VII SA/Wa 2286/22

VII SA/Wa 2286/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 2452/23 - Wyrok NSA z 2024-10-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2022 r. znak KOA/1845/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z 30 sierpnia 2022 r., znak: KOA/1845/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpoznaniu odwołania A. M. (dalej: "skarżący") od decyzji Burmistrza Gminy [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z [...] nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową i garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, tj. drogą wewnętrzną, miejscami parkingowymi, chodnikiem i niezbędną infrastrukturą techniczną (tj. wszelkimi urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do funkcjonowania projektowanych obiektów) oraz zjazdem z drogi publicznej przewidzianej do realizacji na działkach ew. nr [...] oraz na części działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. K. w K. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 12 lutego 2020 r. do Urzędu Miasta i Gminy [...] wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
Pismem z 30 marca 2020 r., na podstawie art. 50 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w zakresie: kopii mapy z oznaczeniem obszaru na który planowana inwestycja będzie oddziaływać; umów lub innych dokumentów potwierdzających, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej; wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy treścią wniosku i załącznikiem graficznym do wniosku i doprowadzenia do spójności obu dokumentów; wyjaśnienie określenia "niezbędna infrastruktura techniczna"; określenie rodzaju zabudowy usługowej oraz, w przypadku zamierzonego lokalizowania obiektów handlowych podanie powierzchni sprzedaży i powierzchni użytkowej.
Pismem z 18 maja 2020 r. wezwano wnioskodawcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących: jednoznacznego określenia obszaru objętego inwestycją - występują rozbieżności pomiędzy częścią tekstową oraz graficzną wniosku; w kontekście użycia sformułowania "niezbędna infrastruktura techniczna" podanie jakie rodzaje sieci są przewidziane do objęcia wnioskiem; określenia rodzaju zabudowy usługowej.
W dniu 25 maja 2020 r. złożono uzupełnienia i wyjaśnienia dotyczące rozbieżności we wniosku. Określono, iż sformułowanie "niezbędna infrastruktura techniczna" oznacza wszelką infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania projektowanych obiektów: kanalizacyjna, sieć wodociągowa, sieć gazowa, sieć energetyczna, stację trafo. Rodzaj usług określono jako drobny handel oraz usługi nieuciążliwe.
W dniu 26 maja 2020 r. wezwano wnioskodawcę o jednoznaczne określenie przedmiotu inwestycji w kontekście możliwości zakwalifikowania budowy sieci infrastruktury technicznej jako lokalizacji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 189 ze zm.), co wiązać będzie się z koniecznością wystąpienia dla tej części inwestycji o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W piśmie z 5 czerwca 2020 r. wnioskodawca określił, iż sformułowanie "niezbędna infrastruktura techniczna" oznacza wszelkie urządzenia budowlane niezbędne do funkcjonowania projektowanych obiektów w rozumieniu przepisów Prawa Budowlanego".
Pismem z 21 lipca 2020 r. powiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie planowanej inwestycji.
W dniu 18 sierpnia 2020 r. organ I instancji wystąpił do wnioskodawcy o dostarczenie dokumentów potwierdzających możliwość obsługi komunikacyjnej planowej inwestycji, w tym zgody na budowę zjazdu publicznego z ul. K. na potrzeby powstającego osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
W odpowiedzi na pismo, w dniu 23 września 2020 r. wnioskodawca wniósł o wydłużenie terminu na dostarczenie ww. dokumentów.
W dniu 28 grudnia 2020 r. wnioskodawca złożył wniosek o dalsze przedłużenie terminu na dostarczenie wymaganych dokumentów lub zawieszenie postępowania.
Burmistrz Gminy [...] postanowieniem z [...] nr [...] zawiesił prowadzone postępowanie.
Wnioskodawca 4 października 2021 r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania oraz przedstawił Analizę ruchu dotyczącej zjazdu publicznego przy ul. K. w K. Jednocześnie nie dostarczył wymaganego dokumentu potwierdzającego możliwość obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, w tym zgody na budowę zjazdu publicznego z ul. K. na potrzeby powstającego osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Burmistrz postanowieniem z 18 października 2021 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie.
Ponadto SKO wskazało, że teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest w granicach administracyjnych obrębu [...], na obszarze którego Gmina [...] posiada obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Podkreśliło, że 1 czerwca 2016 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta K.. - rejon ul. K., zmienioną uchwałą nr [...] z [...] Granice sporządzanego miejscowego planu obejmują swoim zasięgiem teren inwestycji, który w projekcie planu przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (7MW, 8MW - dz. ew. nr [...]) oraz drogę publiczną klasy dojazdowej (3KDD - dz. ew. nr [...]) i drogę publiczną klasy lokalnej (4KDL-dz. ew. nr [...]). Teren inwestycji położony jest w granicy złoża - wód leczniczych "[...]" nr dokumentu 5/1/95ROG oraz terenu górniczego "[...]" i obszaru górniczego "[...]". Teren inwestycji znajduje się także w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Subniecka Warszawska nr 215 i Subniecka Warszawska (część centralna) nr 215 A (zbiorniki nieudokumentowane) oraz Doliny Środkowej Wisły (Warszawa-Puławy) nr 222 (zbiornik udokumentowany). Teren inwestycji znajduje się na terenie strefy "B" ochrony uzdrowiskowej.
SKO zaznaczyło, że przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 - 6 u.p.z.p., co oznacza możliwość wydania decyzji - po uprzednim dokonaniu wymaganych uzgodnień określonych w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślił, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzję wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie teren inwestycji przylega do pasa drogowego drogi gminnej.
Powołując się na art. 29 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376; dalej: "u.d.p.") organ odwoławczy podkreślił, że przepis ten przewiduje przypadki, kiedy zarządca drogi może odmówić lokalizacji zjazdu. Może mieć to miejsce ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Szczegóły reguluje tu rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 77 "zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych". Sytuowanie zjazdu, w myśl § 78 rozporządzenia, powinno następować zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1 rozporządzenia. Pierwszy ze wspomnianych przepisów wskazuje, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności m.in. w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.
SKO zaznaczyło, że istniejący zjazd z działek o nr ewid. [...] z obrębu [...] posiada status zjazdu indywidualnego. Planowana przez wnioskodawcę inwestycja polegająca na budowie 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami wymaga wybudowania nowego zjazdu publicznego, który sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1 rozporządzenia. Lokalizacja nowoprojektowanego zjazdu jest usytuowana bezpośrednio przy obszarze skrzyżowania (wspólna część łączących się dróg), zatem znajduje się w obszarze jego oddziaływania. Naczelną zasadą przy "wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Oznacza to, że organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ponieważ ochrona życia i zdrowia obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki.
SKO podkreśliło, że zarządca drogi jest zobowiązany zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego oraz właściwe warunki dla jego spełnienia. Proponowane rozwiązania projektowe nie zapewnią bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla pojazdów poruszających się w obu kierunkach ulicą Kolejową oraz nie zapewniają płynności ruchu pojazdów. Nie są dostosowane do gabarytów pojazdów a także do ruchu pieszego. Ponadto, ruch pojazdów związany z przedmiotową inwestycją wpłynąłby niekorzystnie na płynność ruchu w obszarze sąsiednich skrzyżowań - ul. P. i K. a w konsekwencji na rondzie A. w ciągu ul. W. (droga wojewódzka nr [...]). Podkreśliło, że przedmiotowa inwestycja w znacznym stopniu obciąży istniejący układ drogowy. Poprawa warunków ruchowych na drogach zlokalizowanych w sąsiedztwie inwestycji, możliwa jest wyłącznie po dokonaniu wielu inwestycji drogowych polegających na przebudowie istniejących dróg i budowie nowych, których koszty są nieadekwatne do rozmiaru planowanej przez inwestora inwestycji. Ulica W. jak i ul P. są drogami wojewódzkimi, a nowo generowany ruch miałby również bezpośredni wpływ na zwiększenie ruchu na tych drogach, paraliżując wjazd i wyjazd na już zakorkowane rondo A.
Organ odwoławczy dalej wskazał, ze wnioskodawca, składając w dniu 4 października 2021 r. wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, jednocześnie złożył wniosek dowodowy w postaci "Analizy ruchu dotyczącej zjazdu publicznego przy ul. K. w K." oraz zajął stanowisko w sprawie, stwierdzając, że opinia biegłego, w oparciu o którą została wydana opinia zarządcy drogi, czyli Wydział Dróg Gminnych Urzędu Miasta i Gminy [...], nie dotyczy niniejszego postępowania i nie może być podstawą do sformułowania opinii komunikacyjnej w tej sprawie. Opinia biegłego odnosi się do dwóch postępowań, w tym do postępowania, którego dotyczy niniejsza decyzja. Informacja o tym, że Gmina nie udostępniła biegłemu wniosku o warunki zabudowy dla działek [...] jest błędna ponieważ w opinii biegłego jest mowa o nieudostępnieniu wniosku o warunki zabudowy dla działek o nr ewid. [...] z obrębu [...], z powodu umorzenia postępowania w tej sprawie, na wniosek inwestora. Natomiast, jeśli chodzi o projekt planu dla tego terenu, faktycznie w koncepcji projektu przewiduje się omawiany teren pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinna, jednakże, w opracowywanym planie zostanie zaprojektowana właściwa obsługa komunikacyjna tego terenu. Obecnie zgodnie z wnioskiem, obsługa komunikacyjna inwestycji miałaby się odbywać przez teren istniejącego parkingu, co wiązałoby się również z jego likwidacją.
Ponadto SKO podkreśliło, że wyniki obu analiz pokazują, że już obecnie układ drogowy w K. jest przeciążony i wymaga rozbudowy i reorganizacji. Jednakże, nie można się zgodzić z twierdzeniem, że okoliczność ta nie może stanowić podstawy dla odmowy lokalizacji nowych inwestycji mieszkaniowych na tym terenie. Lokalizacja planowanej inwestycji - budowy 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową - stanowi duży problem w zakresie obsługi komunikacyjnej tego przedsięwzięcia, w szczególności w sytuacji, gdy wyjazd z osiedla planowany jest w pobliżu skrzyżowania dróg wojewódzkich.
Odwołanie od ww. decyzji Burmistrza z [...] nr [...] wniósł A. M.
Rozpoznając odwołanie SKO wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).
SKO podkreśliło, że szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z ww. rozporządzeniem organ administracji wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) i wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Stosownie do art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy jest możliwa wyłącznie w sytuacji braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi i art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Pod pojęciem przepisów odrębnych należy rozumieć takie akty normatywne, których zakres materialnych regulacji przesądza o możliwości ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepisy wskazanej powyżej ustawy. Z tego przepisu (tj. przepisu odrębnego) musi też jednoznacznie wynikać, iż realizacja inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie nie będzie zgodna z zakresem normatywnym obejmującym sferę regulacji, jaką dany przepis prawa materialnego wyznacza adresatom norm i jednocześnie, kształtując rzeczywistość prawną w zakresie przedmiotowym i podmiotowym, wprowadza ograniczenia lub zakazy, co do określonych działań lub zachowań. Brak zgodności z przepisami odrębnymi musi więc dotyczyć naruszenia normy prawa materialnego, która stanowi o obowiązkach podmiotów lub też nakłada na nich określone formy zachowań, poprzez wprowadzenie różnego rodzaju zakazów lub nakazów. Nie można zatem mówić o naruszeniu przepisów odrębnych, które uniemożliwiałyby realizację inwestycji poprzez odwołanie się do ogólnych i nieokreślonych pojęć takich jak: wymagania ładu przestrzennego, dbałość o środowisko czy też ochronę przyrody.
SKO wskazało, że dokonało oceny materiału dowodowego, przepisów prawa oraz orzecznictwa w odniesieniu do kwestii prawidłowości przeprowadzonego postępowania i uznało, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto wskazało, że dokonało analizy zaskarżonej decyzji i uznało, że jej uzasadnienie zawiera błędy, które jednak nie dają podstawy do zmiany rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim za nieuzasadnione SKO uznało zawarcie przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p., co oznacza możliwość wydania decyzji po uprzednim dokonaniu wymaganych uzgodnień określonych w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jednak organ wydający decyzję i będący jednocześnie zarządcą drogi jest zobowiązany do dokonania oceny, czy planowana inwestycja nie będzie zagrażała bezpieczeństwu ruchu drogowego, tak samo jak dokonałby tego odrębny organ. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie jednoznaczne i wskazuje, że kryterium bezpieczeństwa ruchu drogowego jest istotnym kryterium uzgodnienia z zarządcą drogi. Trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. Zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. W sytuacji, gdy zarówno do wydania głównej decyzji, jak i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji. Zatem gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji, to ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, stanowią część orzeczenia kończącego postępowanie.
Zdaniem SKO, takiej oceny w zakresie możliwości lokalizacji nowoprojektowanego zjazdu dokonał zarządca drogi - ul. K., będący jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W konsekwencji SKO decyzją z 30 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
2. A. M. pismem z 4 października 2022 r. oraz pismem z 6 października 2022 r., które Sąd uznał jako jej uzupełnienie, wniósł skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję z 30 sierpnia 2022 r., zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu organów zarzucił naruszenie:
a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, w tym także brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy, w konsekwencji błędne przyjęcie, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nierzetelna opinia w przedmiocie układu komunikacyjnego może wpłynąć negatywnie na wynik postępowania w sytuacji spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek wydania warunków zabudowy, w tym dostępu do drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. skutkujące brakiem faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji organu II instancji,
b) art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.p.z.p. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. mających wpływ na wydanie decyzji, poprzez ich błędne zastosowanie.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesowych. W uzasadnieniu skargi oraz jej uzupełnieniu skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
3. W uzupełnieniu skargi (pismo z 6 października 2022 r.) skarżący przedstawił dodatkowe argumenty przemawiające za koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
4. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów, w których odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową i garażami podziemnymi wraz ze szczegółowo opisanym zagospodarowaniem terenu oraz zjazdem z drogi publicznej przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] oraz na części dz. nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. K. w K.
Zdaniem organów, przedmiotowa inwestycja może negatywnie wpłynąć na lokalny układ drogowy a inwestycja wymaga wybudowania nowego zjazdu publicznego bezpośrednio przy obszarze skrzyżowania dróg wojewódzkich.
Zdaniem skarżącego, jedyną przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji jest brak dostarczenia przez Wnioskodawcę w postępowaniu o warunki zabudowy, decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego z ul. K., który nie może być wymagany na etapie postępowania o warunki zabudowy, lecz na etapie pozwolenie na budowę i to jedynie w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek. Planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi ustawowe, w tym dostępu do drogi publicznej zgodnie art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Teren inwestycji albo posiada dostęp do drogi publicznej wypełniając przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bądź nie. Nie można powiedzieć, że dostęp do drogi jest lecz nie spełnia on parametrów umożliwiających zapewnienie prawidłowych technicznych warunków obsługi komunikacyjnej wnioskowanego zamierzenia.
Zdaniem Sądu, rację w trym sporze należało przyznać organom a nie stronie skarżącej. Zatem wszelkie zarzuty zawarte w skardze oraz jej uzupełnieniu należało uznać za niezasadne. Zaskarżone decyzje nie naruszają wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego.
2. W pierwszej kolejności wskazać należy na okoliczności faktyczne i prawne mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia:
- istniejący zjazd z dz. nr [...] posiada status zjazdu indywidualnego;
- planowana inwestycja polegająca na budowie 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami wymaga wybudowania nowego zjazdu publicznego;
- lokalizacja nowoprojektowanego zjazdu jest usytuowana bezpośrednio przy obszarze skrzyżowania (wspólna część łączących się dróg) i znajduje się w obszarze jego oddziaływania;
- Burmistrz Gminy K., jako zarządca drogi, negatywnie zaopiniował wpływ planowanej inwestycji na ruch drogowy (por. pisma z 12 listopada 2020 r. oraz z 6 sierpnia 2021 r. sporządzone w oparciu o opinię biegłego dotyczącą wpływu przedmiotowej inwestycji na lokalny układ drogowy);
- wnioskodawca złożył "Analizy ruchu dotyczącej zjazdu publicznego przy ul. K. w K." z której wynika, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi ustawowe, w tym dostępu do drogi publicznej zgodnie art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p.; zdaniem skarżącej, decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego w niniejszym stanie faktycznym nie powinna być wymagana, a już z pewnością nie na etapie postępowania o warunki zabudowy;
- zgodnie z wnioskiem, obsługa komunikacyjna inwestycji miałaby się odbywać przez teren istniejącego parkingu (co wiązałoby się również z jego likwidacją).
3. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, w ocenie Sądu, zaskarżone decyzje są zgodne z prawem w kilku zasadniczych względów.
Po pierwsze – w myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Uzgodnienie to ma zatem charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Zarządca drogi powinien prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zakres ten wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami u.d.p. Stosownie do art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jak wynika z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 u.d.p. A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 9 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2985/20).
Po drugie - zasada "bezpieczeństwa w ruchu drogowym" może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Oznacza to, że organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ponieważ ochrona życia i zdrowia obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/G1 299/21). W związku z tym zarządca drogi jest zobowiązany zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego oraz właściwe warunki dla jego spełnienia. Zasadnie twierdzą organy, że proponowane rozwiązania projektowe nie zapewnią bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla pojazdów poruszających się w obu kierunkach ul. K. oraz nie zapewniają płynności ruchu pojazdów. Nie są dostosowane do gabarytów pojazdów a także do ruchu pieszego. Ponadto, ruch pojazdów związany z przedmiotową inwestycją wpłynąłby niekorzystnie na płynność ruchu w obszarze sąsiednich skrzyżowań - ul. P. i ul. K.. a w konsekwencji na rondzie A. w ciągu ul. W. (droga wojewódzka nr [...]). Proponowana inwestycja niewątpliwie w znacznym stopniu obciąży istniejący dotychczas układ drogowy. Poprawa warunków ruchowych na drogach zlokalizowanych w sąsiedztwie inwestycji, możliwa jest wyłącznie po dokonaniu wielu inwestycji drogowych polegających na przebudowie istniejących dróg i budowie nowych, których koszty są nieadekwatne do rozmiaru planowanej przez inwestora inwestycji. Ulica W. jak i ulica P., są drogami wojewódzkimi a nowo generowany ruch miałby również bezpośredni wpływ na zwiększenie ruchu na tych drogach, paraliżując wjazd i wyjazd na już zakorkowane rondo A. Lokalizacja planowanej inwestycji stanowi duży problem w zakresie obsługi komunikacyjnej tego przedsięwzięcia, w szczególności w sytuacji, gdy wyjazd z osiedla planowany jest w pobliżu skrzyżowania dróg wojewódzkich. Sąd w pełni podziela te spostrzeżenia organów wyrażone w decyzjach. Są to bowiem wnioski racjonalne, dobrze uzasadnione i oparte na wiedzy specjalistycznej a także doświadczeniu życiowym.
Po trzecie – wskazać należy, że w przypadku, gdy zarządcą drogi jest ten sam organ, który wydaje decyzję o warunkach zabudowy nie wydaje się odrębnego postanowienia uzgadniającego (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 142/08). Organ wydający decyzję i będący jednocześnie zarządcą drogi jest zobowiązany do dokonania oceny czy planowana inwestycja nie będzie zagrażała bezpieczeństwu ruchu drogowego, tak samo jak dokonałby tego odrębny organ. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy zarówno do wydania głównej decyzji, jak i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji. Zatem gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji, to ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, stanowią część orzeczenia kończącego postępowanie (por. wyrok NSA z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1401/20).
Po czwarte - kryterium "bezpieczeństwa ruchu drogowego" jest istotnym kryterium uzgodnienia z zarządcą drogi. Trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1740/18). To zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w mchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi mchu drogowego" (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2495/21). Takiej oceny w zakresie możliwości lokalizacji nowoprojektowanego zjazdu dokonał zarządca drogi - ul. K., będący jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, właśnie w tej decyzji. W ocenie Sądu, organy w sposób wystarczająco precyzyjny uzasadniły, iż obsługa komunikacyjna omawianej inwestycji zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Reasumując, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego i w tym zakresie zarządca drogi winien wypowiadać się przy uzgodnieniu na temat bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. W związku z tym, nie można zgodzić się ze skarżącym, że inwestycja spełnia wszystkie wymagania przewidziane z art. 61 ust. 1- 6 u.p.z.p. W przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu musi być oceniona przez zarządcę drogi. Negatywna ocena zarządcy drogi może stanowić przesłankę do odmowy wydania warunków zabudowy dla takiej inwestycji.
Jeżeli teren inwestycji przylega do pasa drogowego, to zachodzi dodatkowo potrzeba oceny wpływu danej inwestycji na użytkowanie drogi i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zarządca drogi dokonuje uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w ramach swojej właściwości rzeczowej, w związku z ciążącym na nim obowiązkiem utrzymania i ochrony drogi (por. wyrok WSA w Olsztynie z 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 278/21). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
4. Zasadnie organ II instancji wskazał również na to, że organ I instancji błędnie wskazał w uzasadnieniu decyzji art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. jako podstawę do uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi, podczas gdy prawidłową podstawą prawną jest art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Jednak ta okoliczność pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.
5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.