VII SA/WA 2308/21

VII SA/Wa 2308/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Podsiadło
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1752/22 - Wyrok NSA z 2024-05-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Prezes Wód Polskich decyzją z dnia (...) września 2021 r. nr (...), działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i art. 28 Kpa, w związku z art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 624), po rozpatrzeniu wniosków L. Z., M. B. – K., W. L. oraz J. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Wód Polskich z dnia (...) stycznia 2021 r. nr (...), odmówił uchylenia decyzji Prezesa Wód Polskich z dnia (...) stycznia 2021 r., wydanej w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z (...) maja 2019 r. znak: (...).
Decyzją z dnia (...) maja 2019 r. znak: (...) Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) udzielił Burmistrzowi Miasta i Gminy (...) pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. wylotu na działce nr ew. (...)obręb (...) miasto oraz na odprowadzanie ww. wylotem kanalizacji deszczowej wód opadowych lub roztopowych pochodzących z przebudowywanej ul. (...) w (...)do wód rzeki (...).
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w (...) decyzją z dnia (...) marca 2020 r. znak: (...) stwierdził nieważność ww. decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z dnia (...) maja 2019 r.
Prezes Wód Polskich, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Gminy (...), decyzją z dnia (...) stycznia 2021 r. nr (...)uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w (...) z dnia (...) marca 2020 r. oraz "nie stwierdził nieważności" decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z dnia (...) maja 2019 r.
L. Z. pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r. oraz M. B.-K. W. L. i J. K. pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Prezesa Wód Polskich nr (...) z dnia (...) stycznia 2021 r. Wniosek z dnia 7 kwietnia 2021 r. został uzasadniony brakiem udziału L. Z. jako strony w postępowaniu odwoławczym bez własnej winy, natomiast wniosek z dnia 12 kwietnia 2021 r. uzasadniono brakiem udziału M. B.-K., W. L. oraz J. K. jako strony w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji oraz w postępowaniu odwoławczym bez własnej winy.
Prezes Wód Polskich rozpatrując ww. wnioski wskazał, że jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że podmiot składający podanie o wznowienie uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Prezes Wód Polskich wskazał, że z treści wniosków wniesionych przez L. Z. oraz przez M. B.-K., W. L. i J. K. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Prezesa Wód Polskich nr (...) z dnia 19 stycznia 2021 r., wynika, iż ww. osoby zostały pominięte przez organ jako strony postępowania odwoławczego od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w (...) z (...) marca 2020 r. oraz że nie została im doręczona ww. decyzja z dnia (...) stycznia 2021 r. Postanowieniem nr (...) z dnia (...) lipca 2021 r. Prezes Wód Polskich wznowił zatem postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia (...) stycznia 2021 r.
Organ wskazał, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezesa Wód Polskich nr (...) z dnia (...) stycznia 2021 r. prowadzone było w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z dnia (...) maja 2019 r., którą udzielono Burmistrzowi Miasta i Gminy (...) pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. wylotu na działce nr ew. (...) oraz na odprowadzanie ww. wylotem kanalizacji deszczowej wód opadowych lub roztopowych pochodzących z przebudowywanej ul. (...) w (...) do wód rzeki (...). O stwierdzenie nieważności ww. decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z dnia (...) maja 2019 r. wystąpił pismem z dnia (...) grudnia 2019 r. L. Z., podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem art. 28 Kpa oraz art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne. L. Z. podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy (...) pozwolenia wodnoprawnego i nie został uznany za stronę w tym postępowaniu. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z tych samych względów pismem z dnia 13 lutego 2020 r. wystąpili również M. B.-K., W. L. i J. K..
Prezes Wód Polskich wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność, w tym, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W postępowaniu nieważnościowym stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. W Prawie wodnym taką normę stanowi przepis art. 401 ust. 1, w myśl którego stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Organ wskazał, że krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ustalony jest na podstawie danych zawartych w operacie wodnoprawnym, załączonym do wniosku i stanowiącym jego integralną część. Operat wodnoprawny, zgodnie z art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy Prawo wodne, zawiera stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków. Prezes Wód Polskich podniósł, że z przedłożonego na potrzeby postępowania operatu wodnoprawnego wynika, że objęta postępowaniem inwestycja polega na wykonaniu urządzenia wodnego, tj. wylotu (...) ze szczelnego systemu kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe i roztopowe z powierzchni drogi gminnej - ul. (...) w miejsc(...) do rzeki (...). Na stronie 3 operatu określono zasięg planowanego do wykonania wylotu wskazując, że będzie on wynosił 14,22 m3 na długości 3,59 m rzeki (...) i będzie ograniczał się do działek nr (...) (grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi) i nr (...) (lasy - własność Urzędu Gminy i Miasta (...)) obręb (...)(...). Zasięg oddziaływania został również przedstawiony na załączonym do operatu rysunku nr 1: Lokalizacja projektowanego wylotu do rz. (...).
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że należąca do L. Z. nieruchomość przy ul. (...) oraz należąca do M. B.-K., W. L. i J. K. nieruchomość przy ul. (...) zlokalizowane są po drugiej stronie drogi gminnej (ul. (...)) w stosunku do działek, których dotyczy objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawego wykonanie wylotu oraz korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do rzeki (...)j za pomocą tego wylotu (tj. nr (...)), dlatego też działki te z uwagi na ich lokalizację nie zostały uwzględnione jako nieruchomości położone w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i planowanego do wykonania urządzenia wodnego.
Z tego względu Prezes Wód Polskich stwierdził, że skoro brak było podstaw do uznania L. Z. oraz M. B.-K., W. L. i J. K. za strony postępowania w przedmiocie udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych nie obejmował nieruchomości będących w ich posiadaniu, to brak było również podstaw do uznania tych osób jako strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej tego pozwolenia.
Zdaniem organu L. Z., M. B.-K., W. L. i J. K. nie mieli zatem legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z (...) maja 2019 r. oraz do brania udziału jako strona w postępowaniu nieważnościowym toczącym się przed organem I instancji i przed organem odwoławczym.
Jednocześnie odnosząc się do złożonego przez L. Z. wniosku z dnia (...) grudnia 2019 r. organ wskazał, że L. Z. nie został uznany za stronę w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w (...). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z dnia (...) maja 2019 r. zostało wszczęte przez organ urzędu, natomiast korespondencję w sprawie (zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w (...) z (...) marca 2020 r.) L. Z. otrzymał wyłącznie do wiadomości. Organ podkreślił przy tym, że interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, musi istnieć obiektywnie i mieć odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego. Fakt, że danej osobie doręczono decyzję organu nie przesądza automatycznie o nabyciu przymiotu strony postępowania administracyjnego.
Prezes Wód Polskich stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, to należało odmówić uchylenia ostatecznej decyzji Prezesa Wód Polskich nr (...) z dnia (...) stycznia 2021 r.
L. Z. wniósł skargę na decyzję Prezesa Wód Polskich nr (...) z dnia (...) września 2021 r., zarzucając skarżonej decyzji:
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - tj. art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 29, polegające na skierowaniu decyzji do podmiotu nieistniejącego, jakim jest ,,Burmistrz Miasta i Gminy (...) (wskazanego w tzw. rozdzielniku decyzji) - równoznaczne z wyczerpaniem dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, wywołującym konieczność stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji;
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - tj. art. 28 Kpa w zw. z art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym wznowionym postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r., pomimo, że zarówno decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, jak również decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, dotyczą interesu prawnego skarżącego;
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa - w szczególności w zw. z art. 16 pkt 34, art. 390 ust. 1 pkt 2, art. 403 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6 i ust. 7 Prawa wodnego, a także w zw. z art. 28 i 29 Kpa, polegające na braku oceny materiału dowodowego i w konsekwencji niedostrzeżeniu, że liczba i powaga wad, jakimi obarczony został operat wodnoprawny, stanowiący integralną cześć wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, wykluczały możliwość udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i stanowią o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 13 maja 2019 r. wydanej na podstawie wadliwego operatu;
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 151 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, polegające na bezzasadnej odmowie uchylenia decyzji Prezesa Wód Polskich nr (...) z dnia (...) stycznia 2021 r., w sytuacji w której ziściła się przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - skarżący został bowiem bez własnej winy pozbawiony udziału w postępowaniu odwoławczym dot. decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w (...) z dnia (...) marca 2020 r.;
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4 oraz pkt 5 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, polegające na braku uchylenia decyzji Prezesa Wód Polskich nr (...) z dnia (...) stycznia 2021 r., pomimo, że ziściła się przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz pomimo skierowania decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z dnia (...) maja 2019 r. do "osoby niebędącej stroną w sprawie".
Skarżący przytoczył treść art. 401 ust. 1 Prawa wodnego, który stanowi, że stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Wskazał, że urządzenie wodne, o którym mowa w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z (...) maja 2019 r. ma być umieszczone na działce nr (...) i ma służyć odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych pochodzących z przebudowywanej ul. (...) w (...) do rzeki (...), zlokalizowanej na tym odcinku na działce oznaczonej numerem (...). Działka nr (...)bezpośrednio graniczy z działką (...), będącą przedmiotem własności skarżącego. Rzeka (...) przepływa wzdłuż całej wschodniej granicy działki nr (...), co powoduje, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane przez ww. urządzenie wodne będą oddziaływać bezpośrednio na nieruchomość skarżącego, a oddziaływanie to będzie znaczące, bowiem odległość od ww. urządzenia wodnego do działki (...) wynosi zaledwie kilkanaście metrów. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że działka nr 31 znajduje się w zasięgu bezpośredniego oddziaływania przedmiotowych urządzeń wodnych, przysługiwał mu zatem status strony w postępowaniu, w którym doszło do wydania decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z (...) maja 2019 r. oraz w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących tej decyzji.
L. Z. wskazał ponadto, że art. 409 ust. 1 Prawa wodnego w pkt od 1 do 11 wskazuje na konieczne elementy, jakie winny być zawarte w części opisowej operatu wodnoprawnego. Podniósł, że błędna jest teza zawarta w pkt 5 operatu, zgodnie z którą określony w przepisie art. 409 ust. 1 pkt 2 ustawy wymóg wskazania w operacie "rodzaju urządzeń pomiarowych" nie odnosi się do planowanego przez wnioskodawcę urządzenia wodnego oraz zamierzonego korzystania z wód, a wydanie decyzji w oparciu o operat sporządzony z naruszeniem tego przepisu uzasadnia przypisanie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z (...) maja 2019 r. oraz decyzjom Prezesa Wód Polskich zarzutu jego rażącego naruszenia.
Ponadto zdaniem skarżącego w pkt 6 operatu, celem określenia rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, autor operatu błędnie posiłkuje się wzorem mającym zastosowanie do zrzutu ścieków. Wnioskowane urządzenie wodnoprawne nie ma służyć zrzutowi ścieków w dosłownym tego słowa znaczeniu, a jedynie wód opadowych i pośniegowych. Okoliczność ta oznacza, że błędna jest zawarta w operacie konkluzja dotycząca zasięgu oddziaływania tego urządzenia, jako oparta na wadliwych przesłankach. Decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z (...) maja 2019 r. została więc wydana z rażącym naruszeniem art. 409 ust. 1 pkt 2 ppkt d ustawy, niedostrzeżonym przez Prezesa Wód Polskich.
Jak wskazał skarżący, nieuprawniona jest też zawarta w pkt 8 operatu teza, zgodnie z którą żadne z praw osób trzecich nie zostanie naruszone w następstwie oddziaływania zamierzonego przez wnioskodawcę korzystania z wód i planowanego urządzenia wodnego. Skarżący podniósł, że zwiększenie objętości wody w korycie rzeki (...), a przez to także prędkości jej nurtu, spowoduje m.in. przyspieszenie podmywania i wypłukiwania brzegów rzeki położonych poniżej planowanego urządzenia wodnego oraz może prowadzić do ich zanieczyszczenia. Decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z (...) maja 2019 r. została więc wydana z rażącym naruszeniem art. 409 ust. 1 pkt 2 d ustawy, czego nie dostrzegł Prezes Wód Polskich.
Dalej skarżący wskazał, że art. 409 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi, że operat winien zawierać charakterystykę wód objętych pozwoleniem, przez co należy rozumieć zarówno charakterystykę wód rzeki (...), jak i wód opadowych oraz pośniegowych, jakie mają być do niej odprowadzane z pasa drogowego przebudowanej ul. (...). W pkt 10 operatu mowa jest natomiast jedynie o "charakterystyce odbiornika ścieków", który autor operatu utożsamia z rzeką (...). Skarżący podniósł, że autor operatu dokonał jedynie pobieżnej charakterystyki rzeki Małej, pomijając także okoliczność jej wielokrotnego w ostatnich 10 latach wystąpienia z brzegów i zalewania terenów, na których ma zostać posadowione planowane urządzenie wodne. Wydanie decyzji w oparciu o taki operat powoduje, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z (...) maja 2019 r. została wydana również z rażącym naruszeniem art. 409 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego.
Ponadto zdaniem skarżącego doszło do rażącego naruszenia art. 409 ust. 1 pkt 6 ppkt a, art. 409 ust. 1 pkt 6 ppkt b Prawa wodnego, bowiem operat nie zawiera ustaleń wynikających z planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza oraz ustaleń wynikających z planu zarządzania ryzykiem powodziowym.
W skardze wskazano również, że błędne są twierdzenia zawarte w pkt 12 operatu, dotyczące "określenia wpływu planowanych do wykonania urządzeń wodnych lub korzystania z wód na wody powierzchniowe oraz wody podziemne, w szczególności na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych". Skarżący podniósł, że rzeka (...) graniczy z pasem drogowym ul. (...) jedynie na krótkim odcinku, na odcinku tym woda opadowa i pośniegowa nie spływa bezpośrednio do rzeki (...) z uwagi na wał przeciwpowodziowy. W związku z powyższym nie jest też prawdziwe twierdzenie operatu, że dzięki projektowanemu urządzeniu wodnemu zawierającemu osadnik zawiesin mineralnych i separator substancji ropopochodnych dojdzie do poprawienia obecnie istniejących warunków. W ocenie L. Z. organy dopuściły się rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa, nie przeprowadzając stosownego postępowania weryfikującego ww. twierdzenia operatu, a także rażącego naruszenia art. 409 ust. 1 pkt 7 ustawy.
Skarżący zarzucił ponadto, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z (...) maja 2019 r. oraz decyzja Prezesa Wód Polskich rażąco naruszają art. 409 ust. 1 pkt 10 i art. 409 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego, bowiem operat nie wskazuje sposobu postępowania w przypadku awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia wodnoprawnego oraz nie zawiera informacji o formach ochrony przyrody utworzonych lub ustanowionych na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, występujących w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W operacie brak jest też wartości i informacji wymaganych zgodnie z art. 409 ust. 6 pkt 1-8, a także z art. 409 ust. 7 pkt 1-9 Prawa wodnego. Zdaniem skarżącego decyzje wydane przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Warszawie oraz Prezesa Wód Polskich w oparciu o tak wadliwie sporządzony operat rażąco naruszają art. 409 ust 6 i ust. 7 Prawa wodnego oraz art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Skarżący zarzucił także, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Warszawie została wydana ponadto z rażącym naruszeniem art. 403 ust. 2 pkt 12, ust. 2 pkt 14, ust. 2 pkt 15, ust. 2 pkt 17 - 20 Prawa wodnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Wód Polskich z dnia (...) września 2021 r. nr (...), odmawiająca - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zwana dalej: Kpa) - uchylenia ostatecznej decyzji Prezesa Wód Polskich z (...) stycznia 2021 r.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Prezesa Wód Polskich z dnia (...) września 2021 r. zostało zainicjowane wnioskami L. Z. oraz M. B.-K., W. L. i J. K. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezesa Wód Polskich z dnia (...) stycznia 2021 r., którą organ uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w (...) z (...) marca 2020 r. (stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z dnia (...) maja 2019 r.) oraz "nie stwierdził nieważności" decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z (...) maja 2019 r., udzielającej Burmistrzowi Miasta i Gminy (...) pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. wylotu na działce nr ew. (...) obręb (...) miasto oraz na odprowadzanie ww. wylotem kanalizacji deszczowej do wód rzeki (...) wód opadowych lub roztopowych pochodzących z przebudowywanej ul. (...) w (...).
Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji, organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 Kpa (postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy), odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być zatem podjęta, gdy organ ustali, że nie zaistniały powołane w złożonym wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia.
Składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezesa Wód Polskich z dnia (...) stycznia 2021 r. L. Z. oraz M. B.-K., W. L. i J. K. jako podstawę wznowienia postępowania powołali przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Stosownie do tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Zauważyć trzeba, że co do zasady we wstępnej fazie postępowania organ bada, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez stronę postępowania, jest to jedna z formalnych przesłanek wznowienia, a jej negatywna weryfikacja skutkować powinna odmową wznowienia postępowania. W przypadku jednak powołania we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa organ na wstępnym etapie postępowania nie może oceniać, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, oznaczałoby to bowiem dokonywanie oceny przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia przewidzianego w art. 149 § 1 Kpa i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 Kpa.
Z uwagi na powołaną podstawę wznowienia postępowania obowiązkiem organu było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Wód Polskich z dnia (...) stycznia 2021 r., co nastąpiło poprzez wydanie postanowienia z dnia (...) lipca 2021 r. Postanowienie to pozwoliło przystąpić do badania przesłanki wznowienia, a więc ustalenia, czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu toczącym się w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego.
Występując z żądaniem wznowienia postępowania skarżący L. Z. wskazał, że był stroną postępowania, w którym doszło do wydania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w (...) z (...) marca 2020 r. stwierdzającej nieważność pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z dnia (...) maja 2019 r., natomiast nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania odwoławczego od wskazanej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w (...) i nie otrzymał decyzji wydanej po rozpoznaniu odwołania.
W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko Prezesa Wód Polskich, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z (...) maja 2019 r., nie zaistniała zatem powołana przez niego podstawa wznowienia postępowania.
Zauważyć trzeba, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji złożenia przez dany podmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, w tym konieczne jest ustalenie, czy wniosek ten pochodzi od strony.
Stosownie do art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który uprawniałby do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego granicach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.
Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną, w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Zarówno zatem w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego, jak i w postępowaniu nieważnościowym, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 401 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 624). Przepis ten stanowi, że stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest osoba wnioskująca o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Objęta postępowaniem inwestycja polega na wykonaniu urządzenia wodnego, tj. wylotu (...) ze szczelnego systemu kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe i roztopowe z powierzchni drogi gminnej - ul. (...) w miejscowości (...) - do rzeki (...). Planowane urządzenie wodne ma być zrealizowane na działce nr ewid. (...). W operacie wodnoprawnym określono zasięg oddziaływania planowanego do wykonania wylotu wskazując, że będzie on ograniczał się do powierzchni 14,22 m2 na długości 3,59 m rzeki (...) i będzie obejmował działki nr (...) (grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi) i nr (...) (lasy).
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że działka nr (...), na której ma być wykonany objęty pozwoleniem wodnoprawnym wylot systemu kanalizacji deszczowej, nie graniczy bezpośrednio z należącą do L. Z. nieruchomością obejmującą działkę nr (...), jak i z nieruchomością należącą do M. B.-K, W. L. i J. K. położoną przy ul. (...). Nieruchomości te oddziela droga gminna - ulica (...), z uwagi na takie położenie działki te nie zostały uwzględnione jako nieruchomości położone w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i planowanego do wykonania urządzenia wodnego.
Sąd podziela ocenę organu, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że wylot systemu kanalizacji deszczowej realizowany na działce nr (...), mający odprowadzać wody opadowe i roztopowe z ulicy (...) do rzeki (...) (przebiegającej na wysokości wylotu na działce nr (...), a na wysokości działki skarżącego na działce nr (...)) będzie oddziaływał na działki położone po drugiej stronie drogi gminnej, w tym na nieruchomość należącą do skarżącego.
Argumenty dotyczące położenia działki skarżącego w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki (...), przepływającej wzdłuż wschodniej granicy działki skarżącego, nie są wystarczającym powodem do uznania, że działka ta znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia wodnego czy zamierzonego korzystania z wód, polegającego na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z powierzchni ulicy (...)do rzeki (...).
Z przedłożonego operatu wodnoprawnego wynika, że zasięg oddziaływania planowanego do wykonania wylotu będzie obejmował działki nr (...) i nr (...), ograniczając się do powierzchni 14,22 m2. Jak wynika przy tym z operatu, zasięg ten obejmie obszar jedynie na długości 3,59 m rzeki [...]. Twierdzenia skarżącego, że na skutek wykonania wylotu systemu kanalizacji deszczowej może dochodzić do podmywania brzegów i zalewania jego nieruchomości, położonej po drugiej stronie drogi gminnej w stosunku do ww. wylotu, nie zostały niczym poparte, choć pozostają w sprzeczności z informacjami zawartymi w operacie wodnoprawnym. L. Z. nie przedstawił żadnych dokumentów, które potwierdzałyby możliwość negatywnego oddziaływania wylotu na jego nieruchomość i negowałyby prawidłowość określenia w operacie wodnoprawnym zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i planowanego do wykonania urządzenia wodnego.
W ocenie Sądu Prezes Wód Polskich rozpoznający wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia (...) stycznia 2021 r. prawidłowo uznał, że w świetle art. 401 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z dnia (...) maja 2019 r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego.
Zauważyć jednocześnie trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie został on uznany za stronę w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w (...), zakończonym decyzją z dnia (...) marca 2020 r. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z (...) maja 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w (...) wszczął z urzędu, co wynika jednoznacznie z wydanej przez ten organ decyzji z dnia (...) marca 2020 r. L. Z. otrzymał ww. decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w (...) wyłącznie do wiadomości, a doręczenie decyzji - jak słusznie zauważył Prezes Wód Polskich - nie przesądza o nabyciu przymiotu strony postępowania. Status strony nie może bowiem wynikać jedynie z faktycznego traktowania danego podmiotu za stronę postępowania, czy samego przekazania do wiadomości podjętej przez organ decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. I OSK 544/11). O posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony postępowania nie przesądza fakt doręczania mu rozstrzygnięć, lecz treść przepisów prawa materialnego, które w danej sprawie mają zastosowanie.
Zasadnie zatem Prezes Wód Polskich uznał, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z (...) maja 2019 r., nie zaistniała więc powołana przez skarżącego przyczyna wznowienia postępowania. Taka sytuacja skutkować musiała natomiast wydaniem - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa - decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Prezesa Wód Polskich z dnia (...) stycznia 2021 r.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że argumenty skargi wskazujące na wydanie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z dnia (...) maja 2019 r. z rażącym naruszeniem przywołanych w skardze przepisów pozostają poza zakresem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Zaskarżoną decyzją Prezes Wód Polskich odmówił uchylenia decyzji z (...) stycznia 2021 r. wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Warszawie z (...) maja 2019 r., uznając, że L. Z. nie miał przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym tej decyzji i nie zaistniała powołana przez niego przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Tak zakreślony przedmiot postępowania uniemożliwia Sądowi wypowiedzenie się merytorycznie do zarzutów wskazujących na wydanie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...) z dnia (...) maja 2019 r. z rażącym naruszeniem prawa, a pozwala jedynie na dokonanie oceny, czy prawidłowe było przyjęcie przez Prezesa Wód Polskich, że L. Z. nie legitymował się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w (...).
Niezasadny jest ponadto zarzut wydania zaskarżonej decyzji Prezesa Wód Polskich z (...) września 2021 r. z naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, którego skarżący upatruje w skierowaniu decyzji do podmiotu nieistniejącego, jakim jest Burmistrz Miasta i Gminy (...), wskazany w rozdzielniku decyzji. Podkreślić trzeba, że decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Skierowanie decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, to wskazanie danego podmiotu w decyzji jako adresata rozstrzygnięcia. Czynności doręczenia decyzji nie można utożsamiać ze "skierowaniem" decyzji. W przypadku przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, czy też o nieprawidłowe oznaczenie strony, takie jak błędna pisownia imienia, nazwiska albo nazwy strony, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa Wód Polskich jest zgodna z prawem, wobec czego orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.