VII SA/WA 2264/20

VII SA/Wa 2264/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Antas
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Sygn. powiązane
II OSK 2670/21 - Wyrok NSA z 2024-09-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, asesor WSA Elżbieta Grantowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi G.L. i E.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpoznaniu odwołania G. i E. L., reprezentowanych przez adw. A. M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] lipca 2020 r., nakazującej im przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję budynku gospodarczego tj. sposobu użytkowania zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].11.2008 r., znak: [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, ze [...] lutego 2019 r. PINB z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości C., gmina D. na cele budynku produkcyjnego.
Podczas czynności kontrolnych [...] lutego 2019 r. ustalono, że na ww. działce znajduje się budynek produkcyjny z częścią biurowo - socjalną, konstrukcji murowanej o wymiarze rzutu 13,10 m x 18,30 m, z dachem dwuspadowym konstrukcji dźwigara stalowego, pokryty płytą warstwową dachową z wkładką styropianową PWS. Budynek podzielono na dwie części: produkcyjną i biurowo - socjalną. W części produkcyjnej prowadzona jest produkcja mebli do zakładów pracy. Wewnątrz tej części wydzielono poziom przyziemia, gdzie prowadzona jest produkcja mebli, w której w czasie kontroli znajdowały się m.in. elementy stalowe, narzędzia, spawarki, regały, prasa, profile stalowe, gilotyna, piła taśmowa. W części produkcyjnej od strony północnej na wysokości 2,72 m mierząc od poziomu posadzki znajduje się również otwarta antresola pełniąca funkcję magazynową, na której w dniu kontroli znajdowały się m.in. profile stalowe, śruby, wkręty. W poziomie antresoli wydzielono dodatkowo pomieszczenie serwerowni. W północno - wschodnim narożu budynku wydzielono część biurowo - socjalną o wymiarze w rzucie 6,00 m x 7,00 m, w części tej wydzielono cztery pomieszczenia o wysokości w świetle ok. 2,44 m o funkcji: kuchnia, szatnia z umywalką, dwa wc oraz pomieszczenie biurowe. Budynek zlokalizowany w odległości wynoszącej 4,59 m do 5,13 m mierząc do ogrodzenia od strony wschodniej działki i w odległości wynoszącej od 2,95 m do 3,00 m mierząc do ogrodzenia od strony zachodniej oraz w odległości ok. 11,58 m mierząc do południowej ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanego na w/w działce. Budynek podłączony do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, którego środek pokrywy o średnicy 65 cm znajduje się w odległości ok. 2,11 m od ogrodzenia od wschodniej strony działki i w odległości ok. 2,86 m od wschodniej ściany budynku. Obecny podczas czynności kontrolnych G. L. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczył, że "(...) w przedmiotowym budynku prowadzę działalność produkcyjną polegającą na produkcji części metalowych do mebli i stołów do firm, zakładów itp. Moja firma nosi nazwę [...] [...]. Zakład produkcyjny z częścią socjalno - biurową w przedmiotowym budynku mam od 2010 roku. Tylko wtedy miało to mniejszy wymiar. Nigdy nie zgłaszałem zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele produkcyjno - biurowe, zresztą nie miałem takiej wiedzy, że należy to zrobić skoro moja działalność gospodarcza ulokowana jest w tym miejscu i tu zarejestrowana i znana jest w gminie i odprowadzam podatki za budynek produkcyjny a nie gospodarczy. Działalność prowadzę sam. Budynek podłączony jest do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, energia elektryczna z budynku mieszkalnego, woda z ujęcia własnego. Na działce [...] w C. były przewidziane warunki zabudowy dla budowy budynku prod.-mag. z częścią socjalno - biurową. Przedkładam warunki zabudowy z 2016 r.". W uzupełnieniu, G. L. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań do protokołu z dnia [...] marca 2019 r. oświadczył, że "(...) Zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego na cele produkcyjne dokonałem sukcesywnie od stycznia 2018 r. do 2019 r., a budynek gospodarczy od 2011 r. do około 2015 r. Na dzień dzisiejszy budynek gospodarczy nie został w całości przeznaczony na cele produkcyjne".
PINB wskazał, że inwestor G. L. roboty budowlane przy budowie opisanego wyżej budynku gospodarczego prowadził na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] listopada 2008 r.; przedmiotowa decyzja upoważniała do budowy budynku gospodarczego o wymiarze w rzucie 12,85 m x 18,00 m, w którym projekt przewidywał jedno pomieszczenie gospodarcze. Zawiadomieniem z [...] maja 2010 r. inwestor poinformował PINB o zakończeniu budowy ww. budynku, a organ nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji co do jego użytkowania.
W ocenie PINB materiał dowodowy sprawy potwierdzał dokonanie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na cele budynku produkcyjnego, która nie została zgłoszona właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zmiana ta wpłynęła na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, warunków ochrony środowiska oraz higieniczno - sanitarnych.
PINB postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2019 r. wstrzymał użytkowanie budynku oraz nałożył na E. i G. L. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w organie powiatowym, w określonym terminie, dokumentów wskazanych dyspozycją art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 Pr. bud. Postanowieniem Nr [...] z [...] września 2019 r. zmieniono to rozstrzygnięcie w zakresie terminu.
W wyniku czynności kontrolnych [...] lipca 2020 r. ustalono, że budynek objęty postępowaniem jest użytkowany jako budynek produkcyjny z częścią socjalno - biurową. Mając to na uwadze PINB na podstawie art. 71a ust. 4 Pr. bud. decyzją Nr [...] z [...] lipca 2020 r. nakazał E. L. i G. L. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję budynku gospodarczego, tj. sposobu użytkowania zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] Nr [...] z [...] listopada 2008 r.
Odwołanie twej decyzji wnieśli E. i G. L..
[...] WINB wyjaśnił zasady postępowania odwoławczego, uwzględniając art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a., uznając prawidłowość decyzji PINB, gdyż analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając prawa.
W toku czynności kontrolnych [...] lutego 2019 r. ustalono, że na terenie w/w nieruchomości znajduje się budynek produkcyjny z częścią biurowo - socjalną, który podzielono na dwie części: produkcyjną i biurowo - socjalną. W części produkcyjnej w czasie kontroli zaobserwowano m.in. elementy stalowe, narzędzia, spawarki, regały, prasę, profile stalowe, gilotynę, piłę taśmową, a także śruby, wkręty znajdujące się w otwartej antresoli pełniącej funkcję magazynową, w której wydzielono dodatkowo pomieszczenie serwerowni. Potwierdzono prowadzenie produkcji mebli.
Zgodnie z art. 71 ust. 2 i 1 Pr. bud. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 530/14 zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzją Nr [...] z [...] listopada 2008 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o wymiarze w rzucie 12,85 m x 18,00 m, w którym projekt przewidywał jedno pomieszczenie gospodarcze na działce nr ewid. [...] w C..
[...] WINB przytoczył treść art. 71 ust. 1 i art. 71a Pr. bud., stwierdzając, że PINB słusznie uznał, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Analiza akt sprawy potwierdza, że opisany wyżej obiekt budowlany zrealizowany został jako budynek gospodarczy, natomiast użytkowany jest na cele produkcyjne (według oświadczenia G. L. złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań) od 2010/2011 r. Potwierdzają to przeprowadzone w sprawie czynności kontrolne (wydzielenie w obiekcie części produkcyjnej i biurowo - socjalnej, zaobserwowane wyposażenie pomieszczeń, prowadzenie działalności gospodarczej związanej z produkcją mebli).
Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek gospodarczy definiowany jest jako budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Przedmiotowy obiekt biorąc pod uwagę prowadzoną w nim działalność gospodarczą nie może być więc uznany za gospodarczy, zaś okoliczność samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie jest kwestionowana przez strony postępowania.
Bez wątpienia dokonana zmiana sposobu użytkowania wpłynęła na zmianę warunków opisanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, warunków ochrony środowiska oraz higieniczno - sanitarnych. Przepisy prawa przewidują inne wymogi dla budynku gospodarczego oraz budynku produkcyjnego z częścią biurowo - socjalną, w którym wykonywana jest działalność gospodarcza. Uzasadniało to wszczęcie procedury legalizacyjnej, wstrzymanie jego użytkowania oraz nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 Pr. bud.
Z akt sprawy nie wynika, aby E. i G. L. wywiązali się z obowiązku wstrzymania użytkowania spornego obiektu budowlanego (przeprowadzona [...] lipca 2020 r. kontrola potwierdziła brak wykonania dyspozycji zawartych w opisywanym wyżej postanowieniu PINB Nr [...] z [...] maja 2019 r.). Uzasadniało to wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania opisywanego obiektu, co wynika z art. 71a ust. 4 Pr. bud.
Argumenty przedstawione przez skarżących w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu niezapewnienia możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez uniemożliwienie końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym sprawy, [...] WINB wyjaśnił, że nie każde działanie, lub zaniechanie organu w kwestiach związanych ze stosowaniem art. 10 § 1 k.p.a. stanowi uchybienie, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Zarzut w tym zakresie może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Koniecznym jest zatem ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Niezależnie od tego na etapie postępowania odwoławczego organ umożliwił stronom zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, z której to możliwości żadna ze stron nie skorzystała.
Zdaniem [...] WINB za chybiony należy uznać także zarzut niezastosowania przez organ powiatowy art. 91 § 1 pkt 4 k.p.a. Kontynuowanie użytkowania obiektu pomimo wydania postanowienia Nr [...] stanowi samoistną podstawę do orzeczenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję budynku. Kwestia możliwości przedłożenia dokumentacji, o której mowa w tym postanowieniu pozostaje drugorzędna i nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.
W tym zakresie pełnomocnik skarżącej wskazała na złożony wniosek o zmianę przeznaczenia działki [...] w C. w planie zagospodarowania przestrzennego. Z załączonej do wniosku pełnomocnika skarżących z [...] września 2019 r. dokumentacji wynika, że Rada Gminy [...] podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnych. W wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. (sygn. akt II SA/Ol 622/16) WSA w Olsztynie, wskazał, że "Nie można przyjąć, by zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło zagadnienie wstępne w prowadzonym w sprawie postępowaniu naprawczym (...) przez zagadnienie wstępne należy rozumieć rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu administracyjnym lub sądowym, od którego wyniku zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu głównym. Nie jest zaś zagadnieniem wstępnym wynik procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem procedura ta nie stanowi postępowania administracyjnego, ani też sądowego, lecz jest postępowaniem legislacyjnym w gminie, prowadzącym do zmiany aktu prawa miejscowego (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., zapadły w sprawie o sygn. akt: IIOSK1843/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., zapadły w sprawie o sygn. akt: II SA/Gd 752/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., zapadły w sprawie o sygn. akt: II OSK 2420/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej takiego postępowania administracyjnego ani sądowego nie stanowi procedura zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako że studium takie nie jest nawet aktem prawa miejscowego, lecz ma ono jedynie na celu określenie polityki przestrzennej gminy". Zarzuty zawarte w tym zakresie w odwołaniu nie zasługują zatem na uwzględnienie. W tym samym kontekście należy ocenić postanowienie Nr [...], którym organ powiatowy odmówił zmiany postanowienia Nr [...] z [...] maja 2019 r., zmienionego następnie postanowieniem Nr [...] z [...] września 2019 r. Skoro kwestia przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego, to tym bardziej nie powinna stanowić podstawy do kolejnej zmiany terminu określonego w postanowieniu Nr [...], zmienionego następnie postanowieniem Nr [...], szczególnie, że skarżący nie zastosowali się do nakazu wstrzymania użytkowania obiektu, co stało się podstawą do wydania zaskarżonej decyzji.
Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem swej pełnomocnik datowanym na [...] listopada 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik skarżących zarzuciła decyzji naruszenie:
"a. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego orzeczenia organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji;
b. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej pomimo niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie;
c. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na wydaniu decyzji noszącej cechy dowolności i naruszającej prawo;
d. art. 11 k.p.a. z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu;
e. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego nie zastosowanie;
f. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie z końcowym zapoznaniem się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz nieudzielenie stronie terminu na wypowiedzenie się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do złożenia innych wniosków dowodowych".
Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak również "skierowanie niniejszej sprawy na rozprawę główną i wyznaczenie w tym celu terminu rozprawy".
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących opisała stan faktyczny postępowania administracyjnego i stwierdziła, że zaskarżona decyzja "została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa administracyjnego. Organ II Instancji powielił w swojej decyzje wszelkie błędy których dopuścił organ I Instancji w decyzji poprzedzającej".
Wniosek pełnomocnika skarżących, złożony w postępowaniu administracyjnym [...] czerwca 2020 r., o wydłużenie terminu na wykonanie obowiązku przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości C. gm. [...] o 12 miesięcy był zasadny, bo sytuacja epidemiologiczna w kraju uniemożliwiła wykonanie przedmiotowego obowiązku.
Warunkiem wypełnienia zobowiązania jest wydanie decyzji w sprawie zmiany przeznaczenia działek [...] i [...], co z kolei wymaga dokonania zmian legislacyjnych w prawie miejscowym. Istotnym dla sprawy jest, że został złożony przez G. L. do Urzędu Gminy [...] wniosek o zmianę przeznaczenia działek [...] oraz [...] w miejscowości C. w planie zagospodarowania przestrzennego na terenie produkcji i usług nieuciążliwych, jako że od 10 lat prowadzi tam działalność gospodarczą.
W odpowiedzi, Urząd Gminy [...] wskazał, że wniosek zostanie rozpatrzony przy wykonywaniu kolejnej analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. [...] sierpnia 2019 r., zwołana została Rada Gminy [...] celem opracowania projektu uchwały o zmianę studium planu zagospodarowania przestrzennego. Urząd Gminy [...] w piśmie z [...] września 2019 r. poinformował, że nieruchomości objęte postępowaniem administracyjnym toczącym się przed PINB, znak PINB [...] oraz PINB [...] zostały objęte planowaną zmianą planu zagospodarowania przestrzennego w celu przeznaczenia ich pod zabudowę produkcyjną - usługową.
Prace legislacyjne zostały wstrzymane z powodu panującej epidemii. Przez 3 miesiące urzędy i instytucje państwowe nie pracowały, a obecnie ich praca jest ograniczona do najistotniejszych spraw.
W związku z powyższym skarżący nie byli w stanie w terminie do [...] czerwca 2020 r. zrealizować nałożonego na nich obowiązku, z przyczyn od siebie niezależnych. W dalszym ciągu planowana jest uchwała Rady Gminy [...] w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, do której skutku nie doszło z powodu sytuacji epidemiologicznej w kraju.
Organ II Instancji zupełnie pominął sytuacje epidemiczną w kraju, z która wiąże się z ograniczoną pracą organów samorządowych i naruszył przepisy postępowania administracyjnego w tym w szczególności art. 8 k.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez nieuwzględnienie wniosku o wydłużenie terminu na wykonanie obowiązku, a co za tym idzie narażenie skarżących na nieodwracalne szkody.
Z uwagi na sytuację epidemiologiczną w kraju oraz w związku z utrudnieniami, jakie zostały wprowadzone przez nią, organy administracyjne powinny być znacznie bardziej przychylne obywatelom aniżeli w normalnych warunkach.
Niezasadnym było przyjęcie przez organ II instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej pomimo niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do zawieszenia prowadzonego przez siebie postępowania, jeśli jest ono zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie organ I Instancji wydał przedwcześnie zaskarżoną decyzje, a następnie organ II Instancji utrzymał ją w mocy - nie zważając na podjęcie planowanych czynności przez Rade Gminy [...]. W sytuacji gdyby została uchwalona zmiana planu zagospodarowania przestrzennego w celu przeznaczenia działki objętej niniejszym postępowanie pod zabudowę produkcyjną - usługową to postępowanie administracyjne stałoby się bezprzedmiotowe.
Zasadnym było zawieszenie niniejszego postępowania do czasu podjęcia przez uchwałę Rady Gminy [...] w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ II Instancji uniemożliwił stronie końcowe zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz nie udzielił stronie terminu na wypowiedzenie się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do złożenia innych wniosków dowodowych, co doprowadziło to do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wbrew art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ II Instancji miał wiedzę, że strona jest zainteresowana przebiegiem oraz finalnym zakończeniem sprawy i mimo wszystko nie powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z czym wiąże się złożenie ewentualnych wniosków dowodowych.
Pełnomocnik wyjaśniła, że skarżący G. L. podjął działania w celu przeniesienia całej produkcji (budowa nowego zakładu produkcyjnego) na inną nieruchomość, gdzie dopuszczalna jest produkcja przemysłowa. Nie można zatem wykluczyć, że bezprzedmiotowym będzie podjęcie decyzji w niniejszej sprawie. Tym, niemniej, z uwagi na sytuacje epidemiczną w kraju, znacznie utrudnione jest podejmowanie czynności budowlanych oraz administracyjnych, co znacznie wydłuża przeniesienie całej produkcji do nowego zakładu produkcyjnego.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja (i decyzja ją poprzedzająca) nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej - w szczególności brak jest podstaw do uznania, że jest obarczona wadą nieważności z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. - a skarga nie była zasadna.
Przyczyną prawną wydania przez PINB decyzji pierwszoinstancyjnej była dyspozycja art. 71a ust. 4 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 art. 71a Pr. bud (albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5), organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Organa obu instancji prawidłowo i w oparciu o dowody zgromadzone w sprawie (w tym oświadczenie skarżącego) ustaliły, że skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, pierwotnie (i zgodnie z prawem) gospodarczego na cele budynku produkcyjnego, która to zmiana nie została zgłoszona właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej. Zmiana ta wpłynęła na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, warunków ochrony środowiska oraz higieniczno - sanitarnych. Jak wynika z akt sprawy, PINB postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2019 r. wstrzymał więc użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nałożył na skarżących, jako właścicieli nieruchomości, E. L. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w organie powiatowym, w określonym terminie dokumentów wymienionych w postanowieniu, a wymaganych zgodnie z art. 71a ust. 1 w z w. z art. 71 ust. 2 Pr. bud. dokumentów (w tym zaświadczenia wójta gminy [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości C. gm. [...]). Termin na złożenie ww. dokumentów został następnie – na wniosek pełnomocnik skarżących – wydłużony przez PINB do [...] czerwca 2020 r. Pełnomocnik skarżących, przed upływem wyznaczonego na [...] czerwca 2020 r. terminu wykonania ww. obowiązku, wniosła o ponowne przedłużenie tego terminu. Jednakże, z uwagi na fakt - potwierdzony [...] lipca 2020 r. kontrolą PINB na gruncie - że skarżący nie wykonali postanowienia tego organu z [...] maja 2019 r. w zakresie wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu, organ I instancji po raz kolejny terminu już nie przedłużył i uznał za niezbędne zastosowanie dyspozycji art. 71 ust. 4 Pr. bud., a w konsekwencji pierwszoinstancyjną decyzją Nr [...] z [...] lipca 2020 r. nakazał skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.
Pełnomocnik skarżącej, w skardze, stwierdza, że PINB miał obowiązek termin na złożenie określonych w postanowieniu z [...] maja 2019 r. dokumentów po raz kolejny wydłużyć z uwagi na to, że G. L.złożył w Urzędzie Gminy [...] "wniosek o zmianę przeznaczenia działek [...] i [...] w miejscowości C. w planie zagospodarowania przestrzennego na terenie produkcji i usług nieuciążliwych". Ponadto organ nie uwzględnił, że sytuacja epidemiologiczna w Polsce uniemożliwia skarżącym wykonanie nałożonego obowiązku, a ponadto tego, że Urząd Gminy [...] w odpowiedzi na ww. wniosek poinformował skarżącego, że zostanie on rozpatrzony "przy wykonywaniu kolejnej analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy", zaś w sierpniu 2019 r. zwołana została "Rada Gminy [...] celem opracowania projektu uchwały o zmianie studium planu zagospodarowania przestrzennego". Ponadto, skarżący został przez Gminę powiadomiony pismem z [...] września 2019 r., że działki nr ewid. [...] i [...] w miejscowości C. "zostały objęte planowaną zmiana planu zagospodarowania przestrzennego w celu przeznaczenia ich pod zabudowę produkcyjno – usługową".
Z powyższych powodów ponadto, zdaniem pełnomocnik skarżących, "zasadne było zawieszenie (...) postępowania do czasu podjęcia uchwały przez Gminę [...] w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego" na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że powyższe stanowisko pełnomocnika skarżących jest prawnie nietrafne.
Po pierwsze, organ nadzoru budowlanego ustalając czy w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Pr. bud., bada stan faktyczny na dzień potencjalnej zmiany tego sposobu, ale dokonuje subsumpcji prawnej według stanu prawnego na dzień orzekania. Oznacza to w szczególności, że nieznana, potencjalna i niepewna (wobec braku dokonania przez Gminę [...] zmian dotyczących przeznaczenia nieruchomości skarżących w opracowywanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy) treść przyszłego prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy) w żadnym wypadku nie mogła być brana przez PINB pod uwagę prze ocenie, czy skarżący samowolnie zmienili sposób użytkowania obiektu.
Poza tym, zmiana prawa (również miejscowego) nie działa wstecz. O ile więc taka zmiana – ale już dokonana, a nie przyszła - mogłaby mieć znaczenie dla postępowania sanacyjnego (w zakresie możliwości potwierdzenia przez właściwy organ, że sposób użytkowania obiektu nie narusza prawa miejscowego), o tyle żadnego prawnego znaczenia mieć nie może dla treści orzeczenia organu nadzoru budowlanego, stwierdzającego, że zobowiązany nie zastosował się do nałożonego zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. obowiązku wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Słusznie więc wyjaśnił organ odwoławczy, że na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w tej sprawie nie miało żadnego wpływu działanie skarżącego w przedmiocie "zmian legislacyjnych w prawie miejscowym". Organ orzekający związany jest tym stanem prawnym, który na dzień orzekania wynika z prawa stanowionego lub prawa miejscowego. Ponadto, potencjalne zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowią o zmianie prawa miejscowego, gdyż studium takim prawem nie jest.
Konsekwencją prawną niewykonania nałożonego w postanowieniu PINB z [...] maja 2019 r. Nr [...] zakazu użytkowania obiektu stał się więc ex lege obowiązek organu wydania decyzji nakazującej skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 71a ust. 4 Pr. bud., w wypadku dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Decyzja PINB była decyzją związaną i wynikającą z naruszenia zakazu użytkowania obiektu, nałożonego na skarżących postanowieniem tego organu z [...] maja 2019 r. Nr [...]. Dlatego też niezasadnym był zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. (bez wskazania jednostki redakcyjnej), gdyż stosowanie prawa cogentis przez organ wzmacnia zaufanie obywateli do władzy publicznej.
Dlatego też prawidłowo prawnie PINB zastosował w stanie faktycznym tej sprawy art. 71a ust. 4 Pr. bud., zaś w konsekwencji [...] WINB poprawnie zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując w mocy zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu I instancji.
Tym samym organa obu instancji nie naruszyły w żaden sposób (w tym wskazany w skardze) art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż ustalony przez organa stan faktyczny nie budził najmniejszych wątpliwości co do tego, że skarżący – pomimo wstrzymania – nie zaprzestali użytkowania przedmiotowego obiektu w sposób samowolnie zmieniony. Pozwoliło to też na prawidłową subsumpcję prawną takie stanu rzeczy i w konsekwencji na sporządzenie uzasadnienia obu decyzji w sposób odpowiadający art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
Wbrew stanowisku profesjonalnej pełnomocnik skarżących, nie został w sprawie naruszony art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Nie tylko dlatego, że przepisu prawnego nie można naruszyć "przez jego niezastosowanie" (a jedynie przez wadliwe zastosowanie lub błędną wykładnię). Jak już bowiem zostało przez tut. Sąd ocenione prawnie, wystąpienie przez skarżącego do Gminy [...] z wnioskiem o dokonanie zmian w prawie miejscowym dotyczące przeznaczenia działki nr ewid. [...] i [...] w miejscowości C. nie ma prawnego znaczenia w sprawie. Przyszła i ewentualna zmiana prawa miejscowego – zwłaszcza w kontekście tego, że obecnie nie ma jeszcze nawet wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy także jest w etapie przygotowań planistycznych - nie stanowi żadnego zagadnienia prejudycjalnego w rozumieniu ww. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Przyszła i niepewna treść prawa miejscowego nie uniemożliwia też organowi wydania decyzji; a taka właśnie jest przesłanka uznania zagadnienia wstępnego za prejudycjalne i uzasadniająca obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego.
Pełnomocnik skarżącej nie wykazała w żaden sposób (co jest procesowym obowiązkiem strony w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.), w jaki to sposób [...] WINB uniemożliwił stronie końcowe zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz nie udzielił jej terminu na wypowiedzenie się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do złożenia innych wniosków dowodowych i nie wykazała też, jakie to czynności procesowe skarżącej - w postepowaniu o takim charakterze prawnym, jak niniejsze - skarżąca miała zamiar jeszcze podejmować, a organ jej to uniemożliwił. Fakt taki nie wynika zaś z analizy akt sprawy. Nie bardzo też – w kontekście akt sprawy – wiadomo, na czym miałaby polegać niemożność uznania przez organ za udowodnioną istotnej dla tej sprawy okoliczności faktycznej (niewykonanie postanowienia PINB z [...] maja 2019 r. Nr [...]) i na czym polegało ograniczenie skarżącej możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Stąd też zarzut naruszenia art. 81 k.p.a. jest całkowicie nieuzasadniony i chybiony.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.