VII SA/Wa 2269/13

VII SA/Wa 2269/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Machlejd /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Maria Tarnowska
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 478/14 - Postanowienie NSA z 2014-05-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 47 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]), na podstawie art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 82 ust. 2 i art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. [...] ust. [...] ustawy z dnia [...] marca 2002r. o ustroju [...] ([...].) – stwierdził niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości tj. lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...], obr. [...]), w celu wykonania robót budowlanych polegających na instalacji centralnej ciepłej wody, wymianie instalacji zimnej wody i kanalizacji, zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...].11.2011 r. ([...]) oraz wymianie wewnętrznej instalacji gazowej, zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...].12.2011 r. nr [...], jednocześnie określił warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości, termin wykonania robót, a także czas potrzebny do wykonania robót.
Organ wskazał, że wnioskodawca kilkakrotnie podejmował próby porozumienia z właścicielem lokalu nr [...], w celu jego udostępnienia w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia ww. robót budowlanych.
Po analizie dokumentów złożonych przez [...] sp. z o.o. organ uznał, że nie dają one możliwości oceny zakresu i prawidłowości wykonanych wcześniej w lokalu nr [...] robót budowlanych, co jest istotne przy rozstrzygnięciu o wnioskowanej niezbędności wejścia do lokalu. Nie odnaleziono również w archiwum [...] i [...] żadnych dokumentów potwierdzających zgłoszenie do organu tych robót, dlatego wezwano spółkę do złożenia opinii technicznej dotyczącej zakresu wykonanych wcześniej w lokalu robót, w oparciu o inwentaryzację stanu istniejącego. W związku z wnioskiem spółki o przedłużenie terminu na złożenie opinii, organ uznał, że termin wyznaczony jest wystarczający. Biorąc pod uwagę długotrwałe negocjację ze wspólnotą i zawiadomienie o toczącym się postępowaniu, spółka miała wiedzę o konieczności zgromadzenia stosownych dokumentów.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren, ponieważ brak jest możliwości porozumienia stron w celu wejścia na teren dla wykonania robót objętych ww. decyzjami.
Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż przepis ten " ogranicza się jedynie do kwestii niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu umożliwienia inwestorowi wykonania zamierzonych przez niego robót budowlanych...", natomiast bezprzedmiotowe jest ustalenie w toku postępowania okoliczności " ... konieczności prowadzenia takich robót" oraz zakresu zamierzonych robót tj. czy są to roboty dotyczące nieruchomości inwestora, ale do wykonania z nieruchomości sąsiedniej, czy też zamierzone roboty budowlane faktycznie dotyczyć mają obszaru nieruchomości sąsiedniej, pomimo że z norm ww. przepisów implicite wynika, iż jedną z przesłanek jest właśnie ustalenie istnienia potrzeby wykonania zamierzonych robót budowlanych, a także czy roboty te obejmują wyłącznie nieruchomość inwestora, ale jednak muszą i mogą być wykonane z nieruchomości sąsiedniej, czy też obejmują i dotyczą nieruchomości sąsiedniej;
- art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas, gdy decyzja ta winna zostać uchylona, albowiem nie rozpoznano sprawy co do jej istoty;
- art. 138 kpa, poprzez niepełne rozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania i w efekcie naruszenie:
a) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa w zakresie nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, niezgromadzenia dowodów w sposób zgodny z zasadami postępowania, zaniechania wyjaśnienia okoliczności stanowiących postawę faktyczną dla rozstrzygnięcia, w tym konieczności wykonania zamierzonych robót budowlanych oraz ich zakresu (czy dotyczą nieruchomości wnioskodawcy - inwestora, czy też nieruchomości sąsiedniej);
b) art. 80 w zw. z art. 75 § 1 kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych bez prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w oparciu o wadliwie i niekompletnie zebrany materiał dowodowy, tym samym nieuprawnione zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą spółkę czynności postępowania dowodowego;
c) art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 kpa, poprzez brak w treści decyzji organu I instancji uzasadnienia faktycznego w zakresie odniesienia się przez organ do wniosków dowodowych strony oraz wyjaśnienia przyczyn, dla których organ nie uwzględnił tych wniosków i odmówił wiarygodności dowodom z dokumentów złożonym przez stronę postępowania;
d) art. 10 § 1 in fine kpa poprzez brak powiadomienia [...] sp. z o.o. o możliwości końcowego zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego i wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów, co pozbawiło stronę prawa do podjęcia czynności procesowych w obronie swoich interesów, tj. końcowego zajęcia stanowiska co do całości dowodów zgromadzonych, a tym samym niezłożeniem przez stronę ostatecznego oświadczenia, co do zebranych dowodów i materiałów oraz ewentualnego zgłoszenia dalszych wniosków i żądań;
- art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 kpa, poprzez:
a) nieustalenie stanu faktycznego sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w zakresie czy istnieje niezbędność wykonania zamierzonych robót oraz czy dotyczą one lokalu nr [...], czy też roboty dotyczą nieruchomości inwestora, ale mają być wykonane z ww. lokalu, a zatem niewłaściwe rozpoznanie wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej, a co więcej przyjęcie przez organ odwoławczy, że takie ustalenia są bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie;
b) niezgromadzenie dowodów i pominięcie konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co implikowało nie rozpoznaniem sprawy co do jej istoty;
- art. 107 § 3 in fine kpa, poprzez brak w treści zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego, sporządzonego zgodnie z wymogami wskazanymi w ww. przepisie, w szczególności brak wskazania przesłanek do przyjęcia, iż przesłanką wydania decyzji o niezbędności wejścia na nieruchomość sąsiednią nie jest ustalenie istnienia potrzeby wykonania robót budowlanych oraz ich niezbędnego zakresu;
- art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa, poprzez brak w treści decyzji uzasadnienia faktycznego w zakresie odniesienia się przez organ odwoławczy do wniosków dowodowych strony oraz wyjaśnienia przyczyn, dla których organ nie uwzględnił tych wniosków i odmówił wiarygodności dowodom z dokumentów złożonym przez stronę.
Spółka podniosła, że wnosiła o wyznaczenie rozprawy administracyjnej w celu przesłuchania jako świadka M. P., prowadzącego działalność gospodarczą pn. "[...]" dla ustalenia zakresu prac remontowych faktycznie wykonanych w poszczególnych lokalach mieszkalnych w ww. budynku, zakresu ingerencji w substancję lokalu nr [...] oraz ustalenia, czy wykonawca po wejściu do tego lokalu uwzględni wcześniej dokonaną wymianę starych instalacji na nowe oraz czy gwarantuje przywrócenie lokalu do stanu poprzedniego, w tym pokryje koszty zniszczeń. Wniosła również o przesłuchanie architekta B. M., wykonawcy remontu J. O. na okoliczność przeprowadzonego w lokalu remontu, M. S. na okoliczność aktualnego stanu wyposażenia lokalu nr [...].
Skarżąca wniosła o przeprowadzenie oględzin lokalu i złożyła szereg dokumentów. Podała, że zakres robót w lokalu nr [...], określonych we wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] odbiegał od zakresu robót wykonywanych w innych lokalach. Strona wskazała również, że w 1997 r. zrealizowano roboty polegające m.in. na modernizacji instalacji w lokalu nr [...].
Spółka podniosła, że roboty budowlane, o których mowa w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego muszą dotyczyć jedynie budynku lub lokalu inwestora, a z uwagi na ich specyfikę mogą być zrealizowane tylko z nieruchomości sąsiedniej. Nie mogą zatem dotyczyć nieruchomości lub lokalu sąsiedniego, na teren którego inwestor zamierza wkroczyć w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego.
Skarżąca zarzuciła organowi II instancji nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Organy działały ewidentnie na niekorzyść strony, ze z góry powziętym zamiarem niewyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, w szczególności wyznaczając termin do przedstawienia opinii technicznej. W efekcie termin ten ograniczał się do 2 dni, co nie pozwalało na znalezienie projektanta instalacji sanitarnych i sporządzenie przez niego opinii.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawioną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad postępowania stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.
W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowił art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 1 cyt. ustawy jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.
Ustanowione w powołanych przepisach przesłanki to przede wszystkim potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, udzielenie zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość, którą art. 47 ust. 2 powołanej ustawy Prawo budowlane uzależnia od niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej; bądź lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość i nieruchomości wspólnej w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Chodzi więc wyłącznie o sytuację, w której nie ma innej możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych jak tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej posesji. Przy ocenie tych okoliczności konieczne jest zatem uwzględnienie rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym dotyczącym planowanej inwestycji, co do której ma być wydane zezwolenie na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego.
Przepisy art. 47 ust. 1 i 2 cyt. ustawy ograniczają się zatem wyłącznie do kwestii związanej z niezbędnością wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu umożliwienia inwestorowi wykonania zamierzonych na jego nieruchomości robót budowlanych.
Oznacza to, że wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości - w rozumieniu powołanych przepisów - nie daje możliwości prowadzenia robót budowlanych, czy naruszenia substancji budynku lub lokalu na nieruchomości sąsiedniej. Roboty budowlane o jakich wyżej mowa dotyczą wyłącznie budynku inwestora, a nie budynku lub lokalu znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości.
Rację ma zatem skarżąca wskazując, że organy w niniejszej sprawie nie zbadały zakresu planowanych przez Wspólnotę Mieszkaniową robót, to jest czy są to roboty ograniczające się do nieruchomości inwestora, ale do wykonania których niezbędne jest wejście na nieruchomość sąsiednią, czy też obejmują również nieruchomość sąsiednią, a więc lokal nr [...]. W celu wyjaśnienia tej kwestii obowiązkiem organów było dokonanie analizy dokumentacji projektowej załączonej do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] oraz do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], a której to analizy w niniejszej sprawie nie przeprowadzono.
W związku z powyższym tylko na marginesie zaznaczyć trzeba, że zagadnienia związane z udostępnieniem lokalu stanowiącego odrębną własność w związku z koniecznością wykonania robót budowlanych uregulowane zostały w ustawie z dnia [...] czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z dnia 2000r., Nr 80 poz. 903 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 2 ww. ustawy na żądanie zarządu właściciel lokalu jest obowiązany zezwalać na wstęp do lokalu, ilekroć jest to niezbędne do przeprowadzenia konserwacji, remontu albo usunięcia awarii w nieruchomości wspólnej, a także w celu wyposażenia budynku, jego części lub innych lokali w dodatkowe instalacje. Natomiast w razie odmowy spełnienia obowiązku udostępniania lokalu, wspólnocie mieszkaniowej przysługuje wyłącznie roszczenie o nakazanie przez sąd udostępnienia lokalu w celu wykonania czynności, o których mowa w art. 13 ust. 2 u.w.l. Uchwały właścicieli lokali dotyczyć mogą bowiem jedynie nieruchomości wspólnej i spraw z nią związanych, a nie mogą ingerować w prawa odrębnej własności lokali (por. wyrok SN z dnia 3 kwietnia 2009 r., II CSK 600/08, LEX nr 500188).
Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem zbadanie, czy przewidziane ww. decyzjami zamierzenia inwestycyjne obejmują wykonanie robót budowlanych wyłącznie w częściach wspólnych budynku przy ul. [...] w [...], czy również w lokalu skarżącej z uwzględnieniem, że zezwolenie udzielone na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego może dotyczyć wyłącznie robót budowlanych zaplanowanych na nieruchomości inwestora.
Niemniej pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
W szczególności badając niezbędność wejścia na nieruchomość sąsiednią, o której mowa w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, organ ogranicza się wyłącznie do tej kwestii oraz braku zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, co oznacza, że nie jest uprawniony do kwestionowania ani rodzaju planowanych robót budowlanych, ani czy istnieje potrzeba ich przeprowadzenia. Wystarczy, że inwestor dysponuje zgłoszeniem lub pozwoleniem na wykonanie określonej inwestycji. W konsekwencji bez wpływu na wynik sprawy pozostawały zarzuty skargi dotyczące nieprzeprowadzenia postępowania, w tym rozprawy administracyjnej, w celu przesłuchania wnioskowanych świadków, wobec potrzeby m.in. ustalenia wykonania w 1997r. modernizacji instalacji w lokalu skarżącej oraz zbadania, czy wykonawca po wejściu do lokalu skarżącej uwzględni wcześniej dokonaną wymianę starych instalacji na nowe oraz czy gwarantuje przywrócenie lokalu do stanu poprzedniego, w tym pokryje koszty zniszczeń, jak wywodziła skarżąca.
Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że inwestor zobowiązany jest do naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z nieruchomości (budynku lub lokalu), na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym stosownie do ust. 3 art. 47 Prawa budowlanego.
Wobec naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a orzekł jak w pkt I i II wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)