VII SA/Wa 2309/06

VII SA/Wa 2309/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Halina Kuśmirek /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Tadeusz Nowak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2007 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 157 §1 w związku z art. 158 §1 kpa i art. 82 ust 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) - po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. Ch. i M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 1994r., udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na gabinet lekarsko - weterynaryjny, usytuowanych w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w O. – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ wojewódzki podał, że uprzednio wydaną w dniu [...] lipca 2004r. decyzją własną (nr [...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 1994r., nie stwierdzając rażących naruszeń prawa, mogących skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji.
Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2004r. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2004r. i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewoda [...] powołując się na art. 45 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz.229 ze zm.) stwierdził, że ustawodawca dopuścił ograniczony zakres robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu, co potwierdza również § 44 ust 1, obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. - w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), określający zakres robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę.
W ocenie Wojewody [...], zakres projektowanych prac tj. budowa schodów, wykucie otworów okiennych i drzwiowych, przesklepienie pomieszczeń belkami stalowymi, nie jest objęty § 44 wskazanego rozporządzenia, zatem w świetle obowiązujących w dacie wydania przedmiotowej decyzji, przepisów prawa, dopuszczalna była realizacja ww. robót.
Po rozpatrzeniu odwołania A. Ch. i M. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 - decyzją z dnia [...] września 2006r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1994r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1994r, wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 44 w związku z art. 45, oraz art. 28 ust. 1 ww. ustawy z 1974r., bowiem zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, nie jest dopuszczalne zezwolenie na realizację robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, w formie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozstrzygnięcie kwestii wymagalności pozwolenia na budowę, czy też pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, wymaga każdorazowego zbadania charakteru i zakresu planowanych robót budowlanych. Powołując się na treść art. 28, 44, 45 ustawy z 1974r. Prawo budowlane oraz § 44 ww. rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że roboty przeprowadzone w niniejszej sprawie, wymagały uzyskania odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1994r,obarczona była wadą wskazaną w art. 156 §1 pkt 2 kpa.
W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Ł. K. wniósł o jej uchylenie w całości, podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 §1 pkt 2 kpa.
Przytaczając obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że w grupie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną decyzji, jak również, że naruszenia tego nie można uznać za rażące.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, podnosząc dodatkowo, że w rozstrzyganej sprawie nie chodzi, jak utrzymuje skarżący, o rozbieżność między organami w dokonanej wykładni przepisów prawa, ale o inną ocenę stanu faktycznego sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz.229 ze zm.) – przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w szczególności, przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu.
Jak wynika z treści wyżej cytowanego przepisu, nie zawiera on pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "rozumie się w szczególności" oznacza, że wymienione w nim rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo.
Dokonując oceny w powyższym zakresie, należy pamiętać, że w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, sformułowano jedną z podstawowych zasad Prawa budowlanego stanowiącą, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pojęcie robót budowlanych zostało ustawowo zdefiniowane w art. 2 ust. 3 ustawy z 1974r., w którym to przepisie stwierdzono, że przez roboty budowlane rozumie się m.in. roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z ustępem 2 art. 2 przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę.
W ocenie Sądu już ta, przytoczona wyżej definicja robót budowlanych, dawała wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że prace planowane przez skarżącego, były robotami budowlanym w rozumieniu ww. artykułu, a nie jedynie przeróbką pomieszczenia.
Podkreślić bowiem trzeba, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia, organ nie ocenił zgłoszonych przez skarżącego zmian, pod kątem reguły wyrażonej w art. 28 ww. ustawy pomimo, że zakres planowanych robót, przedstawiony w opisie technicznym z października 1994r. dołączonym do wniosku, wskazywał jednoznacznie, że skarżący zamierza wybudować schody zewnętrzne, postawić fundamenty pod ścianą oporową schodów, wnieść ścianę oporową, zwieńczoną balustradą, wykuć otwory okienne i drzwiowe w ścianie zewnętrznej budynku.
Zdaniem Sądu roboty wykonane przy adaptacji ww. pomieszczenia mieściły się również w definicji robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę określonych w § 44 ust. 1 pkt 2, obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r.w którym jako roboty wymagające pozwolenia na budowę wymieniono m.in. wymianę fundamentów, słupów, ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych.
W tym stanie rzeczy należało zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że planowane przez skarżącego roboty budowlane wymagały odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a ich realizację jedynie w ramach decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania, należało uznać za formę obejścia prawa w stopniu rażącym.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania z punktu widzenia praworządności, a taka sytuacja – zdaniem Sądu – miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem w ramach decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia, nie można dokonywać robót budowlanych, na wykonanie których wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.