VII SA/Wa 2259/18

VII SA/Wa 2259/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Jadwiga Smołucha /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2935/19 - Wyrok NSA z 2022-10-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. i S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
J. S. i S. S. ("skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] lipca 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. ("PINB", "organ powiatowy") z [...] maja 2018 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy ogrodzenia.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
24.11.2016 r. do PINB wpłynął wniosek skarżących o podjęcie czynności w sprawie wzniesienia betonowego płotu posadowionego w granicy nieruchomości przy ul. R. w P.
Pismem z 23.12.2016 r. organ powiatowy wezwał skarżących m.in. do wskazania wysokości spornego ogrodzenia. Pełnomocnik skarżących w odpowiedzi na wezwanie wskazał, że sporne ogrodzenia ma wysokość 2,15 m.
26.10.2017 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, że pomiędzy działkami przy ul. R. o nr ew. [...], będącej własnością K. Z. oraz skarżących, a działką nr ewid. [...], której właścicielką jest D. G., jest posadowione ogrodzenie z prefabrykowanych elementów betonowych. Linia ogrodzenia jest w kształcie litery L. Elementy ogrodzenia są pełne, o wysokości od ok. 1,90 m do 2,16 m. Od frontu ogrodzenie betonowe dochodzi do linii ogrodzenia od strony ul. R.
Organ powiatowy pismem z 26.01.2017 r. zwrócił się do Urzędu Miasta P. o informację czy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera regulacje dotyczące ogrodzeń pomiędzy nieruchomościami i wprowadza ograniczenia w zakresie ich budowy.
W odpowiedzi Prezydent Miasta P. pismem z 7.02.2017 r. wskazał, że obszar kontrolowanych nieruchomości jest objęty obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...].10.2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w P. - Obszar 1, natomiast przeznaczenie kontrolowanych nieruchomości to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oznaczona symbolem 36MN. § 10 ust. 10 planu miejscowego nakazuje:
- lokalizowanie ogrodzeń w liniach rozgraniczających ulic, przy dopuszczalnym wycofaniu projektowanych bram w głąb działki maksimum 1 m;
- stosowanie ogrodzeń ażurowych o minimalnym prześwicie w przęśle stanowiącym 60% jego powierzchni lub żywopłotów;
- na terenach MN stosowanie ogrodzeń w formie żywopłotów lub elementów ażurowych, umożliwiających migracje drobnej zwierzyny, bez podmurówki lub stosując w niej przy powierzchni terenu przejścia ekologiczne;
- ogrodzenia nie mogą być wyższe niż 2 m od poziomu terenu przy dopuszczeniu lokalnego podwyższenia dla organizacji bram, furtek, wjazdów;
- wysokość cokołu nie może być większa niż 0,6 m;
- zakazuje się ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych (za wyjątkiem słupków i cokołów) i ogrodzeń pełnych, zwłaszcza od strony widocznej z dróg publicznych.
Pismem z 21.06.2017 r. PINB zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o sprecyzowanie czy określone w § 10 planu miejscowego zakazy budowy ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych i ogrodzeń pełnych, w tym również wyższych niż 2 m od poziomu terenu, dotyczą także ogrodzeń pomiędzy działkami, tj. ogrodzeń międzysąsiedzkich czy wyłącznie ogrodzeń od strony ulic.
W odpowiedzi Prezydent Miasta P. w piśmie z 4.07.2017 r. wskazał, że zapisy planu miejscowego dotyczą ogrodzeń od strony dróg, innych terenów publicznych, rowów, cieków, rzek, a nie ogrodzeń międzysąsiedzkich.
Decyzją nr [...] z [...].05.2018 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia - betonowego płotu posadowionego w granicy nieruchomości przy ul. R. w P.
Skarżący złożyli w ustawowym terminie odwołanie od rozstrzygnięcia PINB z [...].05.2018 r.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżących [...]WINB decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] maja 2018 r. nr [...]. Powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość zachodzi, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytorycznie, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego z 1994 r. obowiązkowi zgłoszenia podlega zamiar budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Z powyższego uregulowania wynika, iż ogrodzenia nie podlegają reglamentacji administracyjnej, chyba że posiadają wysokość powyżej 2,20 m lub mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Według organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono, by miała miejsce którakolwiek z powyższych przesłanek. Budowa ogrodzenia międzysąsiedzkiego pomiędzy działkami nr ewid. [...] i nr ewid. [...] nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji zamiaru budowy. Ogrodzenie stanowi ogrodzenie międzysąsiedzkie o wysokości nie przekraczającej 2,20 m, co uniemożliwia stwierdzenie zaistnienia samowoli budowlanej. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego powyższe nie przesądza o braku możliwości zbadania zgodności inwestycji z przepisami, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz warunkami technicznymi. Organ odwoławczy stwierdził, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w P. - Obszar I zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...].10.2011 r. ustala zasady lokalizacji ogrodzeń jedynie do przypadków, w których realizowane jest ogrodzenie od strony ulic i innych terenów publicznych. W stosunku do będącego przedmiotem postępowania ogrodzenia międzysąsiedzkiego, zlokalizowanego w granicy działki przy ul. R., nie stosuje się ustaleń planu miejscowego dotyczących zakazu stawiania ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych i ogrodzeń pełnych, gdyż jest to ogrodzenie pomiędzy działkami prywatnymi. Zapis planu miejscowego, ustalający zakaz ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych i ogrodzeń pełnych, wskazuje, że zakazem tym w pierwszej kolejności i kategorycznie objęte są ogrodzenia stawiane od strony widocznej z dróg publicznych. Omawiane ogrodzenie nie narusza zatem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że poza wymaganiami wynikającymi z ustawy właściciel nieruchomości może swobodnie decydować co do budowy ogrodzenia pomiędzy działkami. Stosunki cywilnoprawne między właścicielami sąsiednich nieruchomości nie należą do materii Prawa budowlanego. Tego typu stosunki prawne reguluje Kodeks cywilny, a ewentualne spory wynikające ze stosunków cywilnoprawnych (spory sąsiedzkie) rozstrzygają właściwe sądy powszechne. Zdaniem organu odwoławczego w realiach rozpoznawanej sprawy nie ma podstaw do kwestionowania interpretacji przepisów planistycznych dokonanej przez organ właściwy do wydawania zaświadczeń o zgodności bądź nie obiektu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do wymogów technicznych dotyczących ogrodzeń organ wskazał, że są one określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422. tj.), w szczególności § 41 rozporządzenia odnosi się do wszystkich ogrodzeń, w tym również ogrodzeń realizowanych między sąsiadującymi ze sobą działkami. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie powołane przepisy nie zostały naruszone. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że w celu ochrony właścicieli sąsiednich działek przed sytuowaniem w granicy zbyt wysokich, a przez to szpecących i ograniczających widok i dostęp światła ogrodzeń ustawodawca określił maksymalną wysokość ogrodzeń, na których budowę nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia ani zgłoszenia, tj. 2,20 m. Przedmiotowe ogrodzenie nie przekracza tej wysokości. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno z ustaleń organu powiatowego w terenie, jak i załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że ogrodzenie to jest w dobrym stanie technicznym, a wrażenie oszpecenia jest subiektywnym odczuciem skarżących. Organ wskazał na art. 144 Kodeksu cywilnego, jako podstawowy przepis dotyczący prawa sąsiedzkiego i wyjaśnił, że spory sąsiedzkie rozstrzygają właściwe sądy powszechne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się według tych samym zasad, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych, a podmiotami uprawnionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy administracyjne. O ile organy architektonicznobudowlane oraz nadzoru budowlanego są zobowiązane stosować się do zapisów planu, jako aktu prawa miejscowego, o tyle nie są bezwzględnie związane ewentualną interpretacją jego norm dokonaną przez inne organy, w tym przede wszystkim gminę (reprezentowaną przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), która była odpowiedzialna za jego uchwalenie. Interpretacja taka ma dla organu nadzoru jedynie charakter pomocniczy i z pewnością nie zwalnia go z obowiązku wykładni postanowień planu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy fakt zbieżności interpretacji planu miejscowego dokonanych przez prezydenta miasta i organy nadzoru budowlanego nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie poddały zapisów planu miejscowego własnej analizie i oparły swoje rozstrzygnięcia jedynie na interpretacji organu gminy. [...]WINB powołał się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2.02.2006 r. w sprawie o sygn. II OSK 490/05, że zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty praw a własności. Według organu odwoławczego ewentualne naruszenia prawa własności, na które wskazują skarżący w odwołaniu, nie mieszczą się w zakresie posiadanych przez organy nadzoru budowlanego kompetencji.
W złożonej do sądu wojewódzkiego skardze na decyzję [...]WINB z [...] lipca 2018 r. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów:
1. art. 107 § 1 k.p.a. polegające na niezamieszczeniu uzasadnienia prawnego w skarżonej decyzji co do wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...].10.2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w P., że przepisy planu nie ograniczają wyglądu ogrodzeń międzysąsiedzkich;
2. § 10 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma on zastosowania do ogrodzeń międzysąsiedzkich;
3. art. 7 k.p.a. polegające na powołaniu jako podstawy rozstrzygnięcia pisma Prezydenta Miasta P. z 7 lutego 2017 r. i 4 lipca 2017 r. w sytuacji, gdy te pisma zawierają błędy widoczne prima facie, np. błędne oznaczenie numeru uchwały, niepełne zacytowanie § 10 ust. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; według skarżących wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tych dokumentów świadczy o tym, że urzędnik [...]WINB nie zapoznał się z planem miejscowym.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu [...]WINB [...] lipca 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).
Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest m.in. decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czyli decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2012 r. VII SA/Wa 1819/11, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; Komentarz do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w: Czesław Martysz, LEX Komentarz, stan prawny 1 sierpnia 2010 r.). Zarówno w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu lub podmiotu postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowe m.in. w przypadku niedopuszczalności weryfikacji decyzji w tym trybie. Niedopuszczalność ta może mieć charakter przedmiotowy lub jak w niniejszej sprawie - podmiotowy, gdy podanie pochodzi od podmiotu niebędącego stroną.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać za prawidłowe rozstrzygnięcia organów obu instancji umarzające postępowanie w sprawie w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na budowie ogrodzenia, jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa, które mogłyby być przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego.
W myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, a zgłoszenie zamiaru wykonania dotyczy wyłącznie, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Ogrodzenie stanowiące przedmiot rozpoznawanej sprawy nie spełnia wskazanych w tym przepisie kryteriów, a tym samym nie podlega reglamentacji administracyjnej.
Ustawa prawo budowlane nakłada jednak także na organy nadzoru budowlanego obowiązek nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z mocy art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego. Budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego). Sąd podziela jednak stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie, ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych ogrodzeń, dotyczą wyłącznie ogrodzeń zlokalizowanych w liniach rozgraniczających ulic, co wynika z brzmienia § 10 ust. 10, a w szczególności z punktu 1 powołanego przepisu planu miejscowego. Postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z 9.05.2018 r. sygn. akt II OSK 1508/16 publ. LEX nr 2493239). Skoro więc przepisy planu miejscowego odnoszą się wprost tylko do ogrodzeń lokalizowanych od strony ulic, natomiast nic nie mówią o ogrodzeniach międzysąsiedzkich, to nie można rozciągać stosowania tych przepisów do ogrodzeń wybudowanych wewnątrz działki i ogrodzeń międzysąsiedzkich.
Wobec ustalenia przez organy, że wykonane roboty budowlane nie podlegają reglamentacji prawa administracyjnego, prawidłowym było umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Reasumując, sąd nie podziela podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów materialnych i procesowych. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nie naruszający zasad postępowania wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zaś wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy w sposób nie budzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), skargę oddalił.