VII SA/Wa 2248/22

VII SA/Wa 2248/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-06-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Michał Podsiadło.
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2156/23 - Wyrok NSA z 2026-02-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 art. 1 ust. 2,3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant st. spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r. znak: KOC/7306/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z 9 sierpnia 2022 r., znak: KOC/7306/Ar/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO"), na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), oraz art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") od decyzji Zarządu Dzielnicy M. m.st. Warszawy z [...] października 2021 r., nr [...] – utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Spółka wnioskiem z 7 września 2020 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie wolno stojącego nośnika reklamowego o nr [...] o wysokości ok. 3,5m w postaci dwustronnej tablicy reklamowej mocowanej do fundamentu betonowego na terenie dz. ew. nr [...] w obrębie [...] przy al. [...] w W., w ramach legalizacji inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. We wniosku wskazała, że prowadzone jest postępowanie legalizacyjne odnośnie ww. nośnika reklamowego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB"). Wyjaśniła, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, stanowi część działki ew. nr [...] w obrębie [...]. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Zarząd Dzielnicy M. m.st. Warszawy, decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Spółka jednak złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. przez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia wnioskowanych warunków i błędne określenie wymogów jakie należy ustalić w projekcie budowlanym, poprzez ich niedostosowanie do przedmiotowej inwestycji, w szczególności poprzez wskazanie wymogów zastosowania rozwiązań chroniących osoby trzecie przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi czy uciążliwościami powodowanymi przez promieniowanie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy jak też zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że powstająca w sąsiedztwie innych (zabudowanych) działek nowa zabudowa powinna być dostosowana do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy na działkach sąsiednich, czyli do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) architektonicznym (gabarytów formy architektonicznej obiektów budowlanych).
Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze, tj. na tzw. obszarze analizowanym, czyli realizacja tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Pojęciu sąsiedztwa (działka sąsiednia) w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nadać należy znaczenie szersze niż tylko działka oparta na wspólnej granicy pomiędzy działkami (działką sąsiednią oraz tą, na której ma powstać inwestycja). Działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.
W ocenie SKO, organ I instancji ustalił wnioskowane warunki zabudowy i określił wymogi jakie należy ustalić w projekcie budowlanym odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Ustawodawca w Prawie budowlanym (dalej: "Pr. bud.") wymaga poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, czyli takich, które opierają się na konkretnych normach prawa regulujących proces budowlany. Zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. Wiąże to się z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestorów, jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości. W razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw będzie się zatem z reguły wiązało z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., to zarówno interesy prawne, jak i faktyczne tych osób, które mogą zaistnieć w trakcie procesu budowlanego i są istotne z punktu widzenia tej ustawy jako prawa publicznego.
Za niezasadne uznało SKO zarzuty Spółki naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia wnioskowanych warunków i błędne określenie wymogów jakie należy ustalić w projekcie budowlanym, poprzez ich niedostosowanie do przedmiotowej inwestycji, w szczególności poprzez wskazanie wymogów zastosowania rozwiązań chroniących osoby trzecie przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi czy uciążliwościami powodowanymi przez promieniowanie.
Z tą decyzją nie zgodziła się Spółka, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 28 września 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i zarzucając "naruszenie przepisów postępowania mającej znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy tj. art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej i błędne określenie wymogów jakie należy ustalić w projekcie budowlanym poprzez ich niedostosowanie do przedmiotowej inwestycji, w szczególności poprzez wskazanie wymogów zastosowania rozwiązań chroniących osoby trzecie przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi czy uciążliwościami powodowanymi przez promieniowanie". Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki podniósł, że "organ administracji w punkcie 2 decyzji wskazał wymogi całkowicie niedostosowane do przedmiotowej inwestycji. W szczególności wymogi zastosowania w projekcie budowlanym rozwiązań chroniących osoby trzecie przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (co jest kuriozalne przy reklamie o wysokości 3 metrów stojącej przy chodniku, w znacznej odległości od budynku), czy też przed uciążliwościami powodowanymi przez promieniowanie (w sytuacji, gdy nie ma tu materiałów radioaktywnych). Inne wymogi też budzą poważne wątpliwości odnośnie ich przydatności dla tej inwestycji. Tak sformułowana decyzja nie nadaje się do wykonania i legalizacji inwestycji".
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga dotyczy w rzeczywistości pozytywnej dla skarżącej decyzji, ustalającej dopuszczalne warunki zabudowy na potrzeby toczącego się postępowania legalizacyjnego. Analiza decyzji organu I instancji, przeprowadzona przez tut. Sąd w odniesieniu do spełnienia przez organ wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że nie wykazuje ona błędów lub takich naruszeń prawa, które – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 k.p.a. – nakazywałyby organowi odwoławczemu jej uchylenie i merytoryczne rozstrzygnięcie lub przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Warunki zabudowy, zgodnie z wnioskiem skarżącej, zostały wydane przy uwzględnieniu przesłanek z ww. art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Zarzut skarżącej, że organ błędnie określił wymogi, jakie należy ustalić w projekcie budowlanym "poprzez ich niedostosowanie do przedmiotowej inwestycji, w szczególności poprzez wskazanie wymogów zastosowania rozwiązań chroniących osoby trzecie przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi czy uciążliwościami powodowanymi przez promieniowanie" w żadnej mierze nie przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej, ale również i decyzji organu I instancji.
Po pierwsze, decyzja o warunkach zabudowy nie określa "wymogów, jakie należy ustalić w projekcie budowlanym". Wymogi projektu budowlanego wynikają z przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzeń wykonawczych – w tym dotyczących formy i zakresu architektonicznego projektu budowlanego, a nie z przepisów planistycznych lub z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiot takiej decyzji jest określony w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i jest nim zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Po drugie, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Obowiązkiem organu jest więc dbanie o to, aby nowy sposób zagospodarowania terenu, który nie ma planu miejscowego, został tak ustalony, żeby nie naruszać interesów innych osób w sposób nadmierny. Organ udzielający warunków zabudowy musi uwzględniać zarówno wymagania ochrony środowiska, jak i wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia i prawo własności osób trzecich (art. 1 ust. 2 pkt 3, 5 i 7 u.p.z.p.).
W tak rozumiane obowiązki organu ustalającego warunki zabudowy wpisuje się więc w pełni zarówno ustalenie konieczności zastosowania rozwiązań chroniących osoby trzecie przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak i chroniących takie osoby przed uciążliwościami powodowanymi przez promieniowanie. Jeżeli więc udzielone warunki zabudowy, dotyczące inwestycji, polegającej na budowie wolno stojącego nośnika reklamowego o wysokości ok. 3,5 m w postaci dwustronnej tablicy reklamowej mocowanej do fundamentu betonowego przewidywały, że nośnik ten nie może zasłaniać dostępu światła i emitować promieniowania to fakt, że światła nie zasłania i nie emituje promieniowania oznacza zgodność z ww. wymogami decyzji o warunkach zabudowy. W żadnej natomiast mierze nie przesądza o wadliwości udzielonych warunków zabudowy.
Tym samym, prawidłowo SKO zastosowało art. 138 § 1 k.p.a. utrzymując niewadliwą decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.
Żaden z organów nie naruszył "art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a." w sposób enigmatycznie wskazywany w skardze.
Nie sposób uznać, aby akta sprawy wykazywały, że Spółce organy administracji publicznej nie zapewniły czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiły jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Niezrozumiałym – w tej sprawie – jest zarzut, że Spółka nie była zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem – bo takie dowody potrzebne nie były i nie były prowadzone. Dlatego też oderwanym od realiów sprawy jest zarzut, że skarżącej odmówiono prawa udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składania wyjaśnień.
Te czynności, które zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. miały potwierdzić łączne spełnienie warunków z pkt 1 – 6 tego artykułu zostały dokonane. Stąd też organa ustaliły w sposób nienaruszający zaufania do władzy publicznej niezbędny stan faktyczny, dokonały swobodnej oceny dowodów i orzekły zgodnie z wnioskiem skarżącej. Lakoniczność uzasadnienia nie pozwala zrozumieć, co ma pełnomocnik skarżącej na myśli twierdząc, że skarżącą nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a więc jakaś okoliczność faktyczna nie może być uznana za udowodnioną.
Stanowisko prezentowane przez Spółkę zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym - w kontekście pozytywnego dla Spółki ustalenia warunków zabudowy - wskazuje więc zdaniem tut. Sądu jednoznacznie na zamiar przewlekania postępowania legalizacyjnego i opóźnienia negatywnych skutków finansowych związanych z potencjalną legalizacją samowolnie wybudowanego przez nią nośnika reklamowego.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.