VII SA/Wa 2280/24

VII SA/Wa 2280/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2024 r. znak: DOR.521.53.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 1 sierpnia 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty K., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2024 r. o wymierzeniu Staroście K., na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 682, ze zm.), kary pieniężnej w wysokości 500 złotych za każdy z 78 dni zwłoki w rozpatrzeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z 29 czerwca 2021 r., tj. 39.000 złotych.
Jak ustalił GINB, w dniu 29 czerwca 2021 r. do Starosty K. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacją mechaniczną, wewnętrzną linią zasilającą oraz budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...], obręb geodezyjny R., gmina Ł.
Następnie pismem z 8 listopada 2021 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.
Decyzja Starosty K. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana [...] listopada 2021 r.
Wobec powyższych okoliczności GINB zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że okres rozpatrywania ww. wniosku przez Starostę K. faktycznie wyniósł 143 dni (od wpływu wniosku 29 czerwca 2021 r. do wydania decyzji z [...] listopada 2021 r.). Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego Wojewoda prawidłowo odliczył 65 dni z uwagi na art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego (143 -65 = 78).
W związku z tym GINB uznał za zasadne stwierdzenie Wojewody, że Starosta K. dopuścił się 78-dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 39.000 złotych. GINB podzielił również stanowisko organu I instancji co do braku innych okoliczności, które skutkowałyby zmniejszeniem okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do argumentacji zażalenia GINB wskazał, że za dzień wszczęcia postępowania należy więc przyjąć 29 czerwca 2021 r., tj. dzień wpływu kompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę do organu.
GINB nie przychylił się też do argumentacji Starosty jakoby okres opóźnienia był spowodowany przyczyną niezależną od organu, jakim była pandemia COVID-19. Wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego z uwagi na pandemię COVID-19 miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., a w realiach niniejszej sprawy wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starosty K. 29 czerwca 2021 r.
GINB podkreślił, że pierwszą czynność w spornym postępowaniu administracyjnym, jaką było zawiadomienie stron o jego wszczęciu, Starosta K. podjął dopiero w 132 dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe nie stanowi o respektowaniu przez Starostę K. ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę Kieleckiego przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.
W skardze na opisane wyżej postanowienie GINB, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Starosta K. zarzucił naruszenie następujących przepisów:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego,
2) art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie
polegające na przyjęciu, że Starosta K. dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z [...] listopada 2021 r. w wymiarze 78 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty K.,
3) art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę decyzja z [...] listopada 2021 r. okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty K. – co w konsekwencji skutkowało oddaleniem zażalenia Starosty K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2024 r., które winno zostać uwzględnione.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono m.in. informacje dotyczące zasobów kadrowych jednostki odpowiadającej za rozpatrywanie spraw pozwolenia na budowę, wykaz pozostałych zadań realizowanych przez pracowników merytorycznych tej jednostki i dane statystyczne spraw w niej rozpatrywanych. Skarżący wskazał ponadto na wzrost nieobecności pracowników w istotnym dla sprawy okresie. Przedstawił ponadto informacje o stanie finansów Powiatu K.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
W myśl stanowiącego materialnoprawną podstawę wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji – organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przywołany przepis realizuje zasadę szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a., a użyte w nim sformułowania w sposób jasny określają obowiązki organu wyższego stopnia w razie spełnienia przewidzianych w nim przesłanek. W myśl art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis ten nie stanowi jednak podstawy do odliczenia terminów wszelkich czynności organu administracji publicznej. Czynnościami podlegającymi odliczeniu nie mogą być więc np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania, czy oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma, ani zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 423/16, CBOSA). Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2461/17 (CBOSA) należy zaznaczyć, że wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Termin 65 dni przewidziany na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę należy rozumieć w ten sposób, że jest to termin przewidziany na merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a nie termin w którym należy pomieścić również i czynności związane z usuwaniem braków wniosku.
W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły początek biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, na dzień 29 czerwca 2021 r., czyli dzień złożenia w Starostwie Powiatowym w K. wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowo ustaliły, że wniosek ten nie był obarczony brakami formalnymi. Mając na względzie treść art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. prawidłowo przyjęto, że termin 65 dni na rozpoznanie wniosku rozpoczął bieg od dnia jego złożenia. Sąd podzielił ustalenia organów, zgodnie z którymi okres rozpatrywania wniosku przez Starostę K. wyniósł 143 dni, a zwłoka w jego terminowym rozpoznaniu, tj. przy uwzględnieniu 65-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku, wynosiła 78 dni. W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie niewadliwie uznały, że nie nastąpiły żadne pozytywne przesłanki wyłączające bądź ograniczające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak było okoliczności przywołanych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, stanowiących przyczyny niezależne od organu, które pozwalałyby na zmniejszenie wymiaru zwłoki w rozpoznaniu sprawy.
Odnosząc się do akcentowanych przez Starostę okoliczności związanych z utrudnionym funkcjonowaniem Starostwa w sytuacji zwiększonej liczby wniosków, przy jednoczesnych problemach kadrowych, wywołanych m.in. przez epidemię COVID-19, zaznaczyć trzeba, że są to przyczyny pozaprawne i jako takie nie mogły być brane pod uwagę jako argumenty przesądzające o niezgodności z prawem postanowień organów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi, a przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2018 sygn. akt I OSK 2525/16, CBOSA). Zauważa się, że problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia liczbą spraw czy braków kadrowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1530/21, CBOSA). Zaznaczyć trzeba, że wyroki te dotyczą spraw, w których przedmiotem kontroli sądu była bezczynność czy przewlekłość organu, niemniej jednak skoro art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane jest odwzorowaniem art. 35 § 5 k.p.a., w którym również jest mowa o przyczynach niezależnych od organu, stanowiska wyrażone orzecznictwie mogą stanowić wskazówkę interpretacyjną rozumienia tego pojęcia. Zarówno bowiem w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, jak i w art. 35 § 5 k.p.a. ustawodawca zakreślił maksymalny termin na załatwienie sprawy, oczywiście z pewnymi wyjątkami, których nie można interpretować rozszerzająco. Są to przepisy gwarancyjne dla strony, która ma prawo oczekiwać, że w owym ustawowo określonym terminie jej sprawa zostanie rozstrzygnięta. Przepis przewidujący nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
W aspekcie pandemii COVID-19 i rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę w tym okresie należy zaznaczyć, że sam fakt obowiązywania stanu epidemii w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie uzasadnia przyjęcia, że każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu. Ustawodawca wprowadzał w tym okresie konkretne rozwiązania ustawowe i tylko na podstawie wskazanych przepisów szczególnych można uznać opóźnienie organu w wydaniu decyzji za usprawiedliwione. Dostrzec zatem trzeba, że w celu zminimalizowania wpływu skutków epidemii na toczące się postępowania administracyjne zostały wprowadzone przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19). Od 20 marca 2020 r. wprowadzono na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491, ze zm.). Ze względu na tą wyjątkową sytuację, na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, wprowadzono zasadę, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dopiero na mocy ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, przepis ten został uchylony - co oznacza że pomimo braku zniesienia stanu epidemii przywrócono bieg terminów procesowych. Terminy te zaczęły biec ponownie od 23 maja 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 6 ww. ustawy terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w tej sprawie wpłynął do Starosty K. 29 czerwca 2021 r., a więc po okresie, w którym zawieszone bądź wstrzymane były terminy z uwagi na stan epidemii. Nie jest w związku z tym w żaden sposób uzasadnione twierdzenie Starosty K., że sam fakt stanu epidemii w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę uzasadniać mógł przyjęcie, że każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu. Ustawodawca wprowadzał bowiem w tym okresie konkretne rozwiązania ustawowe i tylko na podstawie wyżej wskazanych przepisów szczególnych uznać można byłoby opóźnienie organu w wydaniu decyzji za usprawiedliwione i w ogóle dopuszczalne.
Sąd na podstawie danych przedstawionych w skardze, a także danych podniesionych w zażaleniu dostrzega zwiększenie liczby wpływających spraw, dostrzega również, że Starosta podejmował kroki mające na celu uzupełnienie, czy zwiększenie obsady pracowniczej, jednak braki w obsadzie kadrowej, jak już wyżej wskazano, nie mogą zostać potraktowane jako obiektywne trudności wyłączające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie 65 dni decyzji o pozwoleniu na budowę. Także kondycja finansowa, czy wysokość łącznie nałożonych kar nie stanowią przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w opisanym trybie. Stwierdzenie uchybienia terminu, w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, po ustaleniu, że nie zachodzą przesłanki, które usprawiedliwiałby opóźnienie organu w wydaniu tej decyzji, obliguje wojewodę do nałożenia kary zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie przewiduje żadnej uznaniowości. Jest to przepis prawa materialnego o charakterze dyscyplinującym, i będąc skierowany do organu architektoniczno-budowlanego, nie znajduje do niego zastosowania art. 189e k.p.a. Przy wymierzeniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ nie może kierować się innymi przesłankami, niż określonymi w art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy Prawo budowlane.
Sąd nie podzielił zarzutów skargi w odniesieniu do wyprowadzanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego. Stwierdzić należy, że organy poczyniły wszelkie ustalenia niezbędne do zastosowania art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. W sprawie nie ujawniły się jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego albo stanu prawnego, które w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia bardziej korzystnego dla strony skarżącej.
Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.