VII SA/Wa 2281/22

VII SA/Wa 2281/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 1514/23 - Wyrok NSA z 2024-08-13
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi H.L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2022 r. znak: DOZ-APN.650.53.2021.KS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 156 § 1 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku H. Ł., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1980 r., wpisującej do rejestru zabytków miasto [...] pod numerem [...].
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 1980 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytków [...]- miasto. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że miasto powstało w związku z rozwojem hutnictwa szkła. Rozwój i jego przekształcenie w miejscowość turystyczną nastąpiło w II poł. XIX w. Zabudowa mieszkalna usytuowana luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym, z przełomu XIX/XX w., drewniana, łączona z kamieniem. W części górnej miejscowości wyraźnie wykształcone centrum miejskie.
W dniu [...] września 2006 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek Gminy [...] o stwierdzenie nieważności tej decyzji. We wniosku podniesiono, że przedmiotowa decyzja nie została opatrzona pouczeniem, które w świetle obowiązującego wówczas art. 99 ust. 1 k.p.a., stanowiło jeden z elementów decyzji. Zdaniem wnioskodawcy, brak któregokolwiek z ww. elementów pociąga za sobą nieistnienie decyzji w obrocie prawnym.
Ponadto Gmina podniosła, że wpis do rejestru zabytków miasta [...] naruszył art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, obowiązującej w dacie wydania ww. decyzji. Zdaniem wnioskodawcy, miasto nie mogło być na podstawie tego przepisu uznane za dobro kultury, zwłaszcza że w latach 70-tych XX w. na obszarze [...] nastąpił rozwój infrastruktury turystycznej, a liczne inwestycje zmieniły oblicze miasta.
We wniosku dokonano także interpretacji art. 14 ust. 1 w zw. z art. 15 ww. ustawy, według którego przez nieruchome dobro kultury należy rozumieć nieruchomość lub jej części, stosownie do art. 46 § 1 k.c. W związku z tym Gmina wyraziła pogląd, że wpisując do rejestru zabytków miasto S., organ ochrony zabytków rażąco naruszył prawo. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, przedmiotowa decyzja jest niewykonalna ze względu na ogólnikowe określenie przedmiotu wpisu do rejestru zabytków. Brak załącznika w postaci mapy nie pozwala na precyzyjne określenie, jaki obszar objęty został ochroną konserwatorską.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł w szczególności, że instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy wycofania z obrotu prawnego decyzji z uwagi na tkwiące w niej kwalifikowane wady o tak doniosłym ciężarze gatunkowym, że na jej podstawie stosunek prawny w ogóle nie powstał lub wprawdzie powstał, ale ma ułomną naturę.
Odnosząc się do braku pouczenia w decyzji, Minister wyjaśnił, że na podstawie art. 103 § 1 k.p.a., obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji, strona mogła, w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, zażądać jej uzupełnienia co do prawa odwołania, albo sprostowania zawartego w decyzji pouczenia. Przepis ten odpowiada treści obecnego art. 111 § 1 k.p.a., który obejmuje naprawienie nieistotnych wad decyzji, tzn. nie stanowiących podstaw do uchylenia aktu. Następuje to w drodze rektyfikacji decyzji, obejmującej sprostowanie, uzupełnienie i wykładnię treści decyzji. Jeżeli z woli ustawodawcy istniała możliwość uzupełnienia decyzji pouczeniem co do prawa odwołania, to nie może być mowy o eliminacji tego błędu w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.
Organ wskazał ponadto, że obowiązujący w dniu wydania decyzji przepis art. 101 § 2 k.p.a. przewidywał możliwość w określonych w art. 11 § 2 sytuacjach ogłoszenia decyzji stronom ustnie. Zgodnie z przywołanym art. 11 § 2 k.p.a., sprawy mogły być załatwiane ustnie, gdy przemawiał za tym interes strony, a przepis prawa nie stał temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Ustawa o ochronie dóbr kultury i muzeach przepisu, który uniemożliwiałby załatwienie sprawy w formie ustnej nie zawierała. Wymieniony w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji art. 62 k.p.a. wskazywał w § 1, iż organ administracji państwowej sporządzał zwięzły protokół z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Ustne ogłoszenie decyzji i postanowienia było jednym z enumeratywnie wymienionych, w art. 62 § 2 tekstu pierwotnego k.p.a. przykładów czynności, z których był sporządzany protokół. Przepis art. 112 § 2 k.p.a. obowiązujący w dacie wydania decyzji, przewidywał, że odwołanie wnosiło się w terminie czternastu dnia od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ wskazał, że wprawdzie w aktach sprawy brak jest protokołu świadczącego o ogłoszeniu stronom przedmiotowej decyzji ustnie, to takiej możliwości nie można wykluczyć.
Następnie, Minister za nietrafiony uznał zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 14 w zw. z art. 15 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach. Organ wskazał przy tym, że przepis art. 4 tej ustawy przewidywał, że ochronie prawnej podlegają dobra kultury zwane w ustawie zabytkami, które są wpisane do rejestru zabytków. Na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy, przedmiotem ochrony mogły być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarza, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Możliwym zatem było objęcie ochroną konserwatorską nie tylko pojedynczych nieruchomości, ale także założeń urbanistycznych miast. Minister wyjaśnił także, iż ochronie konserwatorskiej w ramach układu urbanistycznego podlegały (i podlegają) relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, rozplanowanie i geometria ulic oraz placów, ukształtowane linie zabudowy, skala i wysokość zabudowy, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią oraz gęstość zabudowy.
Organ nadzorczy nie zgodził się także z zarzutem niewykonalności przedmiotowej decyzji ze względu na ogólnikowe określenie przedmiotu wpisu. Brak mapy stanowiącej załącznik do decyzji nie stoi na przeszkodzie precyzyjnemu określeniu granic wpisu do rejestru zabytków. Minister stwierdził, że właściwym jest w tej sprawie przyjęcie stanowiska, jakie wyraził organ I instancji, iż do rejestru zabytków zostało wpisane miasto S. w granicach administracyjnych z daty wydania decyzji. Ich przebieg jest ustalony na podstawie analizy historycznej kartografii, map zasadniczych i katastralnych oraz dokumentu, na podstawie którego nadano [...] prawa miejskie w 1959 r.
W dniu 17 sierpnia 2021 r. do Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wpłynął wniosek H. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wnioskodawczyni podniosła, że z uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia nie wynika, by Minister zaprzeczył stanowisku Gminy [...], ale i też nie uzasadnił, dlaczego dopuścił możliwość utrzymania wpisu obiektu "S. miasto" do rejestru zabytków w obrocie prawnym. Minister przyjął stanowisko organu I instancji zakładające, że decyzja ta dotyczy historycznego układu urbanistycznego, a ustalenie jego lokalizacji może nastąpić w odrębnym postępowaniu, którego podstaw już nie wskazano. Wnioskodawczyni podkreśliła, że decyzja wpisowa powinna zawierać jasne i nie budzące wątpliwości określenie przedmiotu rozstrzygnięcia i jego lokalizacji, a jej wydanie powinno być poprzedzone stosownym postępowaniem dowodowym. Zdaniem strony, Minister Kultury, gdy w 2008 r rozpoznawał wniosek o stwierdzenie nieważności, pominął obowiązek ustalenia czy wymogi te spełnia decyzja z dnia 26 lutego 1980 r. i czy wydanie jej było poprzedzone niezbędnym postępowaniem dowodowym, gwarantującym należyte rozpoznanie sprawy. Niewykonanie tego obowiązku przez Ministra Kultury było rażącym i oczywistym naruszenia art. 7, art. 75 i art. 80 k.p.a. Odsyłanie przez Ministra Kultury adresatów i stron decyzji wpisowej do "analizy historycznej kartografii" lub dopuszczenie ewentualnego postępowania wyjaśniającego jest niepodważalnym dowodem braku niezbędnych ustaleń Ministra Kultury co do przedmiotu wpisu i jego lokalizacji, które to ustalenia miały fundamentalne znaczenie dla prawidłowej oceny "ważności badanej decyzji wpisowej".
Wnioskodawczyni wskazała również, że w dniu wydania przedmiotowej decyzji o wpisie do rejestru zabytków, obowiązywał art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, który nie przewidywał odrębnego rodzaj zabytku, który można określić zbiorczym mianem "miasto". Ustawodawca w przepisie tym wyraźnie wyodrębniał i rozgraniczał m.in.: historyczne założenia urbanistyczne miast, historyczne założenia urbanistyczne osiedli, układy zabudowy osiedli wiejskich, obiekty techniki i kultury materialnej, cmentarze, parki. Przy zastosowaniu identycznej techniki prawodawczej (art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), współczesny ustawodawca klasyfikuje zabytki nieruchome będące przedmiotem ochrony i opieki, wymieniając w szczególności: krajobrazy kulturowe, układy urbanistyczne i ruralistyczne, obiekty techniki, cmentarze, parki, ogrody. Na gruncie art. 14 ustawy z 1962 r. oraz obecnego art. 8 i art. 9 nie sposób przyjąć, że dopuszczalne było wpisanie obiektu "[...]-miasto" do rejestru zabytków. Sentencja decyzji z 1980 r. nie zawiera korelującego z obowiązującym w dniu jej wydania stanem prawnym określenia przedmiotu rozstrzygnięcia. Różnorodność zagospodarowania obszaru miasta wymusza precyzyjne określenie zabytku nieruchomego będącego przedmiotem wpisu i jego lokalizacji. Jeżeli przedmiotem wpisu ma być "historyczny układ urbanistyczny" położony na terenie miasta S., to trzeba ten zabytek jasno opisać i wskazać jego lokalizację.
Wnioskodawczyni podniosła, że w przypadku S. nikt nie bada czy przedsięwzięcia stron znajdują się faktycznie na obszarze zabytkowym, gdyż uznano, że jest to bezprzedmiotowe, z uwagi na wspomniane stanowisko konserwatora zabytków, że cały obszar miasta jest tożsamy z obszarem historycznego układu urbanistycznego, który jakoby to został wpisany do rejestru zabytków. Jej zdaniem, w tej sytuacji zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2008 r.
Organ wskazał, że w kontekście niniejszej sprawy podstawowe znaczenie mają przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz z powodu niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Badana decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. i dotyczyła decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1980 r., wpisującej do rejestru zabytków miasto [...] pod numerem [...]. Zdaniem organu, analiza prawidłowości decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego [...] kwietnia 2008 r. nie może zatem odbywać się w oderwaniu od kwestii zgodności z prawem poprzedzającej ją decyzji o wpisie do rejestru zabytków.
Organ podał, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48). Zgodnie z art. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji, dobrem kultury był każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną, przy czym jej art. 4 pkt 1 stanowił, że ochronie prawnej, przewidzianej w przepisach ustawy, podlegały, m.in. dobra kultury, zwane w ustawie zabytkami wpisane do rejestru zabytków. Zgodnie natomiast z art. 5 pkt 1 pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogły być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Przepis art. 14 ust. 1 tej ustawy stanowił natomiast, że dobra kultury nieruchome, ruchome oraz kolekcje wpisuje się do rejestru zabytków na podstawie decyzji: 1) wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej z urzędu lub na wniosek prezydium właściwej rady narodowej, właściciela albo użytkownika; 2) Ministra Kultury i Sztuki.
Ponadto, w dacie wydania decyzji z 1980 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 19 poz. 101 ze zm.). Zgodnie z przepisem § 4 pkt 5 tego rozporządzenia, każdy dział rejestru powinien zawierać wskazanie miejsca (miejscowość, gmina), w którym znajduje się zabytek, a dla zabytku nieruchomego także opis jego granic; jeżeli nieruchomość ma urządzoną hipotekę - numer lub nazwę księgi wieczystej (hipotecznej).
Zgodnie z art. 71 § 1 k.p.a., organ administracji państwowej obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis art. 99 § 1 k.p.a. stanowił natomiast, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Ponadto (§2), jeżeli decyzja nie uwzględniała żądania strony w całości lub w części, rozstrzygała sporne interesy stron albo nakłada na stronę lub stwierdzała nałożony na nią obowiązek, powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie.
Organ podkreślił, że katalog obiektów i obszarów, które mogą być przedmiotem ochrony konserwatorskiej, zawarty w art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach nie był wyczerpujący, o czym jednoznacznie świadczy użycie w tym przepisie sformułowania "w szczególności". Niewątpliwie zatem przedmiotem ochrony konserwatorskiej - i wpisu do rejestru zabytków - na podstawie przepisów tej ustawy mogły być także zabytki innego rodzaju, niewymienione wprost w tym przepisie, a ponadto, organ właściwy, dokonując wpisu dobra kultury do rejestru zabytków, mógł zastosować nazewnictwo wykraczające poza swoisty katalog zawarty w tym przepisie. Jednocześnie trzeba wskazać, że decyzje w sprawie wpisu dobra kultury od rejestru zabytków były wydawane w ramach uznania administracyjnego w tym sensie, że przepisy prawa nie zawierały (tak jak i obecnie) jednoznacznych kryteriów wpisywania obiektów i obszarów do rejestru. Brak było zatem ustawowych wyznaczników utraty wartości historycznej, naukowej lub artystycznej, a ocenę w tym zakresie pozostawiono właściwemu organowi. Ustalenia w tym zakresie miały - i mają obecnie - charakter ściśle merytoryczny.
W rozstrzygnięciu przedmiotowej decyzji z dnia [...] lutego 1980 r. stwierdzono wprost, że do rejestru zabytków została wpisana jednostka osadnicza - miasto. Zdaniem organu nadzorczego, w świetle przytoczonych powyżej przepisów, wpis do rejestru zabytków jednostek osadniczych był dopuszczalny. Zakres tego pojęcia wraz z treścią uzasadnienia ww. decyzji z [...] lutego 1980 r., odwołującą się do rozwoju miasta i jego przekształcenia w miejscowość turystyczną, charakteru i rozmieszczenia zabudowy, przesądza o tym, że na podstawie tej decyzji ochronie konserwatorskiej podlega historyczne założenie urbanistyczne [...].
Przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach nie zawierały, w odróżnieniu od obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, definicji legalnej układu urbanistycznego. Pojęcie to było jednakże - pod różnymi nazwami - znane doktrynie ochrony i konserwacji zabytków. Zawarta w art. 3 pkt 12 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami definicja układu (założenia) urbanistycznego stanowi w istocie wyraz dorobku doktryny konserwatorskiej w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wynika z tego, że układ urbanistyczny może zawierać w sobie tereny o różnej funkcji i sposobie zagospodarowania. Oznacza to, iż nie można w sposób kategoryczny orzec, że tereny pozbawione zabudowy, tereny leśne, rolne, produkcyjno-przemysłowe, nie mogą stanowić części historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Kwestie te mają charakter ściśle merytoryczny, związany z rozwojem danej jednostki osadniczej i jej wartościami historycznymi i naukowymi, a także artystycznymi, a tym samym nie mogą być przedmiotem analizy i badania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie obiektu lub obszaru do rejestru zabytków. Organ stwierdził, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1980 r., wpisująca do rejestru zabytków jednostkę osadniczą i obejmująca ochroną jej układ urbanistyczny, nie naruszała prawa, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wątpliwości dotyczące zasadności objęcia wpisem do rejestru na mocy tej decyzji także terenów rolnych, leśnych itp., nie mogą być rozstrzygnięte w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, lecz w ewentualnym postępowaniu o skreślenie z rejestru zabytków.
Organ wskazał, że przedmiotowa decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nie zawiera załącznika graficznego z wyrysowanymi granicami. Niemniej jednak przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach nie określały treści decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków, a w szczególności nie przewidywały obowiązku sporządzenia załącznika graficznego do takiej decyzji, również w sytuacji, gdy przedmiotem wpisu do rejestru zabytków był dany teren. Obowiązku takiego nie można wywodzić również z przepisu § 4 pkt 5 ww. rozporządzenia, który nie określał treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, lecz treść działu rejestru zabytku, a zatem treść wpisu, który dokonywany był już po wydaniu decyzji. Kwestii tej nie normowały także ówcześnie obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem organu, brak załącznika mapowego do decyzji o wpisie zabytku do rejestru oraz brak opisu przebiegu granic obszaru wpisanego do rejestru należy zatem rozważyć w kontekście wykonalności tego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie decyzja o wpisie dobra kultury do rejestru, wydana na podstawie przepisów o ochronie dóbr kultury i muzeach powinna określać przedmiot wpisu w sposób pozwalający na jego identyfikację. W ocenie organu nadzorczego, granice te można jednakże ustalać nie tylko na podstawie załącznika mapowego czy literalnego opisu przebiegu takich granic w terenie, ale także w oparciu o wykładnię decyzji. Poglądy powyższe podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny, m.in. w wyroku z dnia 15 maja 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1806/17 oraz w wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. VII SA/Wa 2865/15. Organ wskazał, że granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków zostały w decyzji określone w sposób pośredni. Za zabytek na mocy tej decyzji zostało bowiem uznane miasto [...] w całości, tj. w granicach administracyjnych z daty wydania decyzji. Granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków wyznaczają zatem ówczesne granice administracyjne miasta [...], gdyż sentencja decyzji nie czyni w tym zakresie żadnych ograniczeń czy wyjątków. Treść sentencji decyzji z 1980 r. przesądza zatem o tym, że akt nie jest trwale niewykonalny od dnia wydania. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Na podstawie ww. rozstrzygnięcia można bowiem ustalić, jakie są granice obszaru uznanego za zabytek.
Za nieuzasadniony organ uznał zarzut wnioskodawczyni, że w badanej decyzji Minister przyjął stanowisko organu I instancji zakładające, iż do rejestru zabytków został wpisany historyczny układ urbanistyczny, lecz ustalenie jego lokalizacji może nastąpić w odrębnym postępowaniu, którego podstaw już nie wskazano. W uzasadnieniu decyzji z dnia 14 kwietnia 2008 r. organ nadzorczy wyraźnie wskazał, że właściwym jest przyjęcie stanowiska, iż do rejestru zabytków zostało wpisane miasto [...] w granicach administracyjnych z daty wydania decyzji. Tym samym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarówno wskazał, które ze stanowisk pierwszej instancji uznaje za słuszne, jak i określił lokalizację oraz granice zabytku, przesądzając tę kwestię w sposób jednoznaczny. Stanowisko organu nadzorczego w tym zakresie opierało się wprost na treści rozstrzygnięcia decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. Ł., zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:
- art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieustalenie wszystkich istotnych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności i bezzasadne przyjęcie, że:
1) decyzja d. WKZ w J. z dnia [...] lutego 1980 r. jest decyzją natychmiast wykonalną, wprowadzoną do obrotu prawnego i prawomocną,
2) decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest decyzją prawomocną, w całości wprowadzoną do obrotu prawnego i nie jest dotknięta nieważnością,
3) zabytkiem jest "miasto [...]", a nie zabytkowe założenia urbanistyczne i ruralistyczne oraz zabudowa dawnej wioski [...].
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącej tytułem zwrotu poniesionych kosztów kwoty 200 zł.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że rzeczą bezsporną jest, że przedmiotem decyzji wpisowej z dnia [...] lutego 1980 r. jest zabytkowy układ urbanistyczny i zabytkowy zespół zabudowy [...] (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2019 r., VII SA/Wa 968/19, str. 4 uzasadnienia). W tej sytuacji oczywiście i rażąco naruszające prawo jest ustalenie, że zabytkiem jest "miasto [...]", gdyż chronionym zabytkiem jest układ urbanistyczny i ruralistyczny oraz tworząca go historyczna zabudowa dawnej wioski [...], będąca częścią obecnych miast [...], jeżeli tylko jest nośnikiem wartości kulturowych chronionych przez prawo polskie. Granice tego zabytku nigdy nie były tożsame z przebiegiem granic administracyjnych [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego bezzasadnie zatem ustala, z oczywistym i rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a. w decyzji z [...] kwietnia 2008 r. i w decyzji zaskarżonej, że zabytkiem jest "miasto [...] w granicach administracyjnych z dnia [...] lutego 1980 r.", a przede wszystkim bezzasadnie przyjmuje, że decyzja z dnia [...] lutego 1980 r. jest decyzją istniejącą.
Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...], wydając decyzje wpisowe korzystał z blankietów wydrukowanych w 1978 r. Były to formularze nieobowiązujące, których treść nie musiała być przestrzegana. W każdym tym blankiecie był zamieszczony po uzasadnieniu zapis informujący o ostateczności decyzji i jej natychmiastowej wykonalności. Zapisy te były zachowane mimo, że decyzje nie były ostateczne i nie podejmowano czynności w celu nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Przytoczenie art. 62 ust. 2 k.p.a. nie wskazywało punktu, który ma mieć w konkretnej sprawie zastosowanie. WKZ w [...] wydający decyzje wpisowe, nie aktualizował treści formularzy stosownie do okoliczności prowadzonej sprawy i w wydanych decyzjach pozostawiał wszystkie drukowane zapisy, mimo że pozostawienie zapisu prowadziło do podania w dokumencie nieprawdy co do okoliczności mających znaczenie prawne lub przekazania informacji wzajemnie się wykluczających. Przykładem jest wersja przyjęta przez Ministra Kultury w stosunku do decyzji dotyczącej [...], z której wynika, że ogłoszono decyzje z zapisem o ostateczności decyzji, gdy jednocześnie ogłoszenie dopiero otwierało możliwość zaskarżenia i powstania stanu ostateczności. W aktach postępowania wpisowego nie ma potwierdzenia przeprowadzenia czynności przygotowawczych, które powinny poprzedzać ogłoszenie decyzji, nie mówiąc już o protokole z tej czynności. Nie ma rozstrzygnięcia decyzyjnego lub w formie postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. W decyzji wbrew dawnemu art. 99 § 1 k.p.a. nie oznaczono stron, a nie znając stron, nie można dokonać ogłoszenia. W aktach nie ma potwierdzenia doręczenia chociaż jednej stronie oryginału decyzji. Do chwili obecnej, mimo upływu 42 lat nie została ustalona data tego ogłoszenia i data prawomocności decyzji wpisowej.
Stronami postępowania, w którym wydano decyzję wpisową z dnia [...] lutego 1980 r. byli właściciele, wieczyści użytkownicy i posiadacze zależni nieruchomości położonych na zabytkowych obszarach [...]. Podmiotom tym decyzji wpisowej z 1980 r. nie ogłoszono i nie doręczono. Z obecnego art. 110 k.p.a. wynika, że decyzja zaczyna istnieć w obrocie prawnym z chwilą jej ogłoszenia lub doręczenia. W tej sytuacji zasadne jest ustalenie, że decyzja z dnia [...] lutego 1980 r. nie jest prawomocna i nie została wprowadzona do obrotu prawnego, co sprawia, że jest aktem nieistniejącym. Wydany akt, aby był decyzją, musi zawierać przynajmniej cztery elementy: oznaczenie organu wydającego decyzję, oznaczenie stron postępowania, rozstrzygnięcie i podpis. W przypadku braku spełnienia powyższych warunków przez organ administracyjny, także mamy do czynienia z decyzją nieistniejącą.
W tej sytuacji obowiązkiem Ministra Kultury w 2008 r, jak i obecnie, było dokonanie niezbędnych prawidłowych ustaleń w tym zakresie i podjęcie decyzji adekwatnych dla ustalenia o nieistnieniu decyzji z [...] lutego 1980 r. Skutkiem tych zaniechań jest przyjmowanie przez organy administracji i sądy bez żadnej podstawy dowodowej, że decyzja wpisowa z dnia [...] lutego 1980 r. jest prawomocna i podlega wykonaniu. Skutkiem utrzymywania tego błędnego ustalenia jest kolejne nieważne przyjęcie przez Ministra, że ustalenie obszaru wpisanego do rejestru zabytku nie wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji i obszar ten można ustalić w drodze wykładni i jest to obszar wyznaczony granicami administracyjnymi [...] obowiązującymi w dniu [...] lutego 1980 r. Z kolei [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zapytany w dniu [...] czerwca 2022 r. o wskazanie przebiegu granic administracyjnych miasta [...] obowiązujących w dniu [...] lutego 1980 r., stanowiących granice wpisu do rejestru zabytków, udzielił odpowiedzi, że nie posiada tej wiedzy, gdyż jest to zadanie z zakresu geodezji i kartografii i o powyższą informację należy zwrócić się do innego właściwego organu. Przy tym stanowisku trudno uznać, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wpisowej nie spowodowała skutków niepraworządnych i że wiarygodne są twierdzenia Ministra Kultury zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r., że przedmiotem wpisu jest miasto [...] w granicach administracyjnych z daty wydania decyzji wpisowej, jeżeli organ wydający decyzję wpisową nie zna obecnie przebiegu granic obszaru wpisanego do rejestru zabytków.
Skarżąca wskazała, że zabytkiem są założenia urbanistyczne i ruralistyczne oraz zabytkowa zabudowa dawnej wioski [...], znajdujące się obecnie na obszarze [...]. DWKZ nie uzasadnił dlaczego blisko 70 km2 powierzchni, na której nie ma żadnej historycznej zabudowy, gdzie przeważają lasy z zachowaną funkcją produkcyjności oraz stoki z turystycznymi i narciarskimi atrakcjami oraz związana z tym współczesna zabudowa to zabytkowy układ urbanistyczny. Decyzja z 2008 r., która tego nie dostrzega i utrzymuje niepraworządne ograniczenie praw znacznej liczby właścicieli i posiadaczy nieruchomości jest przez to dotknięta nieważnością, z uwagi na rażące i oczywiste naruszenie art. 7 k.p.a. i niepraworządne skutki.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2022 r. skarżąca wskazała, że w załączonej do tego pisma odpowiedzi na skargę w sprawie sygn. akt IV SAB/Wr 914/22 [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] potwierdził, że w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków miasta [...]nie było stron, a decyzja z 1980 r. z mocy ustawy stała się ostateczna i natychmiast wykonalna. Oznacza to, że w niniejszym postepowaniu Minister nie przeprowadził żadnych dowodów w celu ustalenia czy decyzja wpisowa jest decyzją prawomocną i istniejącą, czy naruszył rażąco art. 7 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.
Na wstępie wskazać należy, iż Sądowi wiadomo z urzędu, że H. Ł. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1980 r., lecz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. – odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie z uwagi na to, że sprawa ta została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r., VII SA/Wa 2479/21 (wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. Ł. na to postanowienie. Wnioskodawczyni była ponadto inicjatorką postępowania o skreślenie z rejestru zabytku [...]– miasto, które zakończyło się postanowieniem Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] czerwca 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2021 r., VII SA/Wa 1965/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. Ł. na to postanowienie.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku H. Ł. z dnia 16 sierpnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności, na wniosek Gminy [...], decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1980 r., wpisującej do rejestru zabytków miasto [...] numerem [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że jest właścicielką nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], czyli na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków. Skarżąca nie skorzystała z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wystąpiła ze skargą na tę decyzję bezpośrednio do sądu na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a.
Przedmiotem skargi jest decyzja organu wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 kwietnia 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności była oceniana przez organ nadzoru w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro przedmiotem wniosku skarżącej była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1980 r., to tę decyzję organ powinien oceniać w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Treść tej decyzji nawiązywała do treści wniosku Gminy [...] i podniesionych w nim zarzutów.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister za nietrafny uznał zarzut Gminy dotyczący rażącego naruszenia art. 14 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach. Organ wskazał przy tym, że przepis art. 4 tej ustawy przewidywał, że ochronie prawnej podlegają dobra kultury zwane w ustawie zabytkami, które są wpisane do rejestru zabytków. Na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy, przedmiotem ochrony mogły być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarza, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Możliwym zatem było objęcie ochroną konserwatorską nie tylko pojedynczych nieruchomości, ale także założeń urbanistycznych miast.
W zaskarżonej decyzji, rozwijając tę argumentację, organ podkreślił, że katalog obiektów i obszarów, które mogą być przedmiotem ochrony konserwatorskiej, zawarty w art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach nie był wyczerpujący, o czym jednoznacznie świadczy użycie w tym przepisie sformułowania "w szczególności". Jednocześnie organ podkreślił, że decyzje w sprawie wpisu dobra kultury od rejestru zabytków były wydawane w ramach uznania administracyjnego w tym sensie, że przepisy prawa nie zawierały (tak jak i obecnie) jednoznacznych kryteriów wpisywania obiektów i obszarów do rejestru. Sąd podziela stanowisko organu, że w świetle przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia 26 lutego 1980 r. - Dz. U. z 1962 r., Nr 10, poz. 48) wpisanie do rejestru zabytków jednostki osadniczej – miasta nie naruszało prawa w sposób rażący. Zakres tego pojęcia wraz z treścią uzasadnienia ww. decyzji z [...] lutego 1980 r., odwołującą się do rozwoju miasta i jego przekształcenia w miejscowość turystyczną, charakteru i rozmieszczenia zabudowy, przesądza o tym, że na podstawie tej decyzji ochronie konserwatorskiej podlega historyczne założenie urbanistyczne [...]. Potwierdza to stanowisko sądów administracyjnych zawarte w wyrokach, w których dokonywano interpretacji tej decyzji. W wyroku z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 968/19 Sąd wskazał, że "biorąc pod uwagę treść decyzji o wpisie do rejestru zabytków "obiektu [...]- miasto" (v. sentencja oraz uzasadnienie), stwierdzić trzeba, że ochroną konserwatorską na mocy tego aktu objęty został zarówno układ urbanistyczny, jak i zespół zabudowy miasta [...]". Pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2021 r., VII SA/Wa 1964/21 ze skargi H. Ł. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] czerwca 2021 r. dotyczące odmowy wyjaśnienia treści decyzji.
Zatem nie można uznać, że rażąco narusza prawo pogląd organu wyrażony w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., że dokonanie wpisu do rejestru zabytków w 1980 r. jednostki osadniczej – miasta [...], nie stanowiło kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 i 5 ust. 1 oraz art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach. Organ zasadnie ponadto wskazał, że układ urbanistyczny może zawierać w sobie tereny o różnej funkcji i sposobie zagospodarowania. Nie można przyjąć, że tereny pozbawione zabudowy, tereny leśne, rolne, produkcyjno-przemysłowe, nie mogą stanowić części historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Podkreślenia ponadto wymaga, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej tą decyzją, lecz jedynie ocenia czy zaistniały wady kwalifikowane wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. w samej decyzji. Żądanie skarżącej dokonania przez organ ponownych ustaleń faktycznych dotyczących zasadności objęcia wpisem do rejestru także terenów rolnych, leśnych itp., nie jest zatem dopuszczalne w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Okoliczności te mogłyby być przedmiotem ustaleń w ewentualnym postępowaniu o skreślenie nieruchomości z rejestru zabytków.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko omówił poruszoną w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. kwestię określenia granic wpisu miasta [...] do rejestru zabytków, w kontekście zarzutu skarżącej niewykonalności decyzji z dnia [...] lutego 1980 r. Sąd podziela stanowisko organu, że brak mapy stanowiącej załącznik do decyzji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, zwłaszcza, że obowiązujące w dacie jej wydania przepisy ustawy takiego wymogu nie przewidywały. Minister słusznie stwierdził, że właściwym jest w tej sprawie przyjęcie stanowiska, iż do rejestru zabytków zostało wpisane miasto [...] w granicach administracyjnych z daty wydania decyzji. Ich przebieg jest ustalony na podstawie analizy historycznej kartografii, map zasadniczych i katastralnych oraz dokumentu, na podstawie którego nadano [...] prawa miejskie w 1959 r. Pogląd ten podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 13 grudnia 2021 r., VII SA/Wa 1964/21 ze skargi H. Ł. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] czerwca 2021 r. dotyczące odmowy wyjaśnienia treści decyzji, wskazując, że "granice wpisu do rejestru zabytków miasta [...] należy zatem traktować jako tożsame z przebiegiem granic administracyjnych, obowiązujących w chwili wydania decyzji, tj. w roku 1980. [...] uzyskała prawa miejskie na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 grudnia 1959 r. (Dz. U. z dnia 14 grudnia 1959 r.), na podstawie którego zarządzono utworzenie miasta [...] z obszaru osiedla [...]". Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister przede wszystkim odniósł się do zarzutu braku pouczenia w decyzji, wskazując, że na podstawie art. 103 § 1 k.p.a., obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji, strona mogła, w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, zażądać jej uzupełnienia co do prawa odwołania, albo sprostowania zawartego w decyzji pouczenia. Przepis ten odpowiada treści obecnego art. 111 § 1 k.p.a., który obejmuje naprawienie nieistotnych wad decyzji, tzn. nie stanowiących podstaw do uchylenia aktu. Sąd podziela stanowisko organu, że jeżeli z woli ustawodawcy istniała możliwość uzupełnienia decyzji pouczeniem co do prawa odwołania, to brak takiego pouczenia nie stanowił podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ wskazał ponadto, że obowiązujący w dniu wydania decyzji przepis art. 101 § 2 k.p.a. przewidywał możliwość w określonych sytuacjach ogłoszenia decyzji stronom ustnie. Zgodnie z przywołanym art. 11 § 2 k.p.a., sprawy mogły być załatwiane ustnie, gdy przemawiał za tym interes strony, a przepis prawa nie stał temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Ustawa o ochronie dóbr kultury i muzeach przepisu, który uniemożliwiałby załatwienie sprawy w formie ustnej nie zawierała. Wymieniony w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji art. 62 k.p.a. wskazywał w § 1, iż organ administracji państwowej sporządzał zwięzły protokół z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Ustne ogłoszenie decyzji i postanowienia było jednym z enumeratywnie wymienionych, w art. 62 § 2 tekstu pierwotnego k.p.a. przykładów czynności, z których był sporządzany protokół. Przepis art. 112 § 2 k.p.a. obowiązujący w dacie wydania decyzji, przewidywał, że odwołanie wnosiło się w terminie czternastu dnia od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ wskazał, że wprawdzie w aktach sprawy brak jest protokołu świadczącego o ogłoszeniu stronom przedmiotowej decyzji ustnie, to takiej możliwości nie można wykluczyć. W ocenie Sądu, taka interpretacja treści tej decyzji i formy wprowadzenia jej do obrotu prawnego nie narusza prawa w sposób rażący z uwagi na wskazanie w jej podstawie prawnej wprost art. 62 § 2 k.p.a. Jest to jedna z dopuszczalnych interpretacji, dokonywana po upływie wielu lat od wydania decyzji, w sytuacji braku innych dokumentów sprawy. Nie można więc uznać, że organ nadzoru, wyrażając taki pogląd w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., rażąco naruszył prawo.
W skardze zarzucono ponadto, iż organ nadzoru pominął, orzekając w 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1980 r., że w decyzji tej nie wskazano stron postępowania i nie doręczono jej żadnej ze stron, a zatem nie weszła ona do obrotu prawnego. Brak oznaczenia w tej decyzji stron postępowania nie oznacza, że była ona aktem nieistniejącym. W wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1841/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Decyzja w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków jest bowiem zaliczana do decyzji o charakterze rzeczowym. Akty tego rodzaju, w odróżnieniu od aktów o charakterze osobowym i osobowo-rzeczowym, nie dotyczą - jak się przyjmuje - indywidualnych podmiotów, mają bowiem na celu jedynie uregulowanie statusu prawnego określonej rzeczy. Są zatem skierowane do rzeczy w oderwaniu od aspektu osobowego. Cecha ta sprawia, że są one w związku z tym nazywane wręcz "aktami administracyjnymi bez adresata" (por. G. Łaszczyca, A. Matan, Akt administracyjny rzeczowy (uwagi ogólne) [w:] Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 188 i s. 194)." Dodać należy, iż w rozdzielniku tej decyzji wskazano cztery podmioty, którym doręczono decyzję (m.in. Minister Kultury i Sztuki, Woj. Biuro Planowania Przestrzennego), zatem decyzja ta weszła do obrotu prawnego, gdyż została doręczona wskazanym podmiotom.
W konsekwencji Sąd uznał, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest prawidłowa. Organ słusznie ocenił, że decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym na wniosek Gminy [...] nie można zarzucić, iż obarczona jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co czyni zarzut skargi naruszenia tego przepisu nieuzasadnionym.
Nietrafne są zarzuty skargi naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez nieustalenie wszystkich istotnych dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny zgodności z prawem kwestionowanego aktu (decyzji, postanowienia) według stanu faktycznego i prawnego w dniu jego wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego aktu, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja czy postanowienie (wyroki NSA: z 24 września 2019 r., II OSK 2484/18, z 6 marca 2018 r., II OSK 1190/16, z 28 listopada 2012 r., II OSK 1345/11, z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12).
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.