VII SA/WA 2285/21

VII SA/Wa 2285/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1111/22 - Wyrok NSA z 2023-10-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 4 ust. 1 pkt b, art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 4 pkt 2,12 i 13, art. 20 pkt 4, art. 28 ust. 2 pkt 1 , art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko WSA Andrzej Siwek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ odwoławczy" "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu R. (dalej jako "strona skarżąca"), od decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ I instancji" "ŁWINB") z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], nakazującej Zarządowi Powiatu R. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu drogowego, w km 42,168 linii kolejowej nr 4 (CMK) G. – Z., w ciągu drogi powiatowej [...] B.– P.– R., w miejscowości P. na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], obręb P. w terminie do 30 czerwca 2022 r. - utrzymał decyzję I instancji w mocy.
Decyzja wydana zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 21 sierpnia 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia 16 września 2020 r. P. S.A. z siedzibą w W., Centrum Realizacji Inwestycji Region Centralny poinformowała ŁWINB o nieodpowiednim stanie technicznym obiektów budowlanych usytuowanych nad linią kolejową nr 4 G.– Z., które w ocenie wnioskującej spółki stwarzają realne zagrożenie dla prowadzenia ruchu pociągów na linii kolejowej nr 4 oraz zwróciła się z wnioskiem o przeprowadzenie przez ŁWINB kontroli stanu technicznego m.in. wiaduktu drogowego, usytuowanego na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] obręb P., gm. B., pow. B., w km. 42,168 linii kolejowej nr 4 (w miejscowości P.), w ciągu drogi powiatowej [...] B. – K..
W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 marca 2021 r. przez upoważnionych pracowników ŁWINB ustalono, że na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] obręb P., znajduje się wiadukt drogowy nad linią kolejową nr 4 G.– Z. w km 42,168 w konstrukcji żelbetowej, trzyprzęsłowej, o długości całkowitej przęsła - 18,00 m, długość całkowita obiektu - 54,00 m: szerokości całkowitej przęsła - 7,54 m, liczbie przęseł - 3, liczbie podpór - 4, rozpiętości teoretycznej przęseł/rozpiętość w świetle podpór [m] 17,60/17,10; rozstaw podpór [m] - 17,50/18,00/17,50. Schemat statyczny ustroju nośnego - swobodnie podparty; rodzaj konstrukcji dźwigarów - belki prefabrykowane typu korytkowe; materiał konstrukcji dźwigarów - strunobeton, rodzaj konstrukcji pomostu - płytowy; posadowienie i materiał fundamentów - bezpośredni/beton zbrojony; konstrukcja korpusu podpory - słupowa (2 słupy), rodzaj nawierzchni jezdni - bitumiczna, obiekt wyposażony w balustrady ochronne stalowe oraz osłony przeciwporażeniowe od sieci trakcyjnej 3 kV - skorodowane, obiekt nieuszyniony; rok budowy - 1979.
Ponadto w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 9 marca 2021 r. stwierdzono, że stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego wskazuje na jego zużycie i brak przeprowadzanych remontów. Pracownicy organu I instancji stwierdzili mi.in.:
- skorodowane osłony przeciwporażeniowe oraz stalowe balustrady na obiekcie (odkształcone i zdeformowane);
- przecieki wody na płycie przejściowej;
- przecieki wody, pękniętą ścianę oporową skrzydełka, erozję i ubytki betonu;
- korozję i zniszczenia łożysk stalowych;
- zanieczyszczoną ławę podłożyskową;
- przecieki wody pomiędzy dźwigarami, erozję betonu;
- korozję zbrojenia, spękania i odpryski betonu w dźwigarach,
- ubytki i odspojenia otuliny betonowej na powierzchniach: gzymsów, pomostu, belek strunobetonowych i oczepów;
- zniszczony narożnik przyczółka przez przeciekającą wodę w dylatacji, degradację betonu w konstrukcji przyczółka;
- korozję zbrojenia i ubytki betonu na łącznikach podpór oraz na skraju łącznika podpory;
- ubytki i uszkodzenia skarp (przemieszczenie i ubytki gruntu w skarpie nasypu);
- erozję i pęknięcia betonu na podporach;
- ubytki betonu na filarach;
- korozję betonu i deformację belek;
- spękania nawierzchni jezdni i chodnika.
W trakcie kontroli Zarząd Powiatu R. przedstawił protokół z przeglądu podstawowego obiektu inżynierskiego Nr [...], wykonywanego co najmniej raz w roku, przeprowadzonego w dniu 7 grudnia 2019 r. Upoważnieni przedstawiciele Zarządu Powiatu R. w trakcie czynności kontrolnych, przedstawili również protokół z przeglądu rozszerzonego obiektu inżynierskiego Nr [...], wykonywanego raz na 5 lat, przeprowadzonego w dniu 26 czerwca 2020 r.
Ponadto osoba przeprowadzająca kontrolę okresową stwierdziła, iż w chwili obecnej nie występują uszkodzenia zagrażające katastrofą budowlaną. Uszkodzenia nawierzchni jezdni, chodników oraz balustrad mostowych mogą spowodować zmniejszenie bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych. Przedmiotowy obiekt może być eksploatowany na dotychczasowych warunkach (zalecono "wykonać roboty utrzymaniowe, naprawę barier energochłonnych na dojazdach do obiektu, oczyścić i pomalować balustrady i siatki osłony przeciwporażeniowej oraz poprawić estetykę obiektu oraz jego otoczenia").
Biorąc pod uwagę powyższe, ŁWINB działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., w dniu 16 marca 2021 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego ww. wiaduktu drogowego a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j., Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm., dalej jako "p.b.") oraz art. 104 k.p.a. nakazał Zarządowi Powiatu R. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu drogowego, w km 42,168 linii kolejowej nr 4 (CMK) G.– Z., w ciągu drogi powiatowej DP 4120E B. – P. – R., w miejscowości P. na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], obręb P., poprzez:
1. uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na powierzchniach gzymsów, ławy podłożyskowej, konstrukcji belek strunobetonowych, filarach, narożniku przyczółka oraz w miejscach dylatacji;
2. uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie;
3. oczyszczenie i konserwację łożysk;
4. naprawienie zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia;
5. naprawienie dylatacji poprzecznych w konstrukcjach nośnych;
6. naprawienie izolacji przeciwwilgociowej na konstrukcjach nośnych;
7. zabezpieczenie antykorozyjne wszystkich powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu;
8. uszynienie elementów wiaduktu przewodzących prąd elektryczny – właściwe działanie urządzenia ochronnego potwierdzić pomiarem;
9. wymianę lub naprawę poprzez oczyszczenie z korozji barieroporęczy i osłon przeciwporażeniowych (przykładowo przez piaskowanie) i ich zabezpieczenie przed dalszą korozją poprzez malowanie (w tym środkami antykorozyjnymi i nawierzchniowymi);
10. uzupełnienie ubytków gruntu w skarpach nasypu przy podporach skrajnych,
w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowy wiadukt drogowy służy do przeprowadzenia ruchu kołowego nad linią kolejową w ciągu drogi powiatowej [...] B. - P. - R., w miejscowości P., której przebieg został ustalony na podstawie uchwały nr [...] Rady Powiatu R. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg powiatowych. Przebiegająca po wiadukcie droga jest drogą o nawierzchni asfaltowej, z wydzielonym po obu stronach chodnikiem. Podkreślono, że Zarząd Powiatu w R. pomimo braku dokumentów wskazujących na własność lub zarząd na wyżej wymienionym obiekcie mostowym, przeprowadza kontrole okresowe, wynikające z przepisów art. 62 ustawy Prawo budowlane. Prowadzi również książkę obiektu mostowego, założoną w dniu 5 listopada 2009r. W trakcie kontroli Zarząd Powiatu R. przedstawił protokół z przeglądu podstaw owego obiektu inżynierskiego Nr [...], wykonywanego co najmniej raz w roku, jak również protokół z przeglądu rozszerzonego obiektu inżynierskiego Nr [...], wykonywanego raz na 5 lat, przeprowadzonego w dniu 26 czerwca 2020 r.
ŁWINB wskazał, że na podstawie analizy dokumentów zebranych podczas prowadzonego postępowania oraz obowiązujących przepisów ustalono, że obowiązki właściwego utrzymania przedmiotowego wiaduktu dotyczą zarządcy drogi powiatowej, a tym samym podmiotem zobowiązanym do utrzymywania przedmiotowego wiaduktu w należytym stanie technicznym jest Zarząd Powiatu R.. Organ powołał się na art. 3 pkt 3 pkt 3a p.b. oraz art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p."), wskazując, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwoma obiektami budowlanymi (wiaduktem drogowy m i drogą) usytuowanymi jeden na drugim na tej samej nieruchomości gruntowej. Należy więc uznać, że leżący w ciągu drogi publicznej obiekt inżynierski (wiadukt) jest funkcjonalnie związany z tą drogą i stanowią razem całość techniczno-użytkową. Zgodnie z art. 20 pkt 4 u.d.p. do zarządcy drogi należy w szczególności: utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 (wiaty przystankowe lub inne urządzenia służące do obsługi podróżnych )". Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony. Zdaniem ŁWINB adresata decyzji w przedmiotowej sprawie nie można ustalić na podstawie przepisu art. 28 u.d.p., bowiem przepis art. 28 ust. 1 dotyczy budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony wyłącznie skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, natomiast przepis art. 28 ust. 2 pkt. I nakłada na zarząd kolei obowiązek jedynie konserwacji znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych. Pojęcie konserwacji nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane tym samym aktualna jest teza. że adresatami decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 66 p.b. mogą być tylko te podmioty, na które zostały nałożone obowiązki wynikające z art. 61 tej ustawy. Niewątpliwie brak konserwacji może prowadzić do nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu, lecz w przedmiotowej sprawie zasadniczą ich przyczyną jest brak właściwego systemu odwodnienia wiaduktu oraz stan techniczny izolacji i urządzeń dylatacyjnych, spowodowanym bezsprzecznie nieprawidłowym utrzymaniem obiektu przez zarządcę drogi. Pozostałe przepisy art. 28 ust. 2 pkt. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.
ŁWINB podkreślił, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, nie gwarantującym bezpieczeństwa dla użytkowników, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wydanie, na podstawie art. 66 p.b., decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zły stan techniczny betonowej konstrukcji wiaduktu stwarza potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu pociągów prowadzonego pod tym wiaduktem, na linii kolejowej nr 4 G.- Z., z uwagi na możliwość odpadnięcia skorodowanych elementów wiaduktu i ich upadku na przejeżdżający poniżej pociąg. Brak ochrony uszynienia przewodzących prąd elektryczny elementów wiaduktu stwarzają potencjalne zagrożenie porażeniem prądem elektrycznym w przypadku uszkodzenia sieci trakcyjnej. Określając termin wykonania obowiązków wymienionych w sentencji decyzji do dnia [...] czerwca 2022 r., wziął pod uwagę wymogi i czas niezbędny w procesie budowlanym, konieczność wyłonienia wykonawcy robót w trybie przetargowym, negocjacji zawieranej umowy i samego procesu realizacji prac.
Z takim rozstrzygnięciem organu nie zgodziła się strona skarżąca Zarząd Powiatu R., wnosząc odwołanie od ww. decyzji ŁWINB z dnia [...] kwietnia 2021 r.,
Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności:
• pominięcie, że obowiązek uzupełnienia ubytków otuliny betonowej na powierzchniach konstrukcji belek strunobetonowych oraz w miejscach dylatacji (część pkt 1), uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie (pkt 2). oczyszczenie i konserwację łożysk (pkt 3), naprawienie zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia (pkt 4), zabezpieczenie antykorozyjne powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych znajdujących się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego (część pkt 7), uzupełnienie ubytków gruntu w skarpach nasypu przy podporach skrajnych (pkt 10), dotyczy dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego znajdującej się nad skrajnią kolejową i w tym zakresie ustawa nakłada obowiązek ich konserwacji na zarząd kolei, kwestie napraw wynikają z zaniedbań w tym zakresie przez zarząd kolei, a nie jak błędnie ustalił organ na zarządcę drogi;
• pominięcie, że to zarządca kolei nie wykonywał obowiązku, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., czego skutkiem jest pogorszenie stanu technicznego obiektu;
• poprzez brak ustalenia czy obowiązek nałożony na zarządcę drogi wykracza poza zakres zadań zarządcy kolei określony w ustawie o transporcie kolejowym i obowiązków wynikających z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p.;
• poprzez przyjęcie, że przedmiotowy wiadukt jest w nieodpowiednim stanie technicznym i nie wskazanie z jakimi przepisami prawa budowlanego pozostaje w sprzeczności;
• błędne ustalenie, że zasadniczą przyczyną nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu jest system odwodnienia wiaduktu oraz stan techniczny izolacji i urządzeń dylatacyjnych spowodowany nieprawidłowym utrzymaniem obiektu przez zarządcę bez wskazania dowodów na których organ oparł się w tym zakresie oraz pomimo, iż obowiązek napraw - dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego wynika z zaniedbań zarządu kolei w zakresie konserwacji znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu;
• nieustalenie właściciela obiektu budowlanego.
2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności brak wyjaśnienia jak na potrzeby rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy organ rozumie wykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., jaki jest zakres tego obowiązku, i kto ponosi odpowiedzialność w przypadku jego niewykonywania; jakie przepisy stanowią podstawę prawną do stwierdzenia, iż wiadukt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, tj. brak wskazania do ustalonego stanu faktycznego przepisu prawa stanowiącego podstawy rozstrzygnięcia, brak wskazania w uzasadnieniu decyzji jakim wymaganiom wynikającym obowiązujących przepisów prawa nie odpowiada stan techniczny przedmiotowego obiektu;
3. art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do skierowania części decyzji do niewłaściwego adresata (do zarządcy drogi, zamiast do zarządu kolei);
4. art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez nałożenie na zarządcę drogi obowiązku dotyczącego dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego, znajdującej się nad skrajnią kolejową, podczas gdy obowiązkami w tym zakresie powinien zostać obciążony zarząd kolei;
5. art. 66 ust. 1 p.b. poprzez określenie terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, uniemożliwiającego wykonanie tego obowiązku zgodnie z decyzją.
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że część z nakazów winny być skierowane do zarządu kolei, a nie do zarządcy drogi powiatowej. Nieprawidłowe jest nakładanie na zarządcę drogi publicznej obowiązków zastrzeżonych przez ustawę do zakresu działania zarządu kolei. Zadania wymienione w art. 28 u.d.p. stanowią rozszerzenie "zwykłego" zakresu odpowiedzialności zarządu kolei w tym sensie, że gdyby uregulowań zawartych w art. 28 nie było, nie dałoby się zrekonstruować obowiązku zarządu kolei do utrzymania (konserwacji), ochrony czy budowy (przebudowy, remontu) obiektów wymienionych w tym artykule. Tym samym art. 28 u.d.p. nie tyle zawiera zamknięty (wyczerpujący) katalog wszystkich zadań zarządu kolei, co wymienia (oczywiście w sposób wyczerpujący) dodatkowe obowiązki zarządcy infrastruktury kolejowej, które stanowią odstępstwo od generalnej zasady, że obowiązek utrzymania kolei (infrastruktury kolejowej) spoczywa na zarządcy kolei, a obowiązek utrzymania dróg publicznych (infrastruktury drogowej) spoczywa na zarządcy drogi. W szczególności uregulowania zawarte w art. 28 ust. 1 i 2 u.d.p. stanowią wyjątki od zasady, że utrzymanie wiaduktów kolejowych nad drogami publicznymi należy do zarządu kolei, a utrzymanie wiaduktów drogowych nad koleją należy do zarządu drogi.
W ocenie strony skarżącej przerzucenie obowiązków w sytuacjach opisanych w art. 28 u.d.p. na zarząd kolei ma swoje uzasadnienie aksjologiczne. Zarząd kolei jako zarządca infrastruktury kolejowej może bowiem najlepiej zorganizować ruch kolejowy i prace utrzymaniowe na linii kolejowej w celu wykonania obowiązków związanych z utrzymaniem wiaduktów drogowych.
W ocenie strony skarżącej organ bezrefleksyjnie przyjął, że wiadukt drogowy jest elementem drogi, co rozstrzyga o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie.
Strona skarżąca wskazała na brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ przyjął, iż wiadukt jest w złym stanie technicznym i stwarza potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu pociągów prowadzonego pod tym wiaduktem. Dowody dostarczone przez stronę skarżącą, tj. protokół z przeglądu podstawowego obiektu inżynierskiego nr 12/2019 i protokół z przeglądu rozszerzonego obiektu inżynierskiego nr 12/2020 nie potwierdzają powyższych okoliczności. Takie twierdzenie nie znajduje również potwierdzenia w materiale dowodowym.
Strona skarżąca wskazała, że organ I instancji kompletnie pominął obowiązek wyjaśnienia podstaw prawnych orzeczenia spornych nakazów, a mianowicie nie wskazał, jaka niezgodność stanu technicznego przedmiotowego obiektu, głównie z przepisami techniczno – budowlanymi, zachodzi w każdym przypadku objętym rozstrzygnięciem decyzji. Również z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ nie ustalił właściciela obiektu budowlanego, co w świetle nałożenia obowiązków na konkretnego adresata określonych w art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. winno nastąpić w toczącym się postępowaniu. Z informacji posiadanych przez stronę skarżącą wynika, iż wiadukt budowany był przez kolej na nieruchomościach stanowiących jej własność.
GINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] zlecił ŁWINB, na podstawie art. 136 k.p.a., przeprowadzenie dodatkowej kontroli na podstawie art. 84a ust. 2 p.b. celem uzupełnienia danych dotyczących nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu poprzez wskazanie elementów, których dotyczą nieprawidłowości i ich zakresu oraz uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające, że wiadukt zlokalizowany jest na działkach nr [...], [...], [...], obręb P. oraz kto jest właścicielem ww. działek.
W odpowiedzi na powyższe ŁWINB przy piśmie z dnia 25 sierpnia 2021 r. przesłał wypis z rejestru gruntów, dane z geoportalu Województwa Ł. oraz dokumentację fotograficzną sporządzoną w trakcie inspekcji terenowej w dniu 27 lipca 2021 r.
Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej, GINB decyzją z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję I instancji
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów i ogólnodostępnych map wynika, że wiadukt drogowy jest zlokalizowany na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], P., będącej własnością Skarbu Państwa, w zarządzie: "Zarząd Powiatu R.". Oznaczenie użytków "dr" - droga. Z powyższego wynika, że działka ta, a w konsekwencji z zasady superficies solo cedit, przedmiotowy wiadukt jest własnością Skarbu Państwa, w zarządzie Powiatu R..
Organ odwoławczy wskazał, że bezspornym jest, że na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], P., pod przedmiotowym wiaduktem drogowym, zlokalizowana jest linia kolejowa nr 4 (CMK) G.- Z., wobec czego jest ona obszarem kolejowym.
GINB podkreślił, że obiekt budowlany - wiadukt drogowy znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, kiedy z uwagi na jego zużycie eksploatacyjne zachodzi zagrożenie bezpieczeństwa lub niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym np. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie ws. obiektów drogowych) czy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Z§ 98 ust. 1 rozporządzenia ws. obiektów drogowych wynika, że w celu właściwego odprowadzenia wód opadowych z obiektu inżynierskiego powinny być zaprojektowane i wykonane pochylenia nawierzchni jezdni i chodników. Pochylenia te powinny być uzyskane poprzez odpowiednie zaprojektowanie i wykonanie niwelety jezdni oraz pochyleń poprzecznych jezdni i chodników. Natomiast wedle § 99 ust. 2 tego rozporządzenia, w przypadku trudności z uzyskaniem minimalnego pochylenia niwelety jezdni powinny być zastosowane rozwiązania określone w § 137.
Odprowadzania wód opadowych z obiektów inżynierskich dotyczy rozdział 6 rozporządzenia ws. obiektów drogowych. W § 136 ust. 1 wskazano, że z obiektów inżynierskich powinny być odprowadzone zbierające się na nich wody opadowe. Wody opadowe powinny być szybko i skutecznie odprowadzone z powierzchni obiektu mostowego w wyniku zastosowania odpowiednich pochyleń określonych w § 98-103 i sprowadzone w kierunku osi odwodnienia (ust. 2 § 136).
Zdaniem GINB z akt sprawy wynika, że wody opadowe nie są prawidłowo odprowadzane i przez popękaną nawierzchnię i izolację oraz dylatacje przenikają do elementów konstrukcji, co powoduje "korodowanie i zagrzybienie" żelbetowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu.
Z kolei zgodnie z § 159 rozporządzenia ws. obiektów drogowych, zabezpieczenia antykorozyjne obiektów inżynierskich powinny być dostosowane do rodzaju materiału, z którego konstrukcja jest wykonana, i do środowiska, w którym się znajduje, zaś wedle § 187 ust. 1, ustrój nośny lub poszczególne elementy konstrukcyjne obiektów mostowych powinny mieć zapewnione przekazanie sił w miejscach podparcia, zgodnie z przyjętym schematem statycznym konstrukcji (łożyska, o których mowa w § 180 pkt 1). Wobec powyższego zasadne było nakazanie oczyszczenia i zabezpieczenia antykorozyjnego uszkodzonych elementów żelbetowych konstrukcji wiaduktu i łożyskowania. Natomiast stosownie do § 207 ust. 2 rozporządzenia ws. obiektów drogowych, nie wymagają zabezpieczeń, przerwy dylatacyjne wykonane jako szczeliny w nawierzchni jezdni i jej podbudowie na końcach obiektu mostowego, jeśli występują tylko obroty przekrojów podporowych przęsła lub przesunięcia są nie większe niż 5 mm, pod warunkiem wypełnienia tych szczelin elastyczną masą zalewową z zachowaniem wymagań Polskiej Normy. Wobec powyższego prawidłowo nakazano również naprawienie dylatacji.
W ocenie organu II Instancji wyniki kontroli przeprowadzonej 9 marca 2021 r., jak również protokołów kontroli okresowych obiektu jednoznacznie wskazują na zły stan techniczny wiaduktu. Organy nadzoru budowlanego to organy wyspecjalizowane, do których podstawowych obowiązków, na podstawie art. 81 p.b., należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.
W odniesieniu do podmiotu, który powinien zostać zobowiązany do jego wykonania, GINB podkreślił, że wiadukt drogowy jest elementem drogi, co rozstrzyga o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie i wyklucza spółki kolejowe z odpowiedzialności za jego utrzymanie, pomijając konserwację znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznik z urządzeniami zabezpieczającymi - art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p..
W ocenie organu II instancji kwestia wypełniania przez zarządcę kolei obowiązku konserwacji znajdującego się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji przedmiotowego wiaduktu drogowego, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi nie ma wpływu na wybór adresata obowiązku, natomiast potwierdza, że spółki kolejowe dla tak usytuowanego wiaduktu jedynie konserwują skrajnię wiaduktu, a nie ją naprawiają. Wbrew n tezom odwołania, nieodpowiedni stan techniczny dolnej części wiaduktu wynika przede wszystkim z zaniedbań dotyczących części drogowej wiaduktu, w tym zwłaszcza nieprawidłowościom odwodnienia powierzchni oraz stanu izolacji i urządzeń dylatacyjnych, co powoduje penetrację wody do części spodniej wiaduktu.
W ocenie GINB, ustalony stan faktyczny stanowi wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Zakres obowiązków mieści się w granicach wyznaczonych art. 66 ust. 1 p.b., jest wystarczająco precyzyjny i zmierza do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego elementów wiaduktu, a tym samym został określony prawidłowo i zgodnie z prawem.
W odniesieniu do argumentu strony skarżącej, że termin wskazany przez organ wojewódzki do wykonania robót jest niemożliwy do zrealizowania, gdyż "strona jako jednostka sektora finansów publicznych zobowiązana jest do stosowania procedur wynikających z ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1129 ze zm.), co znacznie wydłuża czas na znalezienie wykonawcy robót określonych w decyzji, a należy również uwzględnić czas na wykonanie tych prac" organ odwoławczy wskazał, że określony w decyzji I instancji. termin - do dnia 30 czerwca 2022 r. - jest racjonalnie uzasadniony. W słusznym interesie strony leży wykonanie nakazanych robót bez zbędnej zwłoki w celu ochrony wiaduktu przed dalszym niszczeniem, a nie dalsze przedłużanie terminu - zwłaszcza że, jak wynika z akt o nieodpowiednim stanie technicznym obiektu strona skarżąca posiada wiedzę z protokołu z przeglądu podstawowego obiektu mostowego i powinna podjąć wszelkie kroki w celu skompletowania materiałów niezbędnych do uzyskania wymaganych prawem zgód oraz wyłonienia wykonawcy robót. Z tego też powodu GINB uznał, że nie zachodzą przesłanki do przedłużenia terminu do usunięcia nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym przedmiotowego wiaduktu drogowego. Jednakże organ podkreślił, że mając na uwadze, że roboty będą wykonywane nad czynną linią kolejową, obiektywne utrudnienia mogą stanowić podstawę do wystąpienia o zmianę terminu wykonania obowiązku.
Pismem z dnia 7 października 2021 r. strona skarżąca Zarząd Powiatu R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GINB oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania przez Sąd w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;
2. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności:
• ustaleniu, że do obowiązków zarządu kolei należy konserwacja znajdującego się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji przedmiotowego wiaduktu drogowego, a mimo to utrzymanie w mocy decyzji, która nakłada ten obowiązek na zarząd powiatu jako na zarządcę drogi;
• pominięciu, że obowiązek uzupełnienia ubytków otuliny betonowej na powierzchniach konstrukcji belek strunobetonowych oraz w miejscach dylatacji (część pkt 1), uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie (pkt 2). oczyszczenie i konserwacje łożysk (pkt 3), naprawienie zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia (pkt 4), zabezpieczenie antykorozyjne powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych znajdujących się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego ( część pkt 7), uzupełnienie ubytków gruntu w skarpach nasypu przy podporach skrajnych (pkt 10) dotyczy dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego znajdującej się nad skrajnią kolejową i w tym zakresie ustawa nakłada obowiązek ich konserwacji na zarząd kolei, kwestie napraw wynikają z zaniedbań w tym zakresie przez zarząd kolei, a nie jak błędnie ustalił organ na zarządcę drogi;
• pominięciu, że to zarządca kolei nie wykonywał obowiązku, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., czego skutkiem jest pogorszenie stanu technicznego obiektu;
• poprzez brak ustalenia czy obowiązek nałożony na zarządcę drogi wykracza poza zakres zadań zarządcy kolei określony w ustawie o transporcie kolejowym i obowiązków wynikających z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p.;
• błędnym ustaleniu, iż nieodpowiedni stan dolnej części wiaduktu wynika przede wszystkim z zaniedbań dotyczących części drogowej wiaduktu, w tym zwłaszcza nieprawidłowości odwodnienia powierzchni oraz izolacji i urządzeń dylatacyjnych, pomimo braku pełnego postępowania dowodowego w tym zakresie, w tym nie ustalenie przyczyn prawidłowego odprowadzania wód opadowych;
• dowolnym ustaleniu, że wody opadowe z wiaduktu drogowego nie są prawidłowo odprowadzane, nie poparte materiałem dowodowym i nie wyjaśnienie na czym ta nieprawidłowość - w zakresie odprowadzania wód opadowych polega, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, iż za stan wiaduktu w jego dolnej części odpowiedzialność ponosi zarządca drogi.
3. art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p poprzez jego nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do skierowania części decyzji do niewłaściwego adresata (do zarządcy drogi, zamiast do zarządu kolei);
4. art. 66 ust. 1 pkt 3) i art. 61 p.b. w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez nałożenie na zarządcę drogi obowiązku dotyczącego konserwacji dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego, znajdującej się nad skrajnią kolejową, podczas gdy obowiązkami w tym zakresie powinien zostać obciążony zarząd kolei;
5. art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie może stanowić podstawy do nałożenia na stronę obowiązków związanych z konserwacją obiektu;
6. art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 61 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, pomijającą właściciela obiektu jako podmiot zobowiązany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości;
7. art. 66 ust. 1 p.b. poprzez określenie terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, uniemożliwiającego wykonanie tego obowiązku zgodnie z decyzją.
W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż część z nakazów winna być skierowana do zarządu kolei, a nie do zarządcy drogi powiatowej. Nieprawidłowe jest nakładanie na zarządcę drogi publicznej obowiązków zastrzeżonych przez ustawę do zakresu działania zarządu kolei. Zadania wymienione w art. 28 u.d.p. stanowią rozszerzenie "zwykłego" zakresu odpowiedzialności zarządu kolei w tym sensie, że gdyby uregulowań zawartych w art. 28 nie było, nie dałoby się zrekonstruować obowiązku zarządu kolei do utrzymania (konserwacji), ochrony czy budowy (przebudowy, remontu) obiektów wymienionych w tym artykule. Tym samym art. 28 u.d.p. nie tyle zawiera zamknięty (wyczerpujący) katalog wszystkich zadań zarządu kolei, co wymienia (oczywiście w sposób wyczerpujący) dodatkowe obowiązki zarządcy infrastruktury kolejowej, które stanowią odstępstwo od generalnej zasady, że obowiązek utrzymania kolei (infrastruktury kolejowej) spoczywa na zarządcy kolei, a obowiązek utrzymania dróg publicznych (infrastruktury drogowej) spoczywa na zarządcy drogi. W szczególności uregulowania zawarte w art. 28 ust. 1 i 2 u.d.p. stanowią wyjątki od zasady, że utrzymanie wiaduktów kolejowych nad drogami publicznymi należy do zarządu kolei, a utrzymanie wiaduktów drogowych nad koleją należy do zarządu drogi.
Przerzucenie obowiązków w: sytuacjach opisanych w art. 28 ustawy o drogach publicznych na zarząd kolei ma swoje uzasadnienie aksjologiczne. Zarząd kolei jako zarządca infrastruktury kolejowej może bowiem najlepiej zorganizować ruch kolejowy i prace utrzymaniowe na linii kolejowej w celu wykonania obowiązków związanych z utrzymaniem wiaduktów drogowych.
Strona skarżąca wskazała, że organ II instancji z jednej strony ustalił, iż do obowiązków zarządu kolei należy konserwacja znajdującego się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji przedmiotowego wiaduktu drogowego, z drugiej zaś strony utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która nałożyła na zarządcę drogi powiatowej w pkt 7) obowiązek zabezpieczenia antykorozyjnego wszystkich powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu oraz w pkt 4) obowiązek zabezpieczenia antykorozyjnego odsłoniętego zbrojenia. W ocenie strony skarżącej brak jest podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia. Skoro organ uznał, iż podmiotem odpowiedzialnym w zakresie czynności konserwacyjnych jest zarząd kolei, to ten podmiot powinien być zobowiązany do wykonania tych czynności, a nie inny podmiot, który zgodnie z ustawą nie ponosi odpowiedzialność za wykonanie czynności. Nie uwzględniono również faktu, że wykonanie przez Zarząd Powiatu tych nałożonych decyzją obowiązków może być niewykonalne w przypadku braku porozumienia ze strony kolei, tym bardziej, że roboty będą wykonywane nad czynną linią kolejową. Rozdzielenie obowiązków ustali inny stosunek podmiotów do nałożonych obowiązków i niejako nałoży niepisany obowiązek porozumienia (być może nawet wspólnej realizacji zamówienia publicznego). Niezależnie od powyższego strona skarżąca wskazała, iż organ I instancji wyznaczył stronie zbyt krótki termin na wykonanie nałożonych w drodze decyzji nakazów. Nie uwzględnił przy tym, że strona skarżąca jako jednostka sektora finansów publicznych zobowiązana jest do stosowania procedur wynikających z ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (, co znacznie wydłuża czas na dokonanie wyboru wykonawcy robót określonych w decyzji, a należy również uwzględnić czas na wykonanie tych prac. Nie uwzględniono również procedur konstruowania budżetu przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz aktualnie obniżonych wpływów środków finansowych do budżetu z uwagi na pandemię COVID 19. W świetle obowiązków nałożonych na stronę w zaskarżonej decyzji, termin do dnia 30 czerwca 2022 r. jest terminem nierealnym.
Zdaniem strony skarżącej podstawowym i w gruncie rzeczy jedynym dowodem, w oparciu o który orzekał organ pierwszej instancji, był protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 9 marca 2021 r. dowód ten, choć istotny w sprawie, nie był jednak wystarczający do nałożenia na stronę skarżącą wszystkich kwestionowanych w skardze obowiązków usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie strona wskazuje, iż odstępstwa techniczne od wymagań wynikających z przepisów winny być stwierdzone w oparciu o opinię biegłego.
Strona skarżąca zwróciła również uwagę, iż ustalenia GINB w zakresie prawidłowości odprowadzania wód opadowych z wiaduktu drogowego są całkowicie dowolne i nie poparte materiałem dowodowym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, na czym ta nieprawidłowość - w zakresie odprowadzania wód opadowych - w tym konkretnie stanie faktycznym polega, a ograniczył się wyłącznie do przytoczenia przepisów rozporządzenia ws. obiektów drogowych. Uchybienie powyższe w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, iż za stan wiaduktu w jego dolnej części odpowiedzialność ponosi zarządca drogi, a nie zarządca kolei.
W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
GINB wyjaśnił, że kwestia wypełniania przez zarządcę kolei obowiązku konserwacji znajdującego się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji przedmiotowego wiaduktu drogowego (art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), w postępowaniu opartym o art. 66 p.b., nie ma wpływu na wybór adresata obowiązku polegającego na wykonaniu naprawczych robót budowlanych. GINB wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przywołano że degradacja bocznych i dolnych powierzchni otulin zbrojenia konstrukcji jest wynikiem trwałego zawilgocenia obiektu, zaniechaniem konserwacji. Nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu został wystarczająco udokumentowany. Opisowa ocena stanu nieprawidłowości odnotowana w protokole kontroli utrzymania obiektu budowlanego i uzupełniona na wiosek organu odwoławczego czy ocena zawarta w protokołach z kontroli okresowych jest wystarczająca do skonstruowania obowiązku, a treść obowiązku zawarta w sentencji zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje jaki zakres robót budowlanych należy wykonać, aby powstrzymać dalszą degradację wiaduktu, w szczególności zawilgocenia konstrukcji żelbetowych ustroju nośnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skargę należało oddalić bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. odpowiadają przepisom prawa.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], nakazującą Zarządowi Powiatu R. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu drogowego, w km 42,168 linii kolejowej nr 4 (CMK) G.– Z., w ciągu drogi powiatowej [...] B. – P. – R., w miejscowości P. na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], obręb Porady w terminie do 30 czerwca 2022 r., polegających na:
1. uzupełnieniu ubytków otuliny betonowej na powierzchniach gzymsów, ławy podłożyskowej, konstrukcji belek strunobetonowych, filarach, narożniku przyczółka oraz w miejscach dylatacji;
2. uzupełnieniu ubytków otuliny betonowej na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie;
3. oczyszczeniu i konserwację łożysk;
4. naprawieniu zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia;
5. naprawieniu dylatacji poprzecznych w konstrukcjach nośnych;
6. naprawieniu izolacji przeciwwilgociowej na konstrukcjach nośnych;
7. zabezpieczeniu antykorozyjne wszystkich powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu;
8. uszynieniu elementów wiaduktu przewodzących prąd elektryczny – właściwe działanie urządzenia ochronnego potwierdzić pomiarem;
9. wymianie lub naprawie poprzez oczyszczenie z korozji barieroporęczy i osłon przeciwporażeniowych (przykładowo przez piaskowanie) i ich zabezpieczenie przed dalszą korozją poprzez malowanie (w tym środkami antykorozyjnymi i nawierzchniowymi);
10. uzupełnieniu ubytków gruntu w skarpach nasypu przy podporach skrajnych,
Wskazać należy, że postawę materialnoprawną rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 61 p.b.
Podnieść należy, że zastosowanie art. 66 p.b. związane jest z treścią art. 61 p.b. Zgodnie z nim, "Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.
Natomiast, zgodnie z art. 66 ust. 1 p.b. "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 p.b. musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy bowiem ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w ust. 1 art. 66. Dlatego też organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 (tak jak w przedmiotowej sprawie) musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której obiekt budowlany samym swoim istnieniem powoduje opisane w niniejszym przepisie zagrożenie.
Z kolei, przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. (który też zastosowano w sprawie), ma na celu korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Unormowanie to ma bowiem umożliwić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z jego przeznaczeniem i stosuje się go do przypadków zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego znajdującego się w złym stanie technicznym. "Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy spowodowany będzie głównie na skutek zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania.
W związku z powyższym, podstawę rozstrzygnięcia organu podejmowanego na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. powinny stanowić ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego.
W niniejszej sprawie nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego wiaduktu drogowego nad linią kolejową nr 4 G. – Z. w km. 42.168 ustalony na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 marca 2021 r., protokołów kontroli okresowych obiektu oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie inspekcji terenowej wiaduktu w dniu 27 lipca 2021 r. GINB wyczerpująco w uzasadnieniu decyzji wskazał, że nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu wskazuje na niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności § 98 ust. 1 i ust. 2, § 136 ust. 1 i ust. 2, art. 159 i art. 187 ust. 1 oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. Słusznie organ skonstatował, że z akt sprawy wynika, że wody opadowe nie są prawidłowo odprowadzane przez popękaną nawierzchnię i izolację oraz dylatacje przenikają do elementów konstrukcji, co powoduje "korodowanie i zagrzybienie" żelbetowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu. W ocenie Sądu – wbrew zarzutom skarżącego – brak było konieczności powoływania biegłego, gdyż organy nadzoru budowlanego to organy wyspecjalizowane, do których podstawowych obowiązków, na podstawie art. 81 p.b. należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. A w niniejszej sprawie zapisy z protokołu kontroli z dnia 9 marca 2021 r. wyraźnie wskazują na nieprawidłowości określone w art. 66 p.b. Podkreślenia wymaga, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnego kontrdowodu (np. ekspertyzy), że ww. nieprawidłowości nie miały miejsca oraz że inna była przyczyna ich powstania niż podniesiona przez organ.
Przede wszystkim jednak w niniejszej sprawie sporna jest kwestia podmiotu zobowiązanego do realizacji obowiązków dotyczących usunięcia nieprawidłowego stanu wiaduktu.
Wskazać należy, że powołany przepis art. 66 p.b. umieszczony jest w Rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", gdzie zgodnie z art. 61 właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Adresatami więc decyzji są – w zależności od stanu faktycznego sprawy – właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie. Adresując decyzję do podmiotu władającego, organ musi mieć na uwadze to, że ma być ona wykonalna.
Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania jest wiadukt drogowy nad linią kolejową nr 4 G.- Z. w km 42,168. Wiadukt ten służy do przeprowadzenia ruchu kołowego nad linią kolejową w ciągu drogi powiatowej [...] B. – P. – R.. Bezsporne jest, że wiadukt drogowy jest zlokalizowany na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], P., będącej własnością Skarbu Państwa, w zarządzie Powiatu R..
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych, a biorąc pod uwagę okoliczność, że przedmiotowy wiadukt służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb transportowych przekraczających granice jednej gminy, związanych z przemieszczaniem się ruchu kołowego nad torami kolejowymi, a także brak powiązania z jakimkolwiek obiektem kolejowym, podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie obiektu jest Powiat B.. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p., organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Na gruncie zaś art. 19 ust 2 pkt 3 u.d.p. zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu - w tym przypadku Zarząd Powiatu R..
Słusznie organ wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 2, 12 i 13 u.d.p. droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno- użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Do drogowych obiektów inżynierskich zalicza się m.in. obiekt mostowy, czyli budowlę przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności m.in. wiadukt. W orzecznictwie podkreśla się, że droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając z tego obiektu odcinek drogi biegnący przez obiekt (most, wiadukt, kładkę) nawet wówczas kiedy właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym wiadukt jest zlokalizowany, jest inny podmiot niż ten, który zarządza drogą, co nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Do obowiązków zarządcy drogi należy, m. in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (art. 20 pkt 4 u.d.p.).
Podstawowe zarzuty strony skarżącej dotyczą art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., w świetle którego strona skarżąca – w jej ocenie – nie powinna być adresatem nałożonych obowiązków.
W ocenie Sądu powyższy zarzut jest niezasadny. Sąd podkreśla, że na gruncie art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Zdaniem Sądu przyjęcie, że w ramach obowiązków obciążających zarządcę kolei, o których mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 u.dp. mieści się coś więcej niż tylko konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, byłoby niezasadne. Co prawda pojęcie konserwacji nie zostało zdefiniowane zarówno w ustawie o drogach publicznych, jak też w przepisach ustawy o transporcie kolejowym i Prawie budowlanym. Jednakże w oparciu o definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 p.b., można przyjąć, że konserwacja to bieżąca działalność danego podmiotu zmierzająca do zachowania substancji określonego przedmiotu w niezmienionym stanie, przez co zapobiega się jego degradacji. Rozumienie to jest zbieżne z definicją zaczerpniętą ze Słownika Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, gdzie konserwacja, to "zabiegi mające na celu utrzymanie czegoś w dobrym stanie". Natomiast "remont" to to wykonywanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, z możliwością zastosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 p.b.)
W ocenie Sądu słusznie wskazał organ, że roboty określone w decyzji I instancji nie dotyczą wyłącznie "dolnej konstrukcji wiaduktu drogowego" - jego uszkodzenia powstały bowiem na skutek eksploatacji obiektu - jezdni, nawierzchni, izolacji przeciwwodnej, dylatacji, a tym samym wykonanie jedynie prac konserwacyjnych nie doprowadzi obiektu do należytego stanu technicznego i eksploatacyjnego. Roboty te nie dają się zakwalifikować jako roboty konserwacyjne, gdyż celem ich wykonania nie jest jedynie zachowanie wiaduktu w niezmienionym stanie, lecz przeprowadzenie robót odtworzeniowych (remontowych). Jedynie w przypadku robót nie mających charakteru naprawczego (czyli szerszych niż utrzymaniowe, konserwacyjne), takich jak: oczyszczenie, malowanie, dokręcanie, smarowanie, usuwanie roślinności, odparzeń tynku lub betonu, śniegu, lodu, utrzymanie w należytym stanie urządzeń i instalacji można mówić o konserwacji. Roboty te wymagają co do zasady zastosowania innych materiałów budowlanych, niż pierwotnie użyte - co oznacza, że roboty te kwalifikują się jako roboty remontowe, a co za tym idzie wyklucza to przyjęcie, że nakazane obowiązki dotyczą "konserwacji" czy "bieżącej konserwacji". Ma rację organ, że takie roboty jak np. zabezpieczenie antykorozyjne wynika z konieczności przeprowadzenia robót remontowych całego obiektu (np. wykonania odkrywek, uzupełnienie ubytków betonu, naprawie dylatacji i izolacji) i jest ono konsekwencją robót naprawczych, a nie jedynie robotami konserwacyjnymi. Remont obiektu zawsze odnosi się do całości obiektu poprzez poprawę jego stanu technicznego oraz przywrócenia pełnych parametrów technicznych i użytkowych, a nie poszczególnych elementów (np. jedynie dolnej części konstrukcji nad skrajnią kolejową). W konsekwencji bezzasadny jest zarzut strony skarżącej, iż za dolną cześć wiaduktu drogowego przebiegającego nad torami kolejowymi w pełni odpowiada zarząd kolei. W ocenie Sądu z ww. przepisu wynika, że odpowiedzialność ta jest ograniczona wyłącznie do czynności konserwacyjnych.
Dodatkowo w ocenie Sądu zakreślony przez organ termin realizacji przedmiotowych prac, a więc 39 czerwca 2022 r., umożliwia ich przeprowadzenie. Oczywiście ma rację strona skarżąca, że przeprowadzenie omawianych robót wymaga porozumienia i współpracy z zarządcą linii kolejowej, lecz stanowi to tylko przeszkodę o charakterze organizacyjnym , możliwą do przezwyciężenia
Podsumowując, stwierdzony przez [...] WINB stan wiaduktu drogowego uzasadniał nałożenie obowiązków z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Ze względu zaś na fakt, że przedmiotowy obiekt nie jest związany z funkcjonowaniem linii kolejowej, organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że za jego utrzymanie odpowiedzialny jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony, a nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu, w tym także stan jego dolnej części, spowodowany jest okolicznością, że wody opadowe nie są prawidłowo odprowadzane przez popękaną nawierzchnię jezdni znajdującej się na wiadukcie i izolację oraz dylatacje przenikają do elementów konstrukcji, co powoduje "korodowanie i zagrzybienie" żelbetowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu..
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.