VII SA/Wa 2295/21

VII SA/Wa 2295/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2029/22 - Wyrok NSA z 2024-01-16
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1, art. 158 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11i ust. 1, art. 31 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po przeprowadzeniu postępowania z wniosku A M o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...]na odcinku [...], w części dotyczącej działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], obręb [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w ww. zakresie.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z dnia 8 października 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]".
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie tego wniosku, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] kwietnia 2019 r. decyzję nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2019 r. Budowa drogi na tym odcinku została rozpoczęta [...] maja 2019 r.
Pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. A M wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr[...], powstałej z podziału działki nr [...], obręb [...]. We wniosku skarżący zakwestionował przebieg drogi dojazdowej do jego nieruchomości oraz rodzaj nawierzchni przewidziany w projekcie budowlanym, wskazał na sprzeczność decyzji Wojewody z wydanymi dla jego nieruchomości decyzjami o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę w zakresie oznaczeń i przebiegu dróg dojazdowych.
Decyzją z dnia [...] września 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Organ wskazał, że z uwagi na treść wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, szczególną wagę w postępowaniu należało przypisać przesłance rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. W sposób rażący może zostać naruszony przepis, którego wykładnia nie budzi zasadniczych wątpliwości. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, to skutki oceniane z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, ze względu na które nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] w części wskazanej przez skarżącego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zarzuty podniesione przez stronę skarżącą nie zasługują na uwzględnienie. Sposób sformułowania zarzutów w rozpatrywanym wniosku, dotyczących zaprojektowanego zjazdu z działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], obręb [...], i następnie ich uzasadnienie, jednoznacznie wskazują na to, że skarżący domaga się kontroli decyzji Wojewody [...] w sposób właściwy i zastrzeżony dla postępowania zwykłego (postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), a nie w sposób właściwy dla postępowania nadzwyczajnego (w sprawie stwierdzenia nieważności). Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie wskazał nawet, jaki konkretnie przepis prawa został rażąco naruszony wskutek wydania decyzji Wojewody [...]. Ograniczył się bowiem jedynie do twierdzenia, że w zakresie zjazdu z działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], obręb [...], ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez podania konkretnego przepisu, który w jego ocenie został w sposób rażąco naruszony przez organ l instancji.
Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, z późn. zm., obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o kształcie i przebiegu inwestycji, załączając przy tym m.in. mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi. Organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej działać tylko w granicach tego wniosku i nie ma możliwości ingerowania w lokalizację i kształt inwestycji zaproponowane przez wnioskodawcę.
Jak wynika z Projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do zaskarżonej decyzji, inwestor do ww. działki nr [...] przewidział wykonanie zjazdu z dodatkowej jezdni oznaczonej jako "Droga dojazdowa [...]", położonej w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej [...] (linia przerywana koloru czerwonego). Zgodnie z § 8a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz U. z 2016 r., poz. 124, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych", obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9 ww. rozporządzenia, może być realizowana m.in. przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym. Dodatkową jezdnię stosuje się w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej. W powyższym przepisie wyraźnie wskazano zatem, iż dodatkowa jezdnia zlokalizowana jest w pasie drogowym. Pojęcie "pasa drogowego" zostało zdefiniowane w treści przepisu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, z późn. zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych", co bezspornie oznacza, iż odnosi się ono do dróg publicznych. Zgodnie z ww. przepisem, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl zaś art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawodawca dzieli drogi publiczne ze względu na ich funkcje na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Każda z tych kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne i prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem, tj. w formie uchwały rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa w odniesieniu do odpowiednio dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich, czy też w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu - w odniesieniu do dróg krajowych. Stosownie natomiast do treści art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, biorąc pod uwagę definicję legalną pojęcia drogi publicznej (art. 1 ustawy o drogach publicznych), i uwzględniając brzmienie art. 8 ustawy o drogach publicznych, bezspornym pozostaje, iż dodatkowa jezdnia, ze względu na zlokalizowanie jej w pasie drogowym drogi publicznej, nie może zostać zaliczona do kategorii dróg wewnętrznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2742/17). W świetle powyższych ustaleń, mając na uwadze twierdzenie skarżącego, że przedmiotowy "zjazd został zaprojektowany przez drogi, które nie są ujęte w spisie dróg gminnych", organ podkreślił, iż przedmiotowa droga "[...]", z której zaprojektowano zjazd, znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej - drogi ekspresowej [...]. Tym samym, nie ulega wątpliwości, że ww. droga stanowi drogę publiczną.
W odniesieniu do drogi oznaczonej symbolem "[...]", organ wskazał, iż we wniosku z dnia 6 sierpnia 2020 r. skarżący wyraźnie zaznaczył, iż "rażące naruszenie prawa wystąpiło w części dotyczącej zaprojektowanego zjazdu z działki [...] powstałej z podziału działki nr [...]". Jak już wyżej wyjaśniono, zjazd, na który wskazał skarżący, został zaprojektowany z drogi "[...]" do ww. działki nr [...], nie zaś z drogi oznaczonej jako "[...]". Tym samym, argumenty dotyczące drogi "[...]" pozostają de facto poza zakresem żądania skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...].
Organ wskazał, że z Projektu zagospodarowania terenu wynika, że droga oznaczona jako "[...]" w części znajduje się w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej - podobnie jak droga "[...]" - zaś w części w liniach rozgraniczających pasy drogowe innych dróg publicznych (linia przerywana koloru turkusowego). Z pewnością o kwalifikowanej wadliwości decyzji Wojewody [...] nie może świadczyć fakt, że - jak wskazał skarżący - z ww. decyzji nie wynika, jaką kategorię mają projektowane drogi "[...]" oraz "[...]". Jak już wyżej wskazano, z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji, jasno wynika, iż droga "[...]" oraz część drogi "[...]" znajdują się w pasie drogowym drogi krajowej - drogi ekspresowej [...]. Natomiast co do pozostałej części drogi "[...]", znajdującej się w liniach rozgraniczających pasy drogowe innych dróg publicznych, organ wskazał, iż zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11 d, zawiera określenie granic tych pasów. W ocenie Ministra, w pełni dopuszczalna jest jednocześnie sytuacja, w której inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej nie wskazuje konkretnej kategorii innej drogi publicznej. W takim przypadku wystarczy samo wskazanie (zarówno w części tekstowej, jak i graficznej wniosku), iż konkretny obszar (działka) jest przeznaczona pod budowę innej drogi publicznej. We wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor wskazał działki przeznaczone pod pasy drogowe innych dróg publicznych. Jednocześnie inwestor określił granice pasów drogowych innych dróg publicznych w dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji, za pomocą przerywanej linii koloru turkusowego, opisanej jako: "projektowana linia rozgraniczająca innych dróg publicznych". W pkt Ill decyzji Wojewody [...] organ wojewódzki wskazał natomiast, iż granice pasów drogowych innych dróg publicznych zostały w dokumentacji projektowej wyznaczone za pomocą przerywanej linii koloru turkusowego. Ponadto, w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji inwestor określił parametry techniczne projektowanych pasów drogowych innych dróg publicznych (w tym drogi "[...]") zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
W świetle powyższych ustaleń bezsprzecznym jest, iż zjazd do działki nr [...] został zaprojektowany z drogi publicznej - dodatkowej jezdni drogi ekspresowej [...] ("[...]"), oraz że droga "[...]", która zgodnie również ma służyć obsłudze komunikacyjnej ww. działki, wbrew twierdzeniu skarżącego, także została zaprojektowana jako droga publiczna, w tym w części jako dodatkowa jezdnia drogi ekspresowej [...]. Jednocześnie żaden przepis prawa nie nakazuje wprost, aby inwestor był zobowiązany do wskazania konkretnych kategorii projektowanych innych dróg publicznych.
Odnosząc się natomiast do argumentu strony skarżącej, iż przebieg drogi "[...]" powinien zostać przyjęty w drodze uchwały rady gminy, chyba że droga ta ma inną kategorię niż droga gminna, organ wskazał, iż w wyroku z dnia 28 września 2012 r., II OSK 2122/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Z brzmienia art. 1 ust. 1 specustawy nie można wnosić, że przepisy tej ustawy mają jedynie zastosowanie do dróg, które w momencie składania wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mają już status drogi publicznej, uzyskany w drodze podjęcia stosownych uchwał (...). Gdyby tak wąsko rozumieć zastosowanie art. 1 ust. 1 specustawy, to ustawa ta miałaby w istocie zastosowanie tylko w przypadkach rozbudowy, przebudowy lub remontu dróg publicznych. O tym, że specustawa ma również zastosowanie, a może przede wszystkim do budowy nowych dróg, świadczy chociażby to, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 tej ustawy we wniosku o wydanie decyzji, inwestor musi przedstawić proponowany przebieg drogi."
Jednocześnie organ podkreślił, iż prawne zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych może nastąpić dopiero po wybudowaniu drogi, jako obiektu budowlanego, a więc po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych odpowiednich do kategorii, do której droga ma być zaliczona. Kategoria drogi publicznej nie może być zatem nadana dopóty, dopóki droga nie będzie wybudowana jako obiekt budowlany, skoro drogą w ramach ustawowej definicji jest dopiero obiekt budowlany o skonkretyzowanych parametrach technicznych, wpływających na przypisanie tej drogi do określonej klasy techniczno-użytkowej (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2021, C.H. Beck, str. 25). W związku z powyższym, błędne jest twierdzenie skarżącego, jakoby droga "[...]", w części, która znajduje się w liniach rozgraniczających pasy drogowe innych dróg publicznych, powinna - przed wydaniem zaskarżonej decyzji - zostać zaliczona, w drodze stosownej uchwały, do odpowiedniej kategorii dróg publicznych.
Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, kwalifikowanej wadliwości decyzji organu I instancji z całą pewnością nie może stanowić okoliczność, iż - jak wskazał skarżący - ww. decyzja nie precyzuje nawierzchni drogi dojazdowej. Jak już bowiem wyżej zasygnalizowano, parametry techniczne projektowanych dróg, w tym dotyczące ich nawierzchni, zostały określone w projekcie budowlanym, stanowiącym integralną część decyzji Wojewody [...]. Zgodnie jednak z art. 11 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera zatwierdzenie projektu budowlanego. Z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji drogowej wynika, iż drogi "[...]" i "[...]" (podobnie jak zjazd do działki nr [...]), przewidziane zostały do wykonania o nawierzchni z kruszywa ulepszonego cementem.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego w przedmiocie zmiany sposobu dotychczasowego dojazdu do jego nieruchomości, co - jak wskazała strona skarżącej - wiąże się z określonymi uciążliwościami, jak również do argumentów, iż dojazd do działki nr [...] został zaprojektowany bez uwzględniania jej zurbanizowanego charakteru i inwestycyjnego przeznaczenia, organ podkreślił, że na inwestorze realizującym inwestycję drogową ciąży jedynie obowiązek zapewnienia nieruchomościom dostępu do drogi publicznej. Dojazd ten ma być odpowiedni, co nie oznacza, że ma być zgodny z oczekiwaniami właścicieli poszczególnych nieruchomości. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, bądź projektowanie dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 1732/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2010 r., II OSK 875/10). Obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest zatem równoznaczny z obowiązkiem dostępu do drogi publicznej co najmniej na dotychczasowych warunkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r., II OSK 1785/15). Działka nr [...] bezspornie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd na dodatkową jezdnię drogi ekspresowej [...]. Tym samym uznać należy, iż inwestor wypełnił ciążący na nim obowiązek zapewnienia ww. działce dostępu do drogi publicznej. Okoliczność, iż dostęp ten nie spełnia oczekiwań strony skarżącej, nie oznacza niezgodności z prawem decyzji Wojewody [...].
Mając natomiast na względzie argumenty skarżącego dotyczące dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, określonego w uzyskanej przez niego decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, organ wskazał, iż organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej nie jest związany decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzjami o pozwoleniu na budowę, wydanymi dla działek objętych inwestycją lub działek sąsiadujących z terenem inwestycji (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2017 r., VII SA/Wa 2671/16 i z dnia 25 stycznia 2017 r., VIII SA/Wa 679/16). Stosownie bowiem do treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, bez wpływu na prawidłowość decyzji Wojewody [...] pozostaje kwestia zgodności tej decyzji z przedstawioną przez skarżącego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. o warunkach zabudowy, postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu ww. decyzji o warunkach zabudowy, jak również z decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o pozwoleniu na budowę.
Ponadto, ustosunkowując się do argumentów skarżącego, iż "na swój ówczesny stan wiedzy uważał, że zjazd z drogi dojazdowej [...] został zaprojektowany prawidłowo. Dopiero w toku budowy oraz korespondencji z inwestorem okazało się, że numeracja dróg, którą inwestor posłużył się odpowiadając do Wojewody, to zupełnie inna numeracja, niż ta obowiązująca wcześniej (...)", organ wskazał, iż tego typu okoliczności nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], albowiem z pewnością nie świadczą o kwalifikowanej wadliwości tej decyzji. Organ orzekający o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej związany jest takim kształtem inwestycji, jaki został wyrażony we wniosku o wydanie ww. decyzji, a tym samym - przedmiotu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stanowią inne, wcześniejsze koncepcje inwestycji drogowej.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A M, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 158 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda [...] był związany kształtem inwestycji przedstawionym we wniosku i nie miał uprawnienia do ingerowania w rozwiązania przedstawione w tym wniosku, a co za tym idzie, nie ma podstaw do stwierdzenia wydania niezgodnie z prawem decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie zaprojektowanego zjazdu z działki [...], powstałej z podziału działki nr [...], której właścicielem jest wnioskodawca - podczas gdy w tym zakresie decyzja narusza prawo w sposób rażący, co obliguje organ do stwierdzenia, że wydana została niezgodnie z prawem.
W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Dlatego też wniosek dotyczył nie stwierdzenia nieważności decyzji, ale orzeczenia, że decyzja ta została wydana niezgodnie z prawem.
Organ przyjął, że Wojewoda, wydając przedmiotową decyzję, był związany treścią wniosku i nie miał prawa ingerować w jego treść. Jednak, gdyby przyjąć taki pogląd, oznaczałoby to w istocie pełną dowolność przy budowaniu dróg i brak kontroli uprawnionych organów nad zgodnością z prawem takich inwestycji. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje uproszczony tryb ubiegania się o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, nie oznacza to jednak, że organ nie ma obowiązku sprawdzić wniosku pod kątem jego zgodności z prawem.
Zarzut skarżącego, do którego wprost organ się nie odniósł dotyczył tego, że na dzień wydawania decyzji ZRID, w obrocie pozostawała inna decyzja - decyzja o warunkach zabudowy (załączona do wniosku o stwierdzenie wydania decyzji niezgodnie z prawem), w której droga [...], po której ma się odbywać zjazd do działki [...] (numeracja po podziale) przebiegała w innym miejscu. W decyzji ZRID dojazd do działki skarżącego odbywa się po drodze [...], która przebiega w innym miejscu, niż wskazywały na to dotychczas wydawane decyzje, natomiast droga, która dotąd była oznaczona jako [...], jest oznaczona jako [...]. Twierdzenie organu, że "argumenty dotyczące drogi [...] pozostają poza zakresem wniosku", jest niezrozumiałe. Dla ustalenia, że decyzja została częściowo wydana z rażącym naruszeniem prawa istotne jest, że droga, która dotychczas (np. w decyzji o warunkach zabudowy) była oznaczana jako [...], w ZRID oznaczona została jako [...]. Inne niż dotychczas oznaczenie wprowadziło w błąd skarżącego. Kiedy natomiast skarżący zamierzał zweryfikować, które z oznaczeń jest prawidłowe, okazało się, że żadna z tych dróg nie znajduje się w wykazie dróg gminnych.
Organ w ogóle nie uwzględnił powyższych argumentów, skupiając się na wykazaniu, że droga [...] z pewnością jest drogą publiczną. Uzasadnienie decyzji odnosi się wyłącznie do tego, że zdaniem organu, inwestor miał prawo zaprojektować zjazd bez wskazania konkretnej kategorii drogi, po której zjazd ma przebiegać. Jednak nie tego dotyczył zarzut. W ocenie skarżącego, nie jest dopuszczalna sytuacja, w której w decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano następnie pozwolenie na budowę, droga oznaczona w określony sposób przebiega w określonym miejscu, a następnie w ZRID okazuje się, że droga oznaczona tak samo, przebiega gdzie indziej.
Organ nie odniósł się również do kolejnego zarzutu skarżącego, a mianowicie sposobu, w jaki został zaprojektowany sposób obsługi komunikacyjnej działki nr [...] (po podziale [...]). Rozważania organu są obszerne, jednak nie odnoszą się do powyższej okoliczności. Skarżący podnosił, że działka [...] (obecnie [...]) jest działką zurbanizowaną, a zatem nie można, projektując zjazd do tej działki, opierać się na regulacjach jak dla terenów niezurbanizowanych. Organ sam podkreślił w uzasadnieniu swojej decyzji, że zjazd ma się odbywać po drodze z kruszywa, ulepszonego cementem. Niezrozumiałe są rozważania organu prowadzące do wniosku, że ZRID nie musi precyzować nawierzchni drogi, po której odbywa się zjazd. W niniejszym przypadku ZRID w zaskarżonej części sprecyzował nawierzchnię, a zatem skarżący zasadnie podnosi, że jest to nawierzchnia nie odpowiadająca przeznaczeniu działki, do której zjazd prowadzi. Jest to działka zurbanizowana, o przeznaczeniu pod inwestycję - działalność handlowo – gastronomiczną, dojazd do takiej działki nie może odbywać się po drodze z nawierzchnią z kruszywa. Gdyby ZRID nie określał tej nawierzchni, decyzja byłaby zgodna z prawem, gdyż inwestor przy wykonywaniu nawierzchni mógłby uwzględnić charakter działki, nie będąc związany postanowieniami decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Organ wyjaśnił, że zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 31 ust. 1 specustawy drogowej możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obarczona jest przynajmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, natomiast, z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, nie można stwierdzić jej nieważności, a jedynie wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ II instancji stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., w części dotyczącej działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], obręb [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 31 ust. 1 specustawy drogowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przedmiotem skargi w tej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], obręb [...]. Na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł skargę bezpośrednio do Sądu, bez skorzystania z prawa do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy,
Zaskarżona decyzja wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wniosek z dnia 6 sierpnia 2020 r. o częściowe stwierdzenie niezgodności z prawem ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został oparty na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym wnioskodawca nie wskazał jaki przepis prawa został – w jego ocenie – naruszony w sposób rażący. Wskazał jednak, że decyzja narusza prawo, gdyż przebieg dróg dojazdowych do nieruchomości skarżącego (działka nr[...], powstała z podziału działki nr [...]) wyznaczony został nieprawidłowo i sprzecznie z wydaną dla tej nieruchomości decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. o warunkach zabudowy, postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu ww. decyzji o warunkach zabudowy, jak również z decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o pozwoleniu na budowę.
Z załączonej do wniosku decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z restauracją i zespołu miejsc parkingowych wraz z pozostałymi elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w obrębie [...] wskazano w pkt 2.4., że do czasu realizacji projektowanego węzła drogi ekspresowej [...] dopuszcza się obsługę z drogi gminnej (dz. nr [...]) po uzgodnieniu zjazdu z zarządcą drogi, natomiast docelowa obsługa komunikacyjna jest przewidywana z projektowanej drogi na działce nr [...], łączącej planowany węzeł z drogą gminną nr [...] - po uzgodnieniu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Docelowy przebieg drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącego (oznaczonej symbolem [...]) przedstawia załączona do wniosku mapa przekazana Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przez Wójta Gminy [...] pismem z dnia [...] września 2012 r. Wnioskodawca załączył również do wniosku decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu parkingów i drogi dojazdowej wraz z odwodnieniem do szczelnego zbiornika otwartego bezodpływowego na terenie działki nr [...] – etap I dla całej inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z restauracją i zespołu miejsc parkingowych oraz kopię Projektu zagospodarowania terenu dla całej tej inwestycji sporządzonego w listopadzie 2017 r., który przewiduje dojazd na działkę skarżącego z drogi krajowej nr [...] na drogę gminną (dz. nr [...]) i urządzony zjazd z tej drogi. W decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano, że jest ona zgodna z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. o warunkach zabudowy.
W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. ustalono następujący dojazd do nieruchomości skarżącego (po podziale działka nr [...]): od północnego zachodu przez drogę dojazdową [...] (znajdującą się w pasie drogowym drogi ekspresowej [...]) i zjazd z tej drogi oraz drogę gminną [...] (powstałą z podziału działki [...]), od południowego zachodu poprzez węzeł i drogę dojazdową [...] oraz drogę gminną [...] (Projekt zagospodarowania terenu, Tom I/2, nr rys. 04.01, ark. 012 i 013). Porównując koncepcję dojazdu do nieruchomości skarżącego przyjętą w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z przedstawioną przez skarżącego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. o warunkach zabudowy, uznać należy, iż w znacznej części przebieg dojazdu docelowego przewidzianego w tej decyzji jest podobny. W decyzji z dnia [...] października 2012 r. docelowa obsługa komunikacyjna była przewidywana z projektowanej drogi na działce nr [...] (oznaczonej jako [...]), łączącej planowany węzeł z drogą gminną nr [...], a w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. obsługa ta jest ustalona od południowego zachodu poprzez węzeł i drogę dojazdową [...] (na działce nr [...]) i drogę gminną [...] (powstałą z podziału działki nr [...]). W decyzji Wojewody dodatkowo zaprojektowano dojazd od strony północnej przez zjazd z drogi dojazdowej nr [...]. Dojazd na działkę skarżącego z drogi krajowej nr [...] na drogę gminną (dz. nr [...]) i urządzony zjazd z tej drogi był przewidziany wyłącznie do czasu realizacji drogi ekspresowej [...]. Fakt, iż w decyzji o warunkach zabudowy droga dojazdowa na działce nr [...] miała oznaczenie [...], a w projekcie budowalnym zatwierdzonym decyzją Wojewody droga na działce nr [...] ma oznaczenie [...], nie daje podstawy do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Skarżący miał możliwość zapoznania się z projektem i ustalenia przewidzianego w nim dojazdu do jego nieruchomości.
Dodać ponadto należy, iż zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1023, 1529 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 756). Wydanie decyzji zrid może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., II OSK 732/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli jednak inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie powyższej ustawy, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów u.p.z.p., w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II OSK 208/12). W ocenie Sądu, tę samą zasadę należy odnieść do decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był więc związany decyzją o warunkach zabudowy określającą dojazd do działki nr [...].
W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że sposób obsługi komunikacyjnej jego działki nr [...] jest bardziej uciążliwy niż poprzedni sposób, zakładający bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...] na drogę gminną nr [...] i na działkę skarżącego, wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z dnia 5 września 2018 r., II OSK 1737/18; z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18, CBOSA). Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., II OSK 432/13). Organ orzekający w tej sprawie nie mógł dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej, w tym w zakresie zaprojektowanego dojazdu do działki nr [...].
Jak stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) projektowanie i budowa obiektów budowlanych powinna zapewniać poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie zaś z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Jak wskazuje się w orzecznictwie, brak jest przepisu prawa nakazującego zapewnienie określonego charakteru tego dostępu, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowania dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA z 26 lipca 2013 r., II OSK 762/13, wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2017 r., VII SA/Wa 1763/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wskazano powyżej, działka skarżącego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, jest to może dostęp bardziej uciążliwy, niż przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy i w pozwoleniu na budowę dostęp tymczasowy, lecz skarżący miał świadomość, że obsługa komunikacyjna działki ulegnie zmianie na skutek realizacji inwestycji przedmiotowej drogowej, co wynikało już z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. i postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu ww. decyzji o warunkach zabudowy. Nie można więc uznać, że organ naruszył prawo, w tym w sposób rażący, zatwierdzając decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. projekt budowalny w zakresie budowy dróg dojazdowych [...] do działki nr [...] (za pośrednictwem drogi gminnej nr [...]).
Z ustaleń organu wynika, że obie drogi dojazdowe [...] zostały zaprojektowane jako drogi z nawierzchnią z kruszywa ulepszonego cementem. W skardze zarzucono decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. zatwierdzającej projekt budowalny w tym zakresie naruszenie prawa, gdyż - w ocenie skarżącego - zurbanizowany charakter działki nr [...] przeznaczonej pod działalność handlowo-gastronomiczną wymaga wykonania nawierzchni bitumicznej na drogach dojazdowych do tej inwestycji. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] (str. 158) wynika, że odnosząc się do pisma skarżącego z dnia 8 stycznia 2019 r. inwestor poinformował, że działka nr [...] nie jest zagospodarowana i w związku z tym nie ma podstaw do wykonania zjazdu bitumicznego. W odniesieniu do tej kwestii Sąd podziela stanowisko Ministra, że kwestia techniczna związana z budową nawierzchni drogi dojazdowej nie może stanowić wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, albowiem z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie poprzez drogę o określonej nawierzchni.
W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko Ministra, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w części dotyczącej działki nr [...] nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji czy też stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Zarzut skargi naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 158 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest więc nieuzasadniony.
Dodać należy, iż A M wniósł o "częściowe stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej", powołując się na art. 31 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 158 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie o stwierdzenie jej nieważności, jak wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 31 ust. 1 specustawy drogowej nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. W tej sprawie decyzja stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2019 r., a budowa drogi na tym odcinku została rozpoczęta [...] maja 2019 r. Wniosek o stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem został złożony 6 sierpnia 2020 r. Rozstrzygnięcie organu jest niezgodne z wnioskiem, zważywszy jednak na to, że podstawą do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest ustalenie, że zawiera ona przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1, ale jednocześnie zachodzą przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. lub przepisach szczególnych, uznać można, że uchybienie organu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ przesądził, że żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w tej sprawie nie zachodzi, a w szczególności przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej uwzględniania wniosku z dnia 6 sierpnia 2020 r.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na zgodny wniosek stron postępowania.