod redakcją M. Szymczaka (Warszawa 2002 s. 234 i 999) termin "zwarty" rozumieć należy jako złożony z osób, elementów, przedmiotów znajdujących się blisko siebie, jeden obok drugiego, ścisły, zbity, gęsty, skupiony".
Zwrócić należy uwagę, że określenie "zabudowa" dotyczy nieokreślonej liczby obiektów; stąd też przyjąć należy, że nawet dwa obiekty budowlane posadowione blisko siebie są w zabudowie zwartej. Wniosek Burmistrza Koluszek z 28 czerwca 2021 r. dotyczył uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na 3 działkach, określanych, jako "zespół budynków". Pismem z 4 sierpnia 2022 r. Burmistrz przedstawił jednak do uzgodnienia nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy, tym razem dla 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, określanych też, jako "zespół budynków". Z załączonego do projektu decyzji projektu graficznego (uwzględniając naniesione odległości inne, niż odległości budynków) wynikało, że znajdują się one w bliskiej odległości od siebie, zaś ich wysokość może dochodzić do 11 m, przy szerokości elewacji frontowej 18 – 33 m.
Wobec braku legalnej definicji zwartej zabudowy organa administracji publicznej – ale również i sądy administracyjne – muszą (wówczas, gdy jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub wydania wyroku) dokonywać ad casum oceny charakteru zabudowy, biorąc pod uwagę nie tylko odległości budynków od siebie, ale również powód, dla którego taka ocena musi być dokonana. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacja szczególną zarówno pod względem bezpieczeństwa ludzi, jak i obronności Kraju.
W takich sytuacjach szczególnego znaczenia nabiera przewidziana w art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 15 u.p.z.p, konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem wojskowym, w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej.
Do procedury ustalania stref ochronnych wojskowych terenów zamkniętych w niniejszej sprawie ma zastosowanie decyzja. Nr 105/MON Ministra Obrony Narodowej z 5 sierpnia 2021 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.
W rozdziale 5 ww. decyzji ww. decyzji uregulowano tryb ustalania i znoszenia stref ochronnych terenów zamkniętych. Zgodnie z jej § 12 ust. 1 strefa ochronna terenu zamkniętego jest ustalana w przypadkach wykraczania poza granice terenu zamkniętego ponadnormatywnych uciążliwości związanych z jego funkcjonowaniem, a niezwiązanych z obowiązkiem uzyskania decyzji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania, występowania potencjalnych zagrożeń dla otoczenia lub innych oddziaływań, jak również w przypadkach uzasadnionych potrzebą ochrony terenu zamkniętego oraz obiektów na nim zlokalizowanych od penetracji i nasłuchu oraz od możliwych uciążliwości zewnętrznych mogących mieć wpływ na wykonywanie zadań obronnych na danym terenie zamkniętym. Jak wynika z powyższego, strefa ochronna wojskowego terenu zamkniętego ustalana jest zarówno pod kątem bezpieczeństwa ludzi, jak i w szeroko pojętym interesie obronności.
Jak wynika z akt, protokołem prac komisji powołanej do rozpatrzenia wniosku w sprawie ustanowienia strefy ochronnej terenu zamkniętego, z 8 maja 2017 r., ustalono m.in. na obszarze, na którym znajduje się m.in. działka inwestycyjna nr ewid. [...] strefę ochronną, w celu ochrony otoczenia przed skutkami oddziaływania obiektów usytuowanych na terenie kompleksu. W ramach tej strefy wydzielono trzy strefy zagrożenia A, B i C, dla których ustalono odmienny zakres ograniczeń. W granicy strefy zagrożenia A wprowadzono zakaz wznoszenia obiektów użyteczności publicznej, w których gromadzi się duża liczba ludzi. W granicy strefy zagrożenia B wprowadzono zakaz, jak dla strefy zagrożenia A, oraz dodatkowo zakaz wznoszenia zabudowy zwartej oraz budowy dróg o dużym natężeniu ruchu i autostrad. W granicy strefy zagrożenia C wprowadzono zakaz, jak dla stref zagrożenia A i B, oraz dodatkowo zakaz wznoszenia zabudowy rozproszonej. Działka nr ewid. [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zamkniętego resortu obrony narodowej oraz w zasięgu jego strefy ochronnej strefy zagrożenia B.
Odnosząc się do istoty ustalenia ww. strefy zagrożenia B (a w konsekwencji wprowadzenia zakazu zabudowy zwartej), w której znalazła się nieruchomość inwestycyjna, trafnie więc wskazał Minister na załącznik nr 2 do rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 5 sierpnia 2021 r. w sprawie obiektów i pomieszczeń magazynowych do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1674). Tabela 1 (Dopuszczalne wielkości nadciśnienia fali uderzeniowej dla różnych obiektów) w pozycji 4 wymienia zarówno obszary zabudowy rozproszonej, jak obszar zabudowy zwartej, drogi o dużym natężeniu ruchu i pozostałe obiekty, tj. niestanowiące elementu zabudowy zwartej lub rozproszonej, a także niebędące autostradą lub drogą o dużym natężeniu ruchu. Strefa zagrożenia B w tym wypadku ustalona więc została w celu eliminacji ryzyka związanego z nadciśnieniem fali uderzeniowej 3kPa. Słusznie więc wyjaśnił Minister, że w obszarze takiego potencjalnego oddziaływania fali uderzeniowej na otoczenie zabronione jest lokalizowanie m.in. zwartej zabudowy.
Biorąc więc pod uwagę potencjalne zagrożenie dla obiektów budowlanych znajdujących się w strefie ochronnej strefy zagrożenia B – a w szczególności dla osób tam przebywających – trudno jest Sądowi podzielić stanowisko pełnomocnika skarżących, kwestionującego odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w takiej sytuacji. Usytuowanie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w strefie ochronnej strefy zagrożenia B przy uwzględnieniu, że ta strefa powstała w związku z ryzykiem wybuchu o znacznej mocy materiałów wybuchowych, składowanych w wojskowej strefie zamkniętej jest obiektywnie zrozumiałe. Ponadto, z oględzin dokonanych przez organ I instancji wynikało, że istniejące na terenie kompleksu wojskowego [...] budynki (a więc i magazyn amunicji) będą się znajdować w odległości mniejszej niż 100 m od planowanych budynków na działce nr ewid. [...].
Trzy, blisko siebie położone, planowane budynki wielorodzinne o większych od budynków jednorodzinnych wymiarach wraz z towarzyszącymi im urządzeniami stanowią więc zwartą zabudowę biorąc pod uwagę nie tylko ich ilość i odległość od siebie, ale przede wszystkim to, że ich "zwarty" charakter zabudowy ujawni się w szczególności wówczas, gdy dojdzie do zdarzenia, przed którym miała chronić ww. strefa ochronna strefy zagrożenia B. Wydaje się, że w takiej sytuacji kwestionowanie stanowiska organu wyspecjalizowanego w zakresie wojskowości, a w tym mającego wiedzę w zakresie mogących wystąpić zagrożeń w opisywanym wypadku jest przynajmniej pochopne.
Biorąc pod uwagę, że – co ustaliły organa w postępowaniu przeprowadzonym po wyroku WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2023 r. - stwierdzono, że na terenie kompleksu wojskowego [...] już istnieją budynki, które znajdowałyby się w odległości mniejszej niż 100 m od planowanych budynków na działce nr ewid. [...], to fakt ten dodatkowo uprawniał organa do uznania, że planowane do budowy przez inwestora budynki, łącznie z tymi znajdującymi się obecnie w sąsiedztwie, stanowić będą zabudowę zwartą.
Minister nie uchybił więc wskazaniom WSA w Warszawie, zawartym w wyroku z 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2478/22, przeprowadzając stosowne postępowanie, w tym zasięgając w zakresie omówionym przez ten Sąd opinii pracownika Wydziału Infrastruktury RZI w B., który – jak wynika z akt – posiadał w tym zakresie wiedzę specjalną.
Odnosząc się do zarzutów, podniesionych w skardze, stwierdzić należy, co następuje.
Niezasadny był zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przez "wydanie zaskarżonego postanowienia po upływie dwutygodniowego terminu wynikającego z tego przepisu". Uszło uwadze pełnomocnika skarżącego, że zawisła przed tut. Sądem sprawa była przedmiotem rozstrzygania organów obu instancji w związku z ww. wyrokiem WSAA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2478/22 i zawartymi tam wskazaniami co do dalszego postepowania. Sąd ten nie ocenił prawnie, że upływ ww. terminu "powodował domniemanie milczącego uzgodnienia zaś Organ utracił prawo do wydania postanowienia" – pomimo, że kontrolował decyzję zarówno Ministra, jak i organu I instancji. Wręcz przeciwnie, tylko bowiem uznając dopuszczalność wydania postanowienia odmownego Sąd mógł je uchylić w celu ponownego rozpatrzenia wniosku Burmistrza o uzgodnienie projektu decyzji.
Nie został też naruszony art. 4 ust. 1 i 3 u.p.z.p. oraz z § 2 pkt 9 i § 12 ust. 1 decyzji nr 105/MON Ministra Obrony Narodowej z 5 sierpnia 2021 r. Wskazane powyżej paragrafy decyzji MON zawierają wyłącznie definicję strefy ochronnej terenu zamkniętego (§ 2 pkt 9) i przypadków, gdy strefa ochronna terenu zamkniętego jest ustalana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podobnie, art. 4 ust. 1 i 3 u.p.z.p dotyczy wyłącznie tego, co w związku ze strefą zamkniętą umieszcza się w planie miejscowym (tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, w których ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy). Wobec tego, że przedmiotem tej sprawy nie jest sporządzenie planu miejscowego, ale odmowa uzgodnienia warunków zabudowy, ww. przepisy zastosowania nie miały. Projekt decyzji obejmował niewątpliwie teren sąsiadujący bezpośrednio z terenem z terenem zamkniętym - kompleksem wojskowym [...], dla którego ustanowiona została strefa ochronna. Strefa ta została uwzględniona w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Strefa ochronna wyznaczona została zaś protokołem prac Komisji powołanej do rozpatrzenia wniosku w sprawie ustanowienia strefy ochronnej terenu zamkniętego, z 8 maja 2017 r.
Nie został też naruszony art. 53 ust. 4 pkt. 15 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p., oraz ww. decyzja MON i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (uchwała nr [...] z [...]r.) "poprzez ich nieprawidłową wykładnię i bezpodstawne zastosowanie, błędną wykładnię pojęcia zwartej zabudowy oraz chybionym przyjęciu, że planowana inwestycja spowoduje powstanie zwartej zabudowy". Pomijając to, że te kwestie (a więc przede wszystkim potrzeby uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem wojskowym - w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej) były już kontrolowane przez WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2478/22, to w zakresie znaczenia pojęcia "zwartej zabudowy" zastosowanie ma ocena prawna, dokonana przez tut. Sąd w poprzedzającej części uzasadnienia.
Wyjaśnić też trzeba, że organ nie mógł naruszyć "nieobowiązującego w dacie wydawania postanowienia art. 4 pkt 29) i 30) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię oraz błędne zastosowanie"" - jak już była o tym mowa, w dacie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji ww. przepis jeszcze obowiązywał, natomiast w postanowieniu drugoinstancyjnym próżno doszukiwać się zastosowania przez Ministra przepisu już wówczas nieobowiązującego. Odnośnie zaś pojęcia "zwartej zabudowy" tut. Sąd wyraził ocenę prawną we wcześniejszej części uzasadnienia.
Nie zostały naruszone przez organa art. 6, 7, 8, 9,10, 77, 107 § 3 k.p.a. w sposób wskazany w skardze. Ponownie należy przypomnieć, że działania organów w tej sprawie wyznaczone były wskazaniami WSA w Warszawie w ww. wyroku, które to wskazania zostały w pełni uwzględnione. Organa prawidłowo przywołały podstawy materialnoprawne odmownego postanowienia uzgodnieniowego. Stan faktyczny – ustalony zgodnie ze wskazaniami sądowymi – pozwalał organom na taką reasumpcję prawną, jakiej dokonały, bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu administracyjnym, aby organa w jakikolwiek sposób nie poinformowały stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, lub zaniechały udzielenia im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek – zwłaszcza, że przecież skarżący w postepowaniu administracyjnym byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Uzasadnienia postanowień zwierają wszelkie wymagane prawem elementy, tak w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego.
Organ nie naruszył art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że warunki zabudowy należy ustalić dla części działki [...], w sytuacji gdzie przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie niewielki fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji". Postanowienie zarówno organu I, jak i II instancji dotyczy bowiem odmowy uzgodnienia takiej inwestycji, jaka została określona w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Organ uzgodnieniowy nie przesądza więc w żaden sposób (ani w takim zakresie nie rozstrzyga sprawy) o tym, jakiego obszaru dotyczy ten projekt, ale ocenia taki tekst projektu i taki zakres inwestycji, jaki został mu do uzgodnienia przedstawiony.
Nie został też naruszony art. 61 ust. 1 u.p.z.p. "poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją uznaniową wydawaną w warunkach uznania administracyjnego, w sytuacji, gdy organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, co ma miejsce w zaistniałej sytuacji". Uszło uwadze pełnomocnika skarżących, że organ uzgodnieniowy nie jest organem planistycznym, właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też zarzut ten mógł być kierowany, ale wobec Burmistrza K., a nie organu uzgodnieniowego.
Mając powyższe na uwadze, biorąc ponadto pod rozwagę hipotezę art. 153 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.