VII SA/WA 1893/20

VII SA/Wa 1893/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 2109/21 - Postanowienie NSA z 2022-10-27
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1239
art. 46b pkt 12 art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 486 pkt 12
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K K na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu przemieszczania się I. stwierdza nieważność zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz K. K. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r., Nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: [...]PWIS, organ II instancji) na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. , poz. 256 ze zm. zwanej dalej k.p.a.), art. 46 b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z
5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019r., poz. 1239 ze zm., dalej: ustawa o zapobieganiu), § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 792, dalej jako rozporządzenie), po rozpatrzeniu odwołania K K od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego
w [...] z [...] maja 2020r. nr [...] wymierzającej karę grzywny
w kwocie 10.000 złotych za nieprzestrzeganie w dniu [...] maja 2020r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] maja 2020r.
o godzinie 1:30 K K brał udział w zgromadzeniu zorganizowanym
w okolicach [...] w [...] nie zachowując wymaganego, bezpiecznego dystansu 2 m od innych osób. Okoliczności zdarzenia zostały opisane w notatce urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji z [...] maja 2020r.
W oparciu o powyższą notatkę, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, iż zachowanie strony stanowiło naruszenie
§ 17 ust. 1 obowiązującego w chwili zdarzenia rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020r., wobec czego wydał decyzję o nałożeniu na K K kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Od powyższej decyzji K K wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 , art. 10, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
W toku postępowania odwoławczego dołączono do sprawy film nagrany przez K K w dniu 8 maja 2020r., pisemne wyjaśnienia złożone przez D K.
Zdaniem organu II instancji, decyzja PPIS w [...] została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.
Uzasadniając rozstrzygnięcie [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019r., poz. 59 ze zm.), do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Minister Zdrowia rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 491, ze zm.) wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii od dnia 20 marca 2020 r. W art. 46a pkt 2 ww. ustawy wskazano również, iż w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, rodzaj stosowanych rozwiązań, w tym m.in. wynikający z art. 46b pkt 12 ustawy, nakaz określonego sposobu przemieszczania się.
Odnosząc się do argumentów odwołania, organ II instancji wskazał, iż strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązana była uprawdopodobnić istotność wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (czego w odwołaniu zabrakło), a ponadto wskazać, że uniemożliwiło to jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organ dodał, że przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poświęcone karom administracyjnym miały na celu zdyscyplinowanie osób do przestrzegania rygorów sanitarnych, w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. Szybkość postępowania w tym aspekcie oznaczała skuteczność w zapobieganiu dalszego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2.
Organ odwoławczy podkreślił, że administracyjna kara pieniężna ma w pierwszej kolejności spełniać funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej (oddziałującej na adresata decyzji), jak i prewencji ogólnej (oddziałującej również na społeczeństwo). Ukształtowany w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi system kar administracyjnych jest typowym przykładem kar administracyjnych, w których podstawą ich wymierzenia jest samo obiektywne naruszenie prawa i właściwy w tym zakresie automatyzm. Szczególnie istotny jest cel prewencji ogólnej, jakim jest zniechęcenie do naruszania określonych obowiązków w przyszłości.
Dalej podał, że stan faktyczny został ustalony w oparciu o notatkę służbową Policji (brak samoistnych uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej do prowadzenia działalności ukierunkowanej na kontrolę przestrzegania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r.). Z notatki Policji, na podstawie której ustalono stan faktyczny, nie wynikało nic, co poddawałoby w wątpliwość opisane w niej zdarzenie. Materiał dowodowy w postaci notatki służbowej Policjanta został oceniony jako wystarczający w aspekcie zachowania, jakiego dopuścił się skarżący. Organ odstąpił od zasady z art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego oraz dalszą grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zastosowano art. 10 § 2 k.p.a.
Wydając decyzję o nałożeniu kary organ miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Interes społeczny objawił się koniecznością podejmowania przez organ administracji publicznej działań mających na celu zobligowanie osób do zaprzestania zachowań, powodujących niekontrolowane rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 w społeczeństwie.
Na koniec organ odwoławczy odniósł się do dowodów zgromadzonych w toku postępowania odwoławczego wskazując, że nie potwierdzają one jednoznacznie przebiegu wydarzeń opisanych przez K K w odwołaniu.
K K zaskarżył decyzję z dnia [...] sierpnia 2020r., Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- art. 8 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
Zdaniem skarżącego organy zignorowały obowiązek wynikający
z art. 8 k.p.a. przyznając prymat dowodowy notatce służbowej Policji, której treść nie została zacytowana. Uchybiły zasadzie proporcjonalności pomimo, że przedstawił w postępowaniu dowód, który w jego ocenie potwierdza zachowanie dystansu społecznego oraz stosowanie środków zapobiegających rozprzestrzenianiu się choroby zakaźnej. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem jakoby miał przyczyniać się do rozprzestrzeniania choroby zakaźnej, gdyż posługiwał się maseczką, co organy całkowicie przemilczały.
Organy naruszyły również przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Nie przedstawiły jakiejkolwiek argumentacji w zakresie wysokości wymierzenia kary. Decyzja nie zawiera zindywidualizowanego wyjaśnienia wyjątkowo wygórowanej wysokości kary 10.000 złotych. Organy nie wzięły pod uwagę jego stanu majątkowego ani stopnia zawinienia.
W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z uwzględnieniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ), zwanej dalej p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu nieważność aktu. Ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę zbędną, a czasami - niedopuszczalną (wyrok NSA z 21 września 2011r., sygn. akt II OSK 737/10).
Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Ministra Zdrowia rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania, ogłosił stan epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ( § 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 433).
W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 uchwalono zmiany w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U. 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 1845) wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Zgodnie z treścią art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.), kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.
Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 i 2 ustawy, Rada Ministrów może ustanowić
w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy,
o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1).
Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020r. poz. 284, 322 i 374) Rada Ministrów w dniu 2 maja 2020 r. wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 792). W § 1 tego rozporządzenia wskazano, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia, w okresie od dnia 2 maja 2020 r. do odwołania w przypadku, gdy przemieszczanie się następuje pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie, chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na:
a) opiekę nad dzieckiem do ukończenia 13 roku życia,
b) opiekę nad osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności lub osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie.
W tej sprawie, powołując się na § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organy uznały, że K K naruszył w dniu [...] maja 2020 r. o godzinie 1:30 w okolicach [...] w [...] prawo, nie zachowując wymaganej odległości 2 m od innych osób. Dlatego na podstawie art. 48a ustawy o zapobieganiu, wymierzono mu karę w wysokości 10.000 zł.
Analiza § 17 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia z dnia 2 maja 2020r. nie pozostawia wątpliwości, że przepis nakazujący określony sposób przemieszczania się, ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. Z tej przyczyny Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności rozważał zgodność wskazanego przepisu rozporządzenia z Konstytucją RP i delegacją ustawową.
Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji R.P., każdy jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności
i praw.
Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji R.P., każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone.
W myśl art. 52 ust. 1 Konstytucji R.P., każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Jest to tzw. zasada wolności przemieszczania się. Wolność przemieszczania się może podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.).
Zasada swobody przemieszczania dotyczy wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wolności wyboru miejsca zamieszkania, wolności wyboru miejsca pobytu i wolności opuszczenia jej terytorium.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2002r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34) oceniając zgodność art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 i Nr 110, poz. 1189) m.in. z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji R.P., stwierdził, że "znaczenie zasady proporcjonalności polega nie tylko na określeniu zakresu dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, zawartym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczającym jedynie takie ograniczenia, które są konieczne dla realizacji wymienionych w tym przepisie celów. Zasada ta, stanowiąca zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego element państwa prawnego, ma znaczenie szersze, odnosi się bowiem do ogółu sytuacji, w których państwo za pomocą stanowionego przez siebie prawa oddziałuje na pozycję osoby pozostającej pod jego władzą. Zatem także przepisy określające zakres obowiązków ciążących na takich osobach podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z zasadą proporcjonalności, której podstawę w tej sferze stanowi ogólna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)".
Zgodnie z ust. 3 art. 52 Konstytucji R.P., wolność przemieszczania się może być ograniczona wyłącznie w ustawie.
Warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją R.P. ograniczania praw obywateli jest ustanawianie ich tylko w ustawie – konstytucyjna zasada, że wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte
w ustawie. Przez ustawę należy też rozumieć rozporządzenie z mocą ustawy, chociaż w myśl art. 234 ust. 1 Konstytucji może ono regulować materię praw konstytucyjnych w ograniczonym zakresie. Dopuszczalne jest delegowanie na mocy art. 92 ust. 1 pewnych materii do rozporządzeń wykonawczych. Sąd zauważa, że stosownie do art. 92 ust. 1. Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się, że jednym z konstytucyjnych wymogów jest "szczegółowość upoważnienia zawartego w ustawie" pod kątem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym.
Rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w samej ustawie (TK – K 27/05). Nie mogą natomiast regulować spraw, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy (TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09). W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
Podkreślić trzeba, że w art. 46, ani w art. 46b ustawy, stanowiących podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z 2 maja 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w tym czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się .
Jak słusznie wyjaśnił WSA w Opolu w wyroku z 27 października 2020 r. II SA/Op 219/20, "przez wytyczne należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11)".
Z powyższych względów Sąd uznał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu.
Podkreślenia wymaga, że prawa i wolności obywatelskie zawarte
w Konstytucji R.P. (w tym wolność przemieszczania się) mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wolności
i prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Trafnie też wskazał w takim zakresie WSA w Opolu w wyroku sygn. akt II SA/Op 219/20 z 27 października 2020 r. (CBOSA), że "tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki", powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10.
Materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji, było naruszenie § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 792), nakładającego obowiązek poruszania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od innej osoby - z wyjątkami określonymi w pkt a) i b) ust. 1 pkt 1 § 17.
W rzeczywistości obowiązek ten, wprowadzony aktem wykonawczym, dotyczył ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli przez określenie warunków niezbędnych dla dopuszczalności nie tylko samego pobytu, ale i z natury rzeczy poruszania się w miejscach ogólnodostępnych takich, jak drogi, place, parki, cmentarze, zakłady pracy, budynki użyteczności publicznej, obiekty handlowe i usługowe itp.
W ocenie Sądu, w dacie zdarzenia ([...] maja 2020r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałoby, że obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma obowiązek zachowania odległości nie mniejszej niż 2 m od innej osoby podczas pieszego przemieszczania się.
Ograniczenie praw obywateli (związanego z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19) zawarto w rozporządzeniu. Byłoby to możliwe, ale jedynie w przypadku ogłoszenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej
( art. 228 ust. 1 i 2 i art. 232. Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 i 2 , i art. 21 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2017 r., poz. 1897). Katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, co jest równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych niż wymienione w art. 228 ust. 1 (TK - K 50/07).
Zaistniała sytuacja epidemiologiczna mieściła się w katalogu zdarzeń, które uprawniały do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w oparciu o ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, która w art. 2 stanowi, że stan ten może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom m.in. katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej, a pojęcie klęski żywiołowej zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, m. in jako katastrofa naturalna, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, przez co z kolei rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w tym z wystąpieniem chorób zakaźnych ludzi.
Niemniej stan ten nie został wprowadzony. Wprowadzono natomiast stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, który to nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP.
W tej sytuacji, ograniczenie prawa poruszania się nie mogło być uregulowane wyłącznie w rozporządzeniu. Sprzeciwia się temu art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP.
Skoro, nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji R.P. ustawowa podstawa ograniczenia swobodnego i bez żadnych ograniczeń poruszania się obywateli również w miejscach ogólnodostępnych, to tym samym niezachowanie odległości 2 m, podczas zdarzenia w dniu [...] maja 2020r., nie mogło być okolicznością pozwalającą na wymierzenie kary pieniężnej.
Kara została nałożona bez podstawy prawnej wymaganej w wypadku ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela.
Należy jednakże zauważyć, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją R.P. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy związane były treścią wydanego rozporządzenia. Taką kompetencję ma wyłącznie sąd, w tym wypadku administracyjny.
Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji R.P., sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne,
w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4).
Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (tak NSA w wyroku
z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, CBOSA).
Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii był niezgodny z Konstytucją R.P., gdyż jako przepis podustawowy ograniczał prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.), odmówił jego stosowania.
Oznacza to, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P. mogła być wyłącznie ustawa, a nie rozporządzenie Rady Ministrów. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Stwierdzenie, że odwołujący nie może być uważany za osobę, która dopuściła się deliktu administracyjnego opisanego w art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48b pkt 12 ustawy, uzasadnia odstąpienie od dalszego prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i prowadzi do jego umorzenia, o czym Sąd orzekł w wydanym wyroku na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a.
Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jako wydanych bez podstawy prawnej ze skutkiem ex tunc oraz równoczesnego stwierdzenia podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.), Sąd za niecelowe uznał szczegółowe odnoszenie się do zgłoszonych w skardze zarzutów dotyczących uchybień procesowych, gdyż z przyczyn wyżej ujawnionych nie miały one wpływu na wynik sprawy.
Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a, na które składa się wpis od skargi w kwocie 400 zł.