VII SA/Wa 2307/22

VII SA/Wa 2307/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 2028
art. 27 art. 6
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 art. 200 art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, , Protokolant sekr. sąd. Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi E.Ł. i S. Ł. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 22 sierpnia 2022 r. znak: KWT.72.20.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz E. Ł. i S.Ł. kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ( dalej: "prezes PGW", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt KWT.72.20.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 27c ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028, dalej: "u.z.z.w.") oraz po rozpatrzeniu odwołania E. Ł., (dalej: "wnioskodawca" lub "skarżąca"), na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 czerwca 2022 r., znak WR.RZT.72.25.2022, w sprawie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego odmowy zawarcia umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...], w S. przez Zakład Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wskazał, że pismem z dnia 20 lipca 2021 r. E. Ł. i S. Ł. ( dalej: "wnioskodawcy", "skarżący"), wystąpili do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej także: "Dyrektor RZGW", "organ I instancji") z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu z Zakładem Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w K. (zwanej dalej także: "Spółką", "Przedsiębiorstwem" lub "ZGK") i nakazanie mu zawarcia umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków z lokalu mieszkalnego.
Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak: WR.RZT.72.25.2021 (dalej: "Postanowienie"), Dyrektor RZGW odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nakazania zawarcia umowy z właścicielami lokalu ul. [...] w S., na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przez Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w K.
Z rozstrzygnięciem Dyrektora RZGW nie zgodzili się wnioskodawcy, wnosząc zażalenie do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W uzasadnieniu swego zażalenia, wnioskodawcy zakwestionowali odmowę wszczęcia postępowania utrzymując, że posiadają interes prawny wywiedziony z art. 6 ust 2 u.z.z.w.
Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2021 r., znak: KZT.72.39.2021, organ odwoławczy uchylił postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie Dyrektor RZGW zamiast odwoływać się do art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, powinien był wszcząć postępowanie wyjaśniające. Odmowa wszczęcia postępowania zastrzeżona jest do sytuacji oczywistych, tj. takich, kiedy istnienie przeszkody przedmiotowej lub podmiotowej możliwe jest do stwierdzenia we wstępnej analizie wniosku, na pierwszy rzut oka. Tymczasem wnioskodawcy w swoim wniosku z dnia 20 lipca 2021 r. z jednej strony domagali się rozstrzygnięcia sporu o zawarcie ze Spółką umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, zaś z drugiej (w końcowej części wniosku) - jako podstawę prawną oczekiwanej umowy wskazali art. 6 ust 2 u.z.z.w. W tej sytuacji organ I instancji winien był wezwać stronę do doprecyzowania wniosku, a dalsze procedowanie uzależnić od wskazania Wnioskodawców. Nie można bowiem wykluczyć, że odstąpiliby oni od specyfikowania podstawy prawnej oczekiwanej umowy i wskazywania art. 6 ust 2 u.z.z.w. (który to przepis jak organ wykazał powyżej, nie stanowi obiektywnej legitymacji procesowej), a pozostali na poziomie bardziej ogólnym, tj. żądaniu rozstrzygnięcia sporu dotyczącego odmowy zawarcia umowy. Gdyby zaś taka sytuacja wystąpiła, to Dyrektor RZGW powinien zauważyć, że jednym z załączników do wniosku z dnia 20 lipca 2021 r. była kopia pisma C. Sp. z o.o. z siedzibą we W. z dnia 28 kwietnia 2017 r., adresowanego do Spółki, z powołaniem się na działanie w imieniu właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w S. oraz działanie w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S. (dalej: "Wspólnota"), stanowiącego wniosek o zawarcie umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków z właścicielami lokali oraz wspólnotą.
Po otrzymaniu dokumentacji Dyrektor RZGW zwrócił się do E. i S. Ł. o doprecyzowanie złożonego wniosku o rozstrzygnięcie sporu z ZGK.
Pismem z dnia 28 marca 2022 r., wnioskodawcy odpowiedzieli, że ich wniosek oparty jest o przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków i cały czas ubiegają się o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z ZGK w K. poprzez nakazanie dokonania tej czynności z nimi jako właścicielami lokalu. Wnioskodawcy ponownie powołali się na wyrok Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt [...] oddalający powództwo Zakładu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w K. przeciwko Zakładowi Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w K. o nakazanie złożenia oświadczenia woli oraz na wyrok Sądu Okręgowego w W. - Sąd O. z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt [...] uchylający decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr WR.RET.070.599.6.2018.MS w sprawie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego odmowy przez Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w K. zawarcia umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków z E. Ł. dla lokalu przy ul. [...] w S.
W związku z powyższymi wyjaśnieniami w dniu 11 kwietnia 2022 r. Dyrektor RZGW zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego odmowy zawarcia umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w S. przez Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w K.
Jednocześnie wnioskodawcy zostali zobowiązani do wyjaśnienia, czy spółka C. Sp. z o.o. jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości lub czy posiada pełnomocnictwo do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S. oraz do przekazania potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających ten stan (umowy o zarządzanie nieruchomością, pełnomocnictwo) oraz przekazania uchwały w sprawie powołania zarządu wspólnoty potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Osobne wezwanie z tego samego dnia zostało wystosowane do ZGK, które zostało zobowiązane do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji oraz przesłania wszystkich dokumentów związanych ze sprawą. Strony wykonały zobowiązania skierowane do nich przez Dyrektor RZGW w ww. wezwaniach.
Dyrektor RZGW uzyskał od wnioskodawców dokument w postaci informacji z dnia 31 lipca 2012 r., wystawiony przez C. Sp. z o.o. we W., dotyczącej powołania Zarządu Wspólnoty uchwałą nr [...] z dna [...] lipca 2012 r. Dyrektor RZGW ustalił też, że na podstawie umowy z dnia 30 lipca 2012 r. wszystkie czynności zwykłego zarządu, w tym zawieranie umów na dostawę mediów dla części wspólnej nieruchomości oraz poszczególnych lokali mieszkalnych w imieniu Zarządu Wspólnoty wykonuje spółka C. Sp. z o.o. we W. (dalej: "Zarządca").
Jednocześnie zgromadzone w aktach sprawy dokumenty dały Dyrektorowi RZGW podstawę do przyjęcia, że pismo Zarządcy z 28 kwietnia 2017 r. przekazujące ZGK oryginały wniosków poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych wchodzących w skład wspólnoty, w tym wniosek z dnia 24 lutego 2017 r. E. Ł. o zawarcie umowy na zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie jest skutecznym wnioskiem o zawarcie umowy złożonym na podstawie art. 6 ust. 5 i 6 u.z.z.w., tj. wnioskiem zarządcy budynków wielolokalowych. Organ uznał, że także kolejny wniosek Zarządcy z dnia 22 lutego 2021 r., pomimo odniesienia się w swej treści do zawarcia umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków do budynku przy ul. [...] w S., na skutek cofnięcia przez Zarządcę nie może być uznany za wniosek Wspólnoty.
Dyrektor RZGW ustalił także, że pismem z dnia 16 marca 2021 r. ZGK odmówił zawarcia umowy na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wskazując, że w przypadku budynku wielolokalowego zawarcie umowy odbywa się na podstawie art. 6 ust. 5-8 u.z.z.w. Jednocześnie w piśmie z 27 kwietnia 2022 r. ZGK wyjaśnił, że wobec braku wniosku właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego, a także wobec braku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 6 ust. 6 uz.z.w., brak jest podstaw do zawarcia umowy zgodnie z wnioskiem właścicieli lokali.
Ostatecznie Dyrektor RZGW ustalił, że wniosek E. Ł. z 22 lutego 2021 r. dotyczy wyłącznie żądania zawarcia z ZGK o zawarcie umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.z.w., co wyraźnie wskazali wnioskodawcy w ww. piśmie z 28 marca 2022 r. Za bezsporne Dyrektor RZGW uznał, że lokal wnioskodawców jako odrębna nieruchomość lokalowa wchodzi w skład Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S.
W konkluzji do poczynionych ustaleń Dyrektor RZGW stwierdził, że do ustalonego stanu faktycznego właściwym jest zastosowanie przepisów art. 6 ust. 5-8 u.z.z.w. a więc podmiotem właściwym do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków do nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym jest wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa lub działający na jej zlecenie Zarządca, przy czym przy spełnieniu przesłanek z art. 6 ust. 6 zawarcie takiej umowy jest dla przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego obligatoryjne, zaś w przypadku ich niespełnienia fakultatywne (art. 6 ust.7). W sprawie brak jest wniosku o zawarcie umowy Wspólnoty bądź uprawnionego Zarządcy (spółki Capital Inc.).
Dyrektor RZGW uznał brak wystąpienia po stronie wnioskodawców przymiotu strony określonego przez przepis art. 28 k.p.a., z uwagi na brak cechy posiadania interesu prawnego do zgłoszenia żądania dokonania czynności przez organ. Wobec wnioskodawców nie ma materialnoprawnej podstawy uznania ich za stronę, którą można by wywieść z prawa administracyjnego. Dlatego też Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 20 czerwca 2022 znak: WR.RZT.72.25.2021 na podstawie z art. 105 k.p.a., w zw. z art. 27e w zw. z art. 27a ust. 3 pkt 3) u.z.z.w., orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie odmowy zawarcia umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...], [...] przez Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. w K.
Z rozstrzygnięciem Dyrektora RZGW nie zgodziła się E. Ł.W świetle podniesionych zarzutów skarżąca zażądała ponownego rozpatrzenia odwołania i wydania zgodnej z prawem decyzji.
Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie po przeprowadzeniu postępowania wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt KWT.72.20.2022. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor RZGW słusznie stwierdził, że skarżąca niezasadnie w art. 6 ust. 2 u.z.z.w. upatruje swojej legitymacji do zawarcia ze Spółką indywidualnej umowy na zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, zatem nie może z tego przepisu wywieść swojego interesu prawnego. Jak wynika z treści art. 28 k.p.a. - osoba może zostać uznana za stronę, jeżeli żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naruszenia interesu prawnego nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem danej osoby o tym, że jakiś stan faktyczny jest dla niej niekorzystny, lecz konieczne jest odwołanie się do konkretnego przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny.
W analizowanej sprawie skarżąca niewątpliwie jest w stanie wykazać swój interes faktyczny (dotyczący zapewnienia w będącym jej własnością lokalu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na podstawie indywidualnej umowy), jednak art. 6 ust. 2 nie może być obiektywną podstawą wykazania jej interesu prawnego, jest ona bowiem właścicielem nieruchomości lokalowej położonej na nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, a nie właścicielem nieruchomości do której odnosi się art. 6 ust 2 u.z.z.w. Wobec tego skarżąca ma możliwość zawarcia odrębnej umowy, co wynika z brzmienia art. 6 ust. 6 i 7, ale możliwość ta jest zależna od wniosku właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego położonego przy ul. [...]. Dopiero zainicjowanie procesu zawarcia umowy poprzez złożenie wniosku właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego oraz spełnienie katalogu warunków enumeratywnie wymienionych w art. 6 ust. 6 pkt 1-7 u.z.z.w. obliguje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zawarcia umowy. Nieprzeprowadzenie ww. procedury uniemożliwia zawarcie umowy, chyba że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wyrazi na tę czynność prawną zgodę, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Organ wskazał, że skarżąca na wszystkich etapach postępowania nie wykazała spełnienia obligatoryjnych warunków zawarcia umowy z ZGK, po drugie nie uzyskała zgody Przedsiębiorstwa (Spółki) na zawarcie umowy. O ile w pierwszym przypadku możliwych trybów zawarcia umowy można mówić wyłącznie o interesie prawnym Wspólnoty lub Zarządcy, to w przypadku fakultatywnej możliwości zawarcia umowy przez przedsiębiorstwo (art. 6 ust. 7 u.z.z.w.) Dyrektor RZGW nie ma w ogóle możliwości przymusowego jej nakazania (przepis mówi bowiem o uprawnieniu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego do zawarcia umowy, a nie obowiązku zawarcia umowy).
W aktach sprawy znajduje się stanowisko ZGK zawarte w piśmie z dnia 27 kwietnia 2022 r., informujące Dyrektora RZGW o braku zgody przedsiębiorstwa na zawarcie umowy zarówno ze skarżącą, jak i z pozostałymi właścicielami lokali mieszkalnych w budynku wielolokalowym położonym w S. przy ul. [...].
Odnośnie do stanowiska Dyrektora RZGW, że pismo Zarządcy z 28 kwietnia
2017 r. przekazującego ZGK oryginały wniosków poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych wchodzących w skład wspólnoty, w tym wniosek z dnia 24 lutego 2017 r. E. Ł. o zawarcie umowy na zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie jest skutecznym wnioskiem o zawarcie umowy złożonym na podstawie art. 6 ust. 5 i 6 u.z.z.w., tj. wnioskiem zarządcy budynków wielolokalowych organ odwoławczy wskazał, że Zarządca wyraźnie powołując się na przepis art. 6 ust.2 u.z.z.w. spełnił jedynie rolę pośrednika w przekazaniu (jak wskazuje w treści pisma) wniosków o zawarcie umowy z ZGK na dostawę wody i odprowadzanie ścieków właścicieli wyodrębnionych lokali (w tym skarżącej), które na żadnym etapie toczącego się sporu nie zostały rozpatrzone przez Przedsiębiorstwo pozytywnie. Brak pozytywnego załatwienia wniosków właścicieli lokali wynika zarówno z odpowiedzi ZGK do Zarządcy z dnia 16 maja 2017 r., jak i z odpowiedzi ZGK osobno udzielonych właścicielom lokali pismami z dnia 16 marca 2021 r. przy rozpatrzeniu ich indywidualnych wniosków złożonych w okresie luty/marzec 2021 r. Skarżąca, jak i inni wnioskodawcy, na żadnym etapie sprawy nie uzyskali więc wymaganej przez przepis ust. 7 art. 6 u.z.z.w. zgody na zawarcie z nimi umów.
Drugie żądanie zawarte w piśmie Zarządu z 28 kwietnia 2017 r. dotyczące zawarcia ze Wspólnotą umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków na różnice międzylicznikowe, które będą kosztem zarządu dla wspólnoty mieszkaniowej, poprzez przyjęcie kosztu dostawy wody zużywanej dla części wspólnej nieruchomości, również słusznie nie zostało uwzględnione przez ZGK (vide: odpowiedzi ZGK z 16 marca 2021 r. oraz pismo ZGK z 27 kwietnia 2022 r.). Skoro bowiem wystąpił brak przesłanek dla zawarcia indywidualnych umów na zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z właścicielami lokali (zgoda przedsiębiorstwa), także wniosku Zarządcy na zawarcie ze Wspólnotą umowy na różnice międzylicznikowe nie można traktować jako skuteczny, gdyż nie ma on racji bytu.
W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie Dyrektora RZGW nie narusza przepisu art. 6 ust.2 i ust. 5 u.z.z.w., bowiem z treści tego przepisu nie można wywieźć istnienia po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego obowiązku zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z korzystającym z lokalu mieszkalnego w budynku wielolokalowym, na podstawie tylko wniosku wyłącznie tej osoby.
Organ stwierdził jednocześnie, że zarzuty skarżącej przedstawione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.
Pierwszy zarzut dotyczący nie zrozumienia przez Wody Polskie pojęcia Zarządcy na skutek zmiany treści przepisu art. 6 ust. 5 u.z.z.w. nie może być w ogóle skuteczny na kanwie niniejszej sprawy. Faktyczna zmiana normatywna tego przepisu polegająca na zamianie pierwotnego pojęcia "zarządcy nieruchomości wspólnej" na "zarządcę" nastąpiła bowiem ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2005.85.729, wejście w życie 17 sierpnia 2005 r.) i w tej wersji przepis ten obowiązuje do dnia dzisiejszego. W momencie powstania Wspólnoty w 2012 r. brzmienie przepisu było więc tożsame z brzmieniem do którego zastosował się Dyrektor RZGW wydając decyzję w przedmiotowej sprawie: "Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa, o której mowa w ust. 1, jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą", co nie pozostawia wątpliwości do prawidłowości zastosowania tego przepisu przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu postępowania na skutek braku interesu prawnego po stronie właściciela lokalu w budynku wielolokalowym.
Podobnie drugi zarzut - dotyczący zamkniętego katalogu możliwych rozstrzygnięć organu regulacyjnego, na który Wody Polskie powołały się w decyzji, gdzie nie ma wymienionego umorzenia postępowania, jest bezskuteczny.
Odnośnie do tego zarzutu skarżącej organ wskazał, że w treści przepisu art. 27 e u.z.z.w. w sprawach spornych dotyczących:
1) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,
2) odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci
- na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny (w niniejszej sprawie - Dyrektor RZGW) w drodze decyzji.
W związku z powyższym brzmieniem przepisu kluczowym dla jego zastosowania jest zaistnienie sporu w postępowaniu administracyjnym pomiędzy stronami, a więc podmiotami mającymi interes prawny w jej rozstrzygnięciu - wywiedziony z przepisów prawa materialnego. Skarżąca w przedmiotowej sprawie nie posiada przymiotu strony, brak bowiem przepisu prawa konstytuującego jej interes prawny. W takiej sytuacji jedynym możliwym rozstrzygnięciem Organu regulacyjnego było umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Organ zauważył, że obowiązujące brzmienie zapisów art. 6 ust 5 - 7 u.z.z.w. ogranicza prawo własności, ale pozostaje to w zgodzie z możliwością ustawowego ograniczenia tego prawa w zakresie nie naruszającym jego istoty, co wyraźnie zastrzega Konstytucja RP w art. 64:
Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Organ odwoławczy nie zgodził się również z trzecim zarzutem dotyczącym rzekomego potwierdzenia stanowiska skarżącej w dwóch prawomocnych wyrokach sądów, które nie zostały zdaniem skarżącej uwzględnione w postępowaniu organu I instancji.
Jeśli chodzi o wyrok Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt [...], organ zaznaczył, że wyrok ten został wydany w sprawie z powództwa Zakładu Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w K. przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...] w S. o nakazanie złożenia oświadczenia woli, a więc bez udziału skarżącej, co wyklucza jego bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Po drugie w konkluzji Sąd Rejonowy stwierdził, że po stronie przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego istnieje obowiązek zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków po spełnieniu warunków określonych w przepisie art. 6 ust.2.
Jak wyżej wskazano warunki z przepisu art. 6 ust. 2 u.z.z.w. nie zostały spełnione, albowiem skarżąca jest właścicielem nieruchomości lokalowej w budynku wielolokalowym, wchodzącej w skład Wspólnoty Mieszkaniowej, a nie nieruchomości gruntowej, do której odnosi się art. 6 ust 2 u.z.z.w. Nadto Sąd w Ś. powołuje się też na treść przepisów art. 6 ust.5 i 6, które wyznaczają warunki zawarcia umowy ze Wspólnotą lub Zarządcą.
Odnośnie do ww. wyroku słuszne jest także stanowisko ZGK, który w piśmie z dnia 27 kwietnia 2022 r. po jego analizie dochodzi do konkluzji, że to działanie Wspólnoty Mieszkaniowej wyznacza możliwość zawarcia umowy, o której mowa w art. 6 ustawy zaopatrzeniowej, a brak wniosku zgodnie z tym przepisem uniemożliwia spółce jako przedsiębiorstwu wodociągowemu, zawarcie umowy pisemnej.
Poza powyższym, również wyrok Sądu Okręgowego w W. - Sądu O. z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt [...], nie przesądza o prawie skarżącej do zawarcia umowy. Wyrok ten jako wyrok sądu cywilnego w postępowaniu "hybrydowym" (regulowanym przepisami art. 27e i 27f u.z.z.w.) nie odnosi się do zasadniczej dla postępowania administracyjnego kwestii zaistnienia sprawy administracyjnej a więc sporu pomiędzy stronami mającymi interes prawny w rozstrzygnięciu organu. Wyrok ten jedynie eliminuje zaskarżoną decyzję Dyrektora RZGW we W. z dnia 22 lutego 2018 r. znak WR.RET.070.599.6.2018.MS z obrotu prawnego z uwagi na brak możliwości jej weryfikacji i wykluczenie oceny, czy jest ona prawidłowa, a także z uwagi na zawarcie w niej rozstrzygnięcia, które nie mieści się w katalogu ustawowym.
W wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie organ odwoławczy doszedł do takiej samej konkluzji - dotyczącej bezprzedmiotowości postępowania z powodu braku podstawy prawnej decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy, jak organ I Instancji i za zasadne uznał zastosowanie w sprawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. W związku z tym przyjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest identyczne z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji, co prowadzi do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 sierpnia 2022 r., wnieśli E. Ł., S. Ł. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:
I. naruszenie przepisów postępowania;
1) naruszenie przez Organ przepisu art. 107 § 3 k.p.a, polegające w szczególności na niewskazaniu dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej;
2) naruszenie przez Organ przepisów art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady prawdy obiektywnej oraz zasady praworządności (legalności) nakazującej organom orzekanie z duchem i literą prawa oraz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli, w szczególności jeśli chodzi o przestrzeganie postanowień art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. 2020, poz. 2028, dalej: "u.z.z.w."), dot. obowiązku zawarcia umowy przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, jeśli spełnione są przesłanki ustawowe w postaci wystąpienia z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy przez osobę, której nieruchomość została przyłączona do sieci oraz osoba ta posiada tytuł prawny do lokalu;
3) naruszenie przez Organ przepisu art. 8 § 1 k.p.a. wyrażającego zasadę zaufania obywatela do organów państwa, nakazującej organom orzekanie zgodnie z prawem, w szczególności, jeśli chodzi o postanowienia ustawy, w myśl których art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. na przedsiębiorstwie wodociągowo - kanalizacyjnym spoczywa obowiązek zawarcia pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, jeśli spełnione są ustawowe przesłanki;
4) naruszenie przez Organ art. 7 k.p.a., polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przez to dokonanie istotnych ustaleń sprzecznie z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, co polegało na uznaniu, że Wspólnota Mieszkaniowa jest "właścicielem" nieruchomości przy ul. [...] w S., a C.sp. z o.o. "zarządcą" w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, i co doprowadziło następnie Organ do wniosku, że jedynie C. sp. z o.o. lub WM [...] w S. - mogą być stroną umowy z ZGK sp. z o.o. w K., co stanowić miałoby warunek konieczny do podpisania umowy ze skarżącymi E. Ł. i S. Ł. po spełnieniu warunków określonych w art. 6 ust. 6 i 7 u.z.z.w. i jednocześnie jest przyczyną umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, a przez to wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu Skarżących;
5) naruszenie przez Organ art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na umorzeniu postępowania w sprawie, mimo wątpliwości co do treści normy prawnej dotyczącej przepisów ustawy o własności lokali oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zakresie sposobu rozumienia pojęcia "właściciela", a tym samym uznaniu, że skarżący nie są stroną postępowania w niniejszej sprawie, w przypadku natomiast istnienia wątpliwości co do treści normy mającej zastosowanie w sprawie, winny być one rozstrzygane na korzyść strony;
6) naruszenie przez Organ art. 105 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu, że postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe i wskutek tego podlegało umorzeniu, mimo istnienia materialno-prawnej podstawy do rozstrzygnięcia sporu i wydania merytoryczne decyzji zgodnie z art. 27e ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.;
7) naruszenie przez Organ art. 15 k.p.a., wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania, polegające na braku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i jej załatwienia jako weryfikacji decyzji Organu I instancji, a także art. 10 k.p.a., przez brak umożliwienia przed wydaniem decyzji w II instancji wypowiedzenia się przez Skarżących co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 6 ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 i art. 20, u.w.l., przez przyjęcie, że Wspólnota Mieszkaniowa jest "właścicielem" nieruchomości przy ul. [...] w S., a C. sp. z o.o. "zarządcą" w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.w.l., co doprowadziło do wniosku, że jedynie C. sp. z o.o. czy WM [...] w S. - mogą być stroną umowy z ZGK sp. z o.o. w K., co stanowić miałoby warunek konieczny do podpisania umowy ze skarżącymi E. Ł. i S. Ł. po spełnieniu warunków określonych w art. 6 ust. 6 i 7 u.z.z.w., i jednocześnie jest przyczyną umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, wskutek czego miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia i spowodowało naruszenie słusznego interesu Skarżącego;
2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 6 ust. 2 u.z.z.w., poprzez przyjęcie, że skarżący nie mogą być stroną umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków, a jedynie wspólnota mieszkaniowa - w tym przypadku WM [...] w S. - lub zarządca, a co za tym idzie, że na ZGK sp. z o.o. w K. nie ciąży obowiązek zawarcia umowy ze skarżącymi, mimo że spełnione zostały przesłanki ustawowe w postaci wystąpienia z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy przez osobę, której nieruchomość została przyłączona do sieci oraz osoba ta posiada tytuł prawny do lokalu;
3) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 6 u.w.l., poprzez przyjęcie, że tylko wspólnota mieszkaniowa - w tym przypadku WM [...] w S. - może być stroną w niniejszym postępowaniu, co stanowić miałoby warunek konieczny do podpisania umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z ZGK sp. z o.o., i jednocześnie jest przyczyną umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.
Wskazując na powyższe wnieśli o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zobowiązanie Organu do wydania decyzji w określonym terminie, nakazującej zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zgodnie z brzmieniem art. 27e ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. w związku z art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w., przez ZGK sp. z o.o. w K. ze Skarżącymi, właścicielami lokalu przy ul. [...], w S.;
2) zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie wskazanych w skardze dowodów.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w świetle art, 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne obowiązane jest do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Wobec powyższego głębokie wątpliwości budzi brak odniesienia się przez Organ do faktu, że skarżący E. i S,. Ł. posiadają prawo własności do lokalu mieszkalnego, złożyli pisemny wniosek do ZGK sp. z o.o. o zawarcie umowy, a budynek i lokal mieszkalny, który się w nim znajduje spełnia warunki określone w ustawie. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie dają organowi podstawy do wydania decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego i wyraźnie określa obowiązek - przy spełnieniu określonych prawem warunków - zawarcia umowy o dostawę wody o odprowadzanie ścieków. Za nieznajdujące uzasadnienia w prawie i zasadzie zaufania obywatela do państwa należy uznać stwierdzenie Organu, "skoro bowiem wystąpił brak przesłanek dla zawarcia indywidualnych umów (...), także wniosku Zarządcy na zawarcie ze Wspólnotą umowy na różnice między licznikowe nie można traktować jako skuteczny, gdyż nie ma on (...) racji bytu".
Podniesiono, że w sprawie skarżący posiadają zarówno interes prawny, jak i interes faktyczny do załatwienia ich sprawy w drodze merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. decyzji nakazującej ZGK sp. z o.o. w K. zawarcia umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków ze skarżącymi. Interes prawny, na który powołują się skarżący, wynika wprost z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. Powoływanie się przez Organ w zaskarżonej decyzji na art. 28 k.p.a. jako podstawę do uznania, że Skarżący nie mają przymiotu strony wydaje się niewystarczające.
Podkreślono, że stan prawny nieruchomości przy ul [...] w S. zmienił się w sposób zasadniczy z chwilą wyodrębnienia pierwszego lokalu z mocy prawa, co nastąpiło po 28 czerwca 2012 r. Od momentu powstania wspólnoty mieszkaniowej dotychczasowy właściciel nieruchomości - Zakład Poprawczy - utracił przymiot "zarządcy" i znalazły zastosowanie przepisy ustawy o własności lokali. Tak istotna zmiana stanu prawnego nieruchomości zmieniła fundamentalnie nie tylko stosunek własności nieruchomości, ale poprzez powstanie współwłasności części wspólnej nieruchomości zmieniły się również zasady zarządu. Zarząd nie jest sprawowany przez zarządcę, który włada całą nieruchomością, jak to miało miejsce do 28 czerwca 2012 r. Zarząd sprawowany jest tylko i wyłącznie w odniesieniu do części wspólnej nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy o własności lokali. To właśnie prawne wyodrębnienie części wspólnej nieruchomości przesądza o powstaniu wspólnoty mieszkaniowej.
Z chwilą powstania wspólnoty mieszkaniowej nieruchomość nie pozostaje już we własności jednego właściciela lub zarządcy, który działa w imieniu własnym ze skutkiem dla właściciela, tak jak ma to miejsce np. w budynkach komunalnych. Nieruchomość pod względem własności we wspólnocie mieszkaniowej dzieli się na część wspólną i grunt, który pozostaje we współwłasności właścicieli lokali oraz lokale, które pozostają w wyłącznej własności ich właścicieli. Wspólnota mieszkaniowa nie jest właścicielem nieruchomości, co należy podkreślić, gdyż ma to istotne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia analizy przepisów art. 6 ust. 5 i art. 6 ust. 2 u.z.z.w., których błędne zastosowanie leży u podstaw niniejszej skargi.
Zarzut naruszenia prawa materialnego odnosi się do dokonania przez Organ błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, w szczególności art, 6 ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 i art. 20 ustawy o własności lokali, polegającej na przyjęciu, że Wspólnota Mieszkaniowa jest "właścicielem" nieruchomości przy ul. [...] w S. a C. sp. z o.o. "zarządcą" w rozumieniu art. 18 ust, 1 u.w.l., co doprowadziło do wniosku, że C. sp. z o.o. czy WM [...] w S. - mogą być stroną umowy z ZGK sp. z o.o. w K., co stanowić miałoby warunek konieczny do podpisania umowy ze skarżącymi i jednocześnie jest przyczyną umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie Organu, jako że Skarżąca (ani Wspólnota Mieszkaniowa czy "Zarządca") nie posiada przymiotu strony, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie nie należy uznać za słuszne stwierdzenie Organu, odnoszące się do zarzutu Skarżącej podniesionego w odwołaniu, że obecne brzmienie art. 6 ust. 5 u.z.z.w. obowiązuje od chwili nowelizacji ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2005, Nr 85, poz. 729), i nie może być skuteczny na kanwie niniejszej sprawy. Ustawodawca wprowadzając zmianę w art. 6 ust. 5 i 6 u.z.z.w. wyraźnie wskazał, że wynikała ona "z wniosku wspólnot mieszkaniowych posiadających jedną nieruchomość, którym przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne odmawiały zawierania umów z osobami korzystającymi z lokali" (druk sejmowy nr 3191, z 9 sierpnia 2004 r., uzasadnienie). Oznacza to zatem, że problem odmowy zawierania umów z osobami korzystającymi z lokali dostrzegany był przez prawodawcę od początku obowiązywania ustawy. Praktyka wykorzystywania pozycji dominującej na rynku usług mimo to nie uległa zmianie.
Podkreślono, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w S. nie jest właścicielem nieruchomości, o którym mowa w art. 6 ust. 5 oraz ust. 6 u.z.z.w. Stąd za chybiony należy uznać przyjęty przez Organ przepis art. 6 ust. 5 i art. 6 ust. 2 u.z.z.w. jako podstawę prawną zawierania umowy na dostawę wody do nieruchomości (mieszkań) pozostających we własności osób fizycznych (członków wspólnoty mieszkaniowej) na wniosek zarządcy lub wspólnoty mieszkaniowej.
Przedstawiony przez Organ w decyzji sposób zawierania umów odnosi się do budynków wielolokalowych pozostających we własności (bez wyodrębnionych lokali) jako całej (łącznie z gruntem) nieruchomości. Dlatego właśnie ustawodawca przywołuje właściciela nieruchomości lub zarządcę w rozumieniu właściciela nieruchomości łącznie z lokalami i zarządcę ustawowego posiadającego nieruchomość w trwałym zarządzie. Mowa jest też o osobach korzystających z lokali, czyli najemców albo dzierżawców tych lokali. Wspólnota mieszkaniowa, która działa poprzez swój organ - zarząd wspólnoty, nie jest właścicielem nieruchomości w żadnej jej części, a lokale pozostają we własności ich właścicieli i nie należy mylić stosunku własności do lokalu z korzystaniem z lokalu. To właśnie właściciele lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową, gdyż w świetle przepisów art. 6 ustawy o własności lokali jest to ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości.
Podkreślono, że użyte w art. 6 ust. 5 i 6 u.z.z.w. pojęcie "zarządca" odnosi się do zarządcy trwałego a nie organu wspólnoty mieszkaniowej, którego kompetencje są ograniczone przepisami ustawy do samodzielnego wykonywania czynności zarządu zwykłego w odniesieniu tylko do części wspólnej nieruchomości. Wyjątek stanowi przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 888), gdzie ustawodawca precyzyjnie zobowiązał wspólnoty mieszkaniowe do wykonywania obowiązków właścicieli lokali w zakresie gospodarowania odpadami. Poza tym wspólnota mieszkaniowa nie jest uprawniona do występowania w imieniu właścicieli lokali. Wynika to wprost z treści przepisu art. 21 ust. 1 i 2 u.w.l., który jednoznacznie określa kompetencje wspólnoty mieszkaniowej, która działa przez swój zarząd. Przepis ten stwierdza, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Wynika z tego jednoznacznie, że właściciele lokali nie mogą być reprezentowani na zewnątrz przez zarząd wspólnoty.
Po pierwsze, zarządca budynku występuje tylko przy sprawowaniu zarządu trwałego. We wspólnocie mieszkaniowej występuje zarząd wspólnoty (w świetle art. 20 u.w.l.), którego kompetencje ograniczone są tylko do części wspólnej nieruchomości.
Po drugie, zarząd wspólnoty nie posiadając kompetencji do występowania w imieniu właścicieli lokali na zewnątrz, nie jest uprawniony do składania wniosków o zawarcie umowy przez właścicieli lokali.
Po trzecie, wspólnota mieszkaniowa (WM [...] w S.) nie powierzyła zarządu osobie fizycznej albo prawnej i nie zawarła umowy notarialnej, o której jest mowa w przepisie art. 18 ust. 1 u.w.l. Świadczy o tym również brak wpisu dotyczącego powierzenia zarządu w dziale III Księgi Wieczystej oraz fakt, że właściciele powołali zarząd wspólnoty na podstawie art. 20 ust. 1 u.w.l., co zgodnie z przyjętą linią w orzecznictwie wyklucza powierzenie zarządu (art. 18 ust. 1).
Po czwarte, Dyrektor RZGW oraz Organ odwoławczy podtrzymujący w pełni prezentowane stanowisko zdają się nie zauważać różnicy pomiędzy powołaniem zarządu wspólnoty mieszkaniowej (art. 20 ust. 1 u.w.l.), powierzeniem zarządu (art. 18 ust.. 1 u.w.l.) i zawarciem umowy (cywilno-prawnej) przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej o administrowanie z usługodawcą, który wykonuje niektóre czynności w imieniu zarządu wspólnoty. Zarząd wspólnoty mieszkaniowej zawarł wymowę o administrowanie z podmiotem zewnętrznym, który wykonuje niektóre czynności zarządu w imieniu zarządu wspólnoty, co pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na fakt, że to zarząd wspólnoty jest organem wspólnoty. Zatrudniona przez zarząd WM [...] w S. spółka C. jest usługodawcą dla wspólnoty i wykonuje czynności określone w umowie w imieniu zarządu.
Po piąte wreszcie, ustawodawca przewidział zawieranie umów przez właścicieli nieruchomości, na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.z.w., zobowiązując przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do cyt. "(...) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy".
Podkreślono, że skarżący E. Ł. i S. Ł. złożyli pisemny wniosek do ZGK sp. z o.o. o zawarcie umowy o dostawę wody i odprowadzanie ścieków, na który otrzymali odpowiedź, że w świetle obowiązujących przepisów zawarcie takiej umowy jest niemożliwe. Przy czym wnioski takie składali już od 2012 r. wielokrotnie.
Powyższe wyjaśnienia mają kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie, bowiem błędne i naprzemienne operowanie pojęciami "zarząd", "zarządca", "właściciel" jest powodem istniejącego od 2012 r. sporu co do podstaw prawnych zawarcia umowy pomiędzy skarżącymi oraz pozostałymi mieszkańcami nieruchomości przy ul. [...] w S., tworzącymi wspólnotę mieszkaniową a ZGK sp. z o.o. w K., i doprowadziło - najpierw Organ regulacyjny do wydania błędnej decyzji z 22 lutego 2019 r. (sygn. akt WR.RET.070.599.6.2018.MS.), uchylonej w całości przez SOKiK w W. wyrokiem z [...] listopada 2020 r. (sygn. akt [...]), następnie do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nakazana zawarcia umowy ze skarżącymi, a obecnie umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, tj. E. Ł. i S. Ł., do lokalu przy ul. [...] w S. na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.z.w.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i argumenty mogły być przedmiotem rozpoznania Sądu z uwagi na ich przedwczesność.. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Prezesa Wód Polskich oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu regulacyjnego o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, naruszają prawo.
Kontroli Sądu podlegała decyzja Prezesa Wód Polskich z dnia 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt KWT.72.20.2022, który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 27c ust. 2 u.z.z.w. po rozpatrzeniu odwołania E. Ł., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 czerwca 2022 r., znak WR.RZT.72.25.2022, umarzającą postępowanie w sprawie odmowy zawarcia umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] przez Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. w K.
Podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 105 § 1 k.p.a., a zatem istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy organ miał podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie tego przepisu i umorzenia postępowania.
Stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ponadto organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2 art. 105 k.p.a.).
Jak zgodnie przyjmuje się w nauce przedmiotu i orzecznictwie, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z kilku różnych przyczyn - podmiotowych lub przedmiotowych. Wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym zamyka dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie którejkolwiek z nich skutkuje bezprzedmiotowością postępowania.
Postępowanie jest bezprzedmiotowe również wtedy, gdy ten, kto miałby wystąpić w roli adresata rozstrzygnięcia, nie ma atrybutów pozwalających mu na występowanie w tej roli w jakiejkolwiek sprawie administracyjnej, a zatem gdy nie ma zdolności administracyjnoprawnej, ale także wtedy, gdy nie ma legitymacji do wystąpienia w postępowaniu toczącym się w konkretnej sprawie administracyjnej. Innymi słowy przesłanka umorzenia postępowania o charakterze podmiotowym, sprowadza się do braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że organ odwoławczy uzasadniając podmiotową bezprzedmiotowość postępowania, uzasadnił to faktem, że skarżąca niezasadnie w art. 6 ust. 2 u.z.z.w. upatruje swojej legitymacji do zawarcia ze Spółką indywidualnej umowy na zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, zatem nie może z tego przepisu wywieść swojego interesu prawnego.
Organ wskazał, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości lokalowej położonej na nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym a nie właścicielem nieruchomości do której odnosi się art. 6 ust 2 u.z.z.w. Wobec tego skarżąca ma możliwość zawarcia odrębnej umowy, co wynika z brzmienia art. 6 ust. 6 i 7, ale możliwość ta jest zależna od wniosku właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego położonego przy ul. [...]. Dopiero zainicjowanie procesu zawarcia umowy poprzez złożenie wniosku właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego oraz spełnienie katalogu warunków enumeratywnie wymienionych w art. 6 ust. 6 pkt 1-7 u.z.z.w. obliguje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zawarcia umowy. Nieprzeprowadzenie tej procedury uniemożliwia zawarcie umowy, chyba że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wyrazi na tę czynność prawną zgodę, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Zdaniem organu to Wspólnota Mieszkaniowa jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w S. "ujmowanym zbiorowo", zaś C. sp. z o.o. "zarządcą" w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.w.l.. Zdaniem organu, tylko C. sp. z o.o. lub Wspólnota mogą być stroną umowy z ZGK sp. z o.o. w K. i wniosek tych podmiotów jest warunkiem koniecznym do podpisania umowy ze skarżącymi. Brak wniosku ze strony uprawnionego podmiotu i ocena, że skarżący nie mogą wystąpić z takim wnioskiem było podstawa wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
Z kolei skarżący wskazują, że lokal położony przy ul. [...] w S., wchodzi w skład Wspólnoty Mieszkaniowej, tworzącej ogół 31 lokali mieszkalnych, które to wchodzą w skład nieruchomości położonej w S., na działce numer [...] przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta w Sądzie Rejonowym w Ś. o numerze [...]. Skarżący podkreślają, że co prawda zarząd sprawowany jest przez Wspólnotę lub C. Sp. z o.o., jednak Wspólnota nie jest właścicielem nieruchomości. W ocenie skarżących, wspólnota mieszkaniowa, która działa poprzez swój organ - zarząd wspólnoty, nie jest właścicielem nieruchomości w żadnej jej części, a lokale pozostają we własności ich właścicieli i nie należy mylić stosunku własności do lokalu z korzystaniem z lokalu. To właśnie właściciele lokali zdaniem skarżących, tworzą wspólnotę mieszkaniową, gdyż w świetle przepisów art. 6 ustawy o własności lokali jest to ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości.
Skarżący powołując się na orzecznictwo argumentowali, że powołana do zajmowania się współwłasnością Wspólnota posiada kompetencje tylko do decydowania o sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, nie posiada natomiast kompetencji do decydowania o sprawach dotyczących lokali stanowiących indywidualną własność poszczególnych właścicieli lokali.
Kwestia legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy, nie jest więc oczywista, biorąc pod uwagę, że przepis art. 6 ust. 5 i 6 u.z.z.w. wskazuje alternatywnie albo na zarządcę nieruchomości albo na właściciela lokalu.
Nie przesądzając słuszności stanowisk stron w tej kwestii, będzie ona niewątpliwie wymagała wyjaśnienia w postępowaniu przed organem regulacyjnym,
Zasadniczym natomiast błędem organów jest to, że wskazane przez nich przyczyny podmiotowe, mogły być ( przy uznaniu zasadności argumentacji przedstawionej przez organy) przeszkodą do zawarcia umowy ale nie podstawą do umorzenia postępowania.
Kwestia rozstrzygania potencjalnych sporów pomiędzy przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, a odbiorcami usług uregulowana została w Rozdziale 5b powołanej ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Stosownie do treści art. 27a ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. do zadań organu regulacyjnego należy rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, a odbiorcami usług. Organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27a ust.1 u.z.z.w.).
Zgodnie z art. 27e ust. 1 u.z.z.w. w sprawach spornych dotyczących:
1) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,
2) odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci
- na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji.
Na mocy przywołanego przepisu (art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.) przedmiotem sporu może być więc tak jak w rozpoznawanej sprawie, odmowa zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Katalog możliwych rozstrzygnięć przewidziano w art. 27e ust. 2 u.z.z.w. zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, o którym mowa w ust. 1, może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu:
1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;
2) przywrócenia dostawy wody;
3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego;
4) przyłączenia do sieci.
Podkreślić należy, że z powyższych unormowań wynika, że w przypadku wystąpienia sporu w sprawach w zakresie wskazanym w tym przepisie ( a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), organ regulacyjny jest właściwy i zobligowany do jego rozstrzygnięcia. Przepis art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. w swej treści zawiera bowiem kategoryczne sformułowanie, że w sprawach spornych "rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji" dlatego też organ w tym zakresie winien wydać rozstrzygniecie merytoryczne i w drodze decyzji administracyjnej odnieść się do kwestii związanych z odmową zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę. Tym samym organ regulacyjny, na podstawie art. 27e u.z.z.w., ma prawem przewidziany obowiązek wydania decyzji merytorycznej (a nie formalnej o umorzeniu postępowania), jeżeli ziści się warunek tam przewidziany (spór co do odmowy zawarcia umowy).
Dlatego sporna okoliczność czy skarżący mogli wystąpić z wnioskiem o zawarcie umowy, nie mogła stanowić podstawy do umorzenia postępowania, w zakresie zasadności odmowy zawarcia umowy, choć nie można przesądzić, czy dojdzie do wydania decyzji o obowiązku zawarcia umowy.
Zdaniem Sądu, organy bezzasadnie umorzyły postępowanie w sprawie odmowy zawarcia umowy na dostawę wody, mimo, że jak już wspomniano, art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. wprost stanowi, że w sprawach spornych "rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji". Dyrektor RZGW powinien więc w tej kwestii wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, skoro zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygnąć spór nieodnoszący się do przyczyn odmowy zawarcia umowy, ale samego faktu odmowy. Organ regulacyjny na podstawie art. 27e u.z.z.w. ma zatem obowiązek wydania decyzji merytorycznej, a nie formalnej o umorzeniu postępowania.
Odmienne oczekiwania stron takiej umowy co do jej warunków nie są podstawą do umorzenia postępowania z art. 27e u.z.z.w.
W konsekwencji, organ I instancji bezzasadnie umorzył postępowanie w tej sprawie, co stanowiło naruszenie prawa materialnego (art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.) i procesowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu organ odwoławczy wadliwie utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną naruszył zarówno ww. przepisy, jak i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., będący podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia – gdyż ma on zastosowanie tylko wówczas, gdy utrzymywana w mocy decyzja była poprawna.
Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny mieć na uwadze, że na podstawie art. 27e u.z.z.w. zobowiązane są wydać decyzję merytoryczną, a nie formalną (decyzję o umorzeniu postępowania), także w przypadku gdy według oceny organów, skarżący jako właściciele mieszkania w budynku wielolokalowym nie mają zdolności do wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Ewentualna przeszkoda podmiotowa po stronie skarżących do zawarcia umowy, nie determinuje bowiem niemożności rozstrzygnięcia przez organ regulacyjny sporu w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. oraz art. 105 § 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.