VII SA/Wa 2296/12

VII SA/Wa 2296/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Leszek Kamiński
Małgorzata Jarecka /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 42, art. 43, art. 44
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...]sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] Wojewoda [...] (zwany dalej: "Wojewoda") nałożył karę pieniężną na podmiot leczniczy P. K., za niezgłoszenie do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, zmiany danych objętych rejestrem, polegających na wskazaniu daty zakończenia działalności niefunkcjonujących komórek organizacyjnych w Przychodni przy ul. [...] stanowiącej jednostkę organizacyjną przedsiębiorstwa Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" tj. poradni dermatologicznej, poradni neurologicznej, poradni rehabilitacyjnej, pracowni fizykoterapii i pracowni masażu leczniczego, w terminie 14 dni od dnia ich powstania.
Od powyższej decyzji, pismami z dnia [...] lipca 2012 r., Pan P. K. (dalej zwany: "Skarżący") złożył "wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem".
Uzasadniając wniosek, o przywrócenie terminu, Skarżący podniósł, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, a o wydanej decyzji dowiedział się w dniu [...] lipca 2012 r. Wskazał, iż Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego w [...] po przeprowadzonej, w dniu [...] lutego 2012 r., kontroli doręczało korespondencję (protokół kontroli z dnia [...] lutego 2012 r.; zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...]marca 2012 r.) na adres NZOZ "[...]" ul. [...]w [...]- czyli na adres "miejsca pracy". Tymczasem decyzja, z dnia [...] kwietnia 2012 r., "będąca zakończeniem postępowania pierwszoinstancyjnego" doręczona została na adres zameldowania Skarżącego - tj.: T. [...] [...] w [...], pod którym nie przybywa. Zdaniem Skarżącego, skoro Wojewoda doręczył korespondencję na dwa różne adresy, istnieje podstawa do twierdzenia, iż nie został on prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, albo decyzja została nieprawidłowo doręczona. Na tej podstawie Pan P. K. uznał, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy i wniósł o jego przywrócenie.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu wniosku, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...].
Od powyższego postanowienia Wojewody, z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Pan P. K. złożył zażalenie do Ministra Zdrowia.
Postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu w/w zażalenia, Minister Zdrowia (dalej zwany " Minister"), postanowił uchylić zaskarżone postanowienie Wojewody, z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], i umorzyć postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż Wojewoda nie był, zgodnie z art. 59 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a."), właściwym do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od własnej decyzji. Wskazał, iż właściwym organem, w niniejszej sprawie jest Minister Zdrowia.
Następnie postanowieniem, z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Minister postanowił odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 2012 r. nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podmiot leczniczy, za niezgłoszenie do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą zmiany w danych objętych rejestrem.
W uzasadnieniu swojej decyzji, Minister wskazał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...], została wysłana na adres podmiotu leczniczego, ujawniony w rubryce [...] księgi rejestrowej nr [...], prowadzonej dla podmiotu leczniczego P. K., tj. na ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 42 § 1 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Natomiast art. 44 § 4 K.p.a. stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jak wskazuje Minister, z przeprowadzonej analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Wojewody, została prawidłowo doręczona a strona przekroczyła 14 dniowy termin do wniesienia odwołania. Zdaniem Ministra, organ nie jest uprawniony do badania czy adres zameldowania osoby fizycznej jest tożsamy z jej adresem zamieszkania. Minister wskazuje na art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz.993 z późn. zm.) zgodnie z którym, osoba posiadająca obywatelstwo polskie i przebywająca stale na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego. W tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego. Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Skoro skarżący wskazał w rejestrze jedynie miejsce swojego zameldowania, natomiast nie wskazał swojego miejsca zamieszkania, zdaniem Ministra Wojewoda prawidłowo uznał - w oparciu o przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - że miejsce zamieszkania skarżącego jest tożsame z jego miejscem zameldowania. Doręczenie dokonane przez Wojewodę [...] wypełniło zatem przesłanki skutecznego doręczenia z art. 42 § 1 i art. 44 § 4 K.p.a.
Na powyższe postanowienie Ministra Zdrowia, z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], pismem z dnia [...] września 2012 r. Pan P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając je w całości, zarzucił naruszenie art. 58 § 1 i 2 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu swojego zażalenia, Skarżący, powtórzył argumentację zawartą we wniosku, z dnia [...] lipca 2012 r., o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podniósł ponadto, iż z lektury uzasadnienia zaskarżonego postanowienia można wywnioskować, że sprawa dotyczy obowiązku meldunkowego, a nie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Skarżący konsekwentnie powtarza, iż toczące się postępowanie odbywało się w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej "[...]" ul. [...] w [...]. Pod tym też adresem odbywała się też cała korespondencja, bądź w sposób telefoniczny, bądź doręczana osobiście za pomocą przesyłek pocztowych. Tak więc od samego początku postępowanie administracyjne prowadzone było ze skutkiem wszelkich doręczeń pod adresem [...] ul [...]. Doręczenie zaś decyzji Wojewody, będącej zakończeniem postępowania pierwszoinstancyjnego nastąpiło na adres [...]. Jest to adres zameldowania Skarżącego, pod którym nikt nie przebywa. Skarżący wskazuje, iż mając kilka nieruchomości w dyspozycji do zamieszkania ma prawo przebywania według swego wyboru - a mieszka w innej nieruchomości od kilku lat.
Ponadto Skarżący wskazuje, iż z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że adresem do doręczeń, wskazanym przez niego jest – [...] ul. [...] i nie ma obowiązku podawać swego adresu zamieszkania, gdy wskazuję adres dla doręczeń.
Zdaniem Skarżącego organ nie może, beż uzasadnionego powodu, doręczać stronie pism urzędowych według wyboru na różne adresy w ramach tego samego postępowania.
Skarżący wskazuje jednocześnie na orzecznictwo sądów administracyjnych, z treści których, jego zdaniem, jednoznacznie wynika błędne orzeczenie Ministra. Wyrok WSA w Opolu z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Op 74/11:
1. użyte w art. 42 § 1 K.p.a. pojęcie "mieszkanie" oznacza miejsce, gdzie osoba fizyczna faktycznie zamieszkuje. Okoliczność ta musi być każdorazowo znana organowi prowadzącemu postępowanie, aby możliwe było doręczenia urzędowej korespondencji przede wszystkim bezpośrednio do rąk adresata;
2. jeżeli w dniu doręczenia w trybie art. 44 K.p.a. adres strony jest inny, to doręczenie dokonane na dotychczasowy adres, bez uprzedniego pouczenia strony o jej obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu, nie może zostać uznane za skuteczne, gdyż nie został spełniony podstawowy warunek obowiązywania domniemania doręczenia ustanowionego w art. 44 § 4 K.p.a.
Zdaniem Skarżącego, zgodnie z wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 09 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Go 758/10, na Wojewodzie ciążył obowiązek - w postępowaniu wszczynanym z urzędu - ustalenie prawidłowego adresu strony, w celu dokonywania doręczeń korespondencji w toku postępowania.
Na podstawie tak sformułowanych argumentów, Skarżący, uznając swoją skargę za zasadną wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie w całości przedmiotowej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], którym to organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podmiot leczniczy P. K., za niezgłoszenie do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą zmiany danych objętych rejestrem.
Decyzja Wojewody [...] została wysłana do skarżącego w dniu [...] kwietnia 2012 r. pocztą na adres podmiotu leczniczego ujawnionego w rubryce [...] księgi rejestrowej nr [...], tj. na ul. [...], [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister Zdrowia stwierdził, iż ww. adres skarżący wskazał w trakcie postępowania rejestrowego i nie zgłosił jego zmiany. Powołując treść art. 42 § 1 K.p.a., organ uznał, że ustawa ta nie obliguje organu do doręczania korespondencji jedynie na jeden adres, lecz daje organowi możliwość wyboru. Zdaniem organu, będąc w posiadaniu "wiarygodnego" adresu uzyskanego od skarżącego, nie był zobowiązany do weryfikowania czy adres zameldowania osoby fizycznej jest tożsamy z jej adresem zamieszkania. Organ przyjął, że skoro skarżący wskazał w rejestrze jedynie miejsce swojego zameldowania, a nie wskazał swojego miejsca zamieszkania, to w oparciu o przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych prawidłowo uznał, że miejsce zamieszkania skarżącego jest tożsame z jego miejscem zameldowania. Zdaniem organu skarżący winien się liczyć z negatywnymi konsekwencjami wynikającymi ze wskazania przez niego niezgodnych ze stanem faktycznym danych odnośnie miejsca swojego zamieszkania.
W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności, zdaniem Sądu, należy wskazać, iż kwestie zasad i trybu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym uregulowane zostały w Rozdziale 8 Działu I K.p.a. Generalną zasadą doręczania pism osobom fizycznym, zgodnie z art. 42 K.p.a., jest doręczanie bezpośrednio do rąk adresata w mieszkaniu lub w miejscu pracy, w lokalu organu administracji publicznej bądź w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Jest to tak zwane doręczenie właściwe. Należy wskazać, że pojecie "mieszkanie" oznacza miejsce, gdzie osoba fizyczna faktycznie przebywa, a nie jak wskazał organ, miejsce zameldowania skarżącego, które należy utożsamiać z miejscem jego zamieszkania.
Odstępstwem od zasady osobistego doręczenia pisma stronie jest możliwość doręczenia go do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Złożenie podpisu na zwrotnym pokwitowaniu odbioru przez taka osobę stanowi dowód na jej zobowiązanie się do przekazania przesyłki do rąk adresata (art. 43 K.p.a.).
Należy zauważyć, że adres do doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym nie jest związany z miejscem zamieszkania. Wprawdzie ustawodawca nie sprecyzował w przepisie art. 41 § 1 K.p.a. pojęcia "adres", to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy przyjąć, iż adres, to miejsce, gdzie strona faktycznie przebywa, w którym zgodnie z jej wolą będzie możliwe doręczenie korespondencji bez względu na miejsce jej zameldowania lub stałego pobytu (np. wskazany w skardze wyrok WSA w Opolu sygn. akt I SA/Op 74/11).
W przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Równocześnie, w myśl art. 44 § 2 K.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 ww. przepisu, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w tym terminie, zgodnie z art. 44 § 3 K.p.a., pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 powyższego przepisu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Powołany powyżej przepis ustanawia tzw. fikcję prawną doręczenia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że organ orzekając o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie rozważył należycie, czy w sprawie miała miejsce fikcja prawna doręczenia.
Wszczęte postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. w wyniku kontroli prowadzonej przez Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego w [...], toczyło się w NZOZ "[...]" [...] ul. [...]. Na ten adres również, od chwili wszczęcia postępowania kontrolnego wysyłana była wszelka korespondencja. Jak słusznie podniósł skarżący, organ administracji publicznej wszczął postępowanie administracyjne doręczając zawiadomienie z dnia [...] marca 2012 r. na adres miejsca pracy skarżącego tj. [...]ul. [...]. Decyzję, wydaną na skutek przeprowadzenia kontroli, Wojewoda [...]przesłał jednak na adres Skarżącego wskazany w rejestrze podmiotów leczniczych, tj. ul. [...]w [...], pod którym, jak twierdzi skarżący - nie przebywał.
W ocenie Sądu w każdym, wszczętym - samodzielnym postępowaniu, np. takim, jakim w rozpatrywanej sprawie było postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, organ winien był ustalić adres miejsca zamieszkania strony. Posiadanie przez organ informacji o miejscu zamieszkania strony uzyskanej z zapisu w rejestrze podmiotów medycznych, nie uprawniało organu do uznania tego adresu za właściwy adres dla doręczeń w toczącym się postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary, bez uprzedniego zweryfikowania tych danych, zwłaszcza w sytuacji, gdy na wskazany adres korespondencja w sprawie nigdy nie była skutecznie doręczana. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., "obowiązkiem organu jest - w postępowaniu wszczynanym z urzędu - ustalenie prawidłowego adresu, w celu dokonywania doręczeń korespondencji w toku postępowania". Nie jest prawidłowa wykładania dokonana przez organ, według której możliwym jest utożsamianie miejsce zameldowania (za adres miejsca zameldowania organ uznał adres wskazany w rejestrze) z miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 42 K.p.a.
Należy także wskazać, iż oprócz wymogu ustalenia przez organ administracji publicznej adresu zamieszkania strony (lub adresu do doręczeń), organ jest również zobligowany do pouczenia strony o obowiązku poinformowania organu o zmianie adresu i konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 K.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2011, sygn. akt II SA/Wa 1330/11).
W ocenie Sądu organ nie dokonał w sprawie należytej oceny, czy doszło do doręczenia zastępczego decyzji Wojewody [...]. Organ winien ponownie ustalić, czy w toku postępowania o wymierzenie kary, organ uczynił zadość wymienionym wyżej wymogom procedury i zbadać, czy korespondencja w sprawie została skierowana na właściwy adres zamieszkania w rozumieniu art. 42 K.p.a.
Tylko bowiem ustalenie, iż doręczenie zastępcze było skuteczne, czyni zasadnym wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w przeciwnym wypadku wniosek taki staje się bezprzedmiotowy.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c art. 152 i art. 200 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.