VII SA/WA 2236/22

VII SA/Wa 2236/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Leszek Kobylski /sprawozdawca/
Renata Nawrot /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1468/23 - Wyrok NSA z 2024-07-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi R O na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 grudnia 2012 r. nr XLVIII/1305/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł M-P oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 października 2022 r. R. O. (dalej: "skarżący", "strona") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr XLVI11/1305/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł M., w części dotyczącej działki nr ew. [...] w obr. [...] w dzielnicy P. m. st. Warszawy.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 – w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w stosunku do działki skarżącego nr ew. [...] w obr. [...] w W.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej części uchwały na terenie działki nr ew. [...] w obr. [...] w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu wg norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała, podjęta w roku 2012, ustaliła na nieruchomości skarżącego lokalizację inwestycji publicznej nie przewidzianej do realizacji przez co najmniej licząc od daty uchwalenia planu - 33 lata, przy czym nie można stwierdzić obecnie, czy inwestycja ta będzie wykonana po roku 2045. Na tej podstawie uzasadniony będzie wniosek, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru węzła P. ustala przeznaczenie nieruchomości skarżącego na cel publiczny całkowicie zbędny Miastu, nie tylko w perspektywie obowiązywania tego planu, ale również w dalekiej, nie dającej się określić przyszłości. Towarzyszy temu brak możliwości korzystania z działki, chociażby przez jej zabudowanie tymczasowym obiektem mogącym służyć celom mieszkaniowym lub usługowym, gdyż zostało to przez plan zabronione. Skarżący wskazał, iż nie może ponadto korzystać z funkcji "usług" przewidzianej na terenie [...], ponieważ usługi te, zgodnie z planem, mają istnieć "w jednej bryłę obiektu budowlanego usług oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego".
Następnie skarżący wskazał, iż przedsięwzięcie w postaci "zintegrowanego węzła przesiadkowego", w skład którego wchodzą: pętla tramwajowa, pętla autobusowa, publiczny parking dla nie mniej niż 600 samochodów osobowych i parking rowerowy oraz drogi lokalne o szerokości ok. 30 - 40 m., jest zapewne niezwykle potrzebne i pożyteczne w rejonie ulic [...] i [...], czego skarżący nie neguje. Nie zmienia to jednak faktu, że przedsięwzięcie to nie jest w ogóle realne według skarżącego, jego zaprojektowanie w planie miejscowym ma charakter wyłącznie życzeniowy i postulowany, a jednocześnie powoduje najdalej idące ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości. Właściciele nie mogą bowiem swojej działki zagospodarować i z niej korzystać, a ponoszą koszty i obowiązki związane z jej utrzymaniem. Działka nr [...] z obr. [...], jako przeznaczona w całości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne, nie podlega również sprzedaży na rynku nieruchomości. Z powołanych wyżej (oraz załączonych do niniejszej skargi) dokumentów wynika natomiast, że fikcyjność celu publicznego zlokalizowanego na działce nr [...] z obr, [...] jest tak daleko idąca, że Miasto nawet odmawia nabycia gruntu na ten cel. Miasto nie jest zainteresowane nabyciem gruntu nie tylko na cel "węzła przesiadkowego", ale również na rozbudowę dróg publicznych [...] i [...], co wynika z faktu, że jedynym uzasadnieniem rozbudowy tych dróg do parametrów szerokości 30-40 m. jest ich planowana funkcja obsługi komunikacyjnej "węzła przesiadkowego".
Następie skarżący wskazał, iż powyższy stan rzeczy narusza jego indywidualny interes prawny uniemożliwiając mu zagospodarowanie nieruchomości i korzystanie z niej, a także jej sprzedaż na rynku nieruchomości. Skarżący podniósł, iż wywodzi swój interes prawny z prawa współwłasności działki nr [...] z obr. [...].
Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego według skarżącego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, drogi publiczne, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania. Według skarżącego naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności.
Skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzła P. powoduje uciążliwości i ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości, przy czym nie chodzi nawet o "swobodne", czy też "dowolne" korzystanie z nieruchomości, lecz o jakiekolwiek korzystanie z niej. Zachowane pozostają natomiast wszelkie koszty i obowiązki związane z utrzymaniem i odpowiedzialnością za nieruchomość, która nie podlega sprzedaży. Jest ona nie tylko "niesprzedawalna" na rynku nieruchomości, ale również niemożliwa do wykupienia przez Miasto Stołeczne Warszawa, które tłumaczy się brakiem podstawy wydatkowania środków, ze względu na nieujęcie inwestycji w wieloletniej prognozie finansowej
Skarżący przywołał art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym "w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: (...) 4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym". Rada m.st. Warszawy naruszyła ten przepis przez jego niewłaściwe zastosowanie i lokalizację na nieruchomości Skarżącego celu publicznego zbędnego Miastu i nie przewidywanego do realizacji przez najbliższe co najmniej kilkadziesiąt lat.
Tym samym, według skarżącego, Rada m.st. Warszawy przekroczyła granice władztwa planistycznego ustalając najdalej idące ograniczenia w możliwości korzystania i zbycia nieruchomości, w sytuacji nieistnienia interesu publicznego, który uzasadniałby wprowadzenie tych ograniczeń na działce skarżącego. Należy bowiem stwierdzić, że nawet najsłuszniejsze i najpotrzebniejsze dla społeczności lokalnej przedsięwzięcie komunikacyjne, nie stanowi usprawiedliwienia dla ograniczenia praw własności, jeżeli pozostaje wyłącznie w sferze postulatu, bez zamiaru jego sfinansowania i udzielenia rekompensaty obywatelom, których prawo zostaje naruszone. Skarżący domagając się ochrony prawa własności działa ściśle w granicach swojego publicznego prawa podmiotowego, umożliwiającego mu zagospodarowanie działki budowlanej położonej przy drodze publicznej, w obrębie zabudowy.
Następnie skarżący przywołał zasady zawarte w art. 31 ust 3 oraz art. 64 ust.3 Konstytucji RP w związku z definicją prawa własności określoną w art. 140 Kodeksu cywilnego "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. "Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest wiec w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza m.in. art. 31 ust 3 Konstytucji RP. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów." W przypadku zaskarżonej uchwały nastąpiło pozbawienie właściciela nieruchomości prawa do jej zagospodarowania zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem na cel zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług, prawa do jej tymczasowego zagospodarowania, a także możliwości sprzedaży. Ograniczenia te naruszyły istotę prawa własności Skarżącego, przy czym nie istnieje realny interes publiczny, który by je uzasadniał. Jak wskazano wyżej, realizacja węzła przesiadkowego i dróg lokalnych obsługujących ten węzeł, pozostaje hipotetyczna i fikcyjna.
Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentów, to jest: 1. Wniosku właścicieli do Prezydenta m. st. Warszawy o wykup nieruchomości gruntowej z dnia 20 lutego 2018 r. 2. Pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy P. m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2019 r. ([...]) - na okoliczność podjęcia zaskarżonej uchwały ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego na terenie nieruchomości Skarżącego bez rzeczywistej intencji realizacji tej inwestycji oraz w warunkach zbędności projektowanych obiektów przez co najmniej kilkadziesiąt lat od daty uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o oddalenie skargi. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie można skutecznie postawić organowi planistycznemu zarzutu nadużycia władztwa planistycznego oraz nieistnienia interesu publicznego, na który powołuje się skarżący. Organ wskazał, iż dla terenu [...] plan ustala przeznaczenie (w § 65): usługi; obiekty i urządzenia związane z komunikacją autobusową i tramwajową; wielopoziomowy publiczny parking dla samochodów osobowych. Na terenie [...] plan ustala: realizację w jednej bryle obiektu budowlanego usług oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego, w skład którego wchodzą: pętla tramwajowa, pętla autobusowa, publiczny parking dla samochodów osobowych, parking rowerowy.
Organ wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, nie został on pozbawiony możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki. Zgodnie z zapisami par. 18 ust. 2 mpzp (do którego skarżący się nie odniósł) :"istniejące działki ewidencyjne oraz działki powstałe po odcięciu części pod drogę, nie spełniające przepisów szczegółowych dotyczących norm powierzchniowych, zachowuje się i dopuszcza pod zainwestowanie przy zachowaniu przepisów szczegółowych dla terenów, z wyjątkiem zapisów dotyczących minimalnych powierzchni działek budowlanych". Zapis ten oznacza, że działka nr [...] może zostać wykorzystana na działalność usługową (zgodnie z ustaleniami planu par. 65 ust. 2 pkt 2 są to usługi w szczególności z zakresu: administracji i biur, obsługi finansowej, handlu i gastronomii, wystawiennictwa, kultury i rozrywki, turystyki i hotelarstwa oraz zdrowia). Wojewoda Mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 18 stycznia 2013 r. stwierdził nieważność Uchwały także w części dotyczącej scaleń i podziałów nieruchomości (§18 ust.1 pkt: 1, 2, 3, 4). Usunięcie przez Wojewodę Mazowieckiego z mpzp zapisów dotyczących scaleń i podziałów nieruchomości nie ma jednak wpływu na przeprowadzanie działań geodezyjnych zmierzających do powstania nowo wydzielonych działek geodezyjnych. Z mocy art. 3 ust. 1 upzp gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Zgodnie z tymi regulacjami gmina ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu.
Jak wskazał organ, ustalenia zawarte w miejscowym planie mogą zatem w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem, w związku z czym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, lecz w granicach określonych ustawą, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 upzp). Bezsporne jest, że przeznaczenie terenu stanowiącego własność skarżącego pod realizację celu publicznego (a takim jest budowa zintegrowanego węzła przesiadkowego), nie stanowi w żaden sposób przekroczenia zasady władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne obejmuje bowiem samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Władztwo planistyczne obejmuje bowiem samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
Organ podkreślił, iż ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Artykuł 64 ust. 3 dopuszcza ograniczenie prawa własności stanowiąc, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie ogranicza prawa własności.
Przekładając powyższe na okoliczności niniejszej sprawy, organ stwierdził, że na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, m.in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.
Na mocy tych przepisów, według organu, rada gminy została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze, czego nie należy utożsamiać z naruszeniem istoty prawa własności. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Organ powołał się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przykładowo na wyroku NSA O/Z w Poznaniu z dnia 8 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Po 1800/01, w myśl art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przymiot strony ma podmiot, który wykaże naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Przesłanką zatem ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, spowodowane naruszeniem porządku prawnego (normy prawa materialnego). Ta przesłanka odpada jednak, gdy został naruszony interes prawny lub uprawnienie, ale jest to zgodne z obowiązującym prawem i dzieje się w granicach kompetencji organu. Zdaniem organu taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdzie organ mając na uwadze docelowe zagospodarowanie terenu pod funkcję jednolitej zabudowy usługowej i pod budowę zintegrowanego węzła przesiadkowego przyjął rozwiązania najbardziej optymalne.
Ponownie organ stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym nie stwierdził nieważności całej uchwały dot. przedmiotowego planu miejscowego, czy też nie unieważnił go w części poprzez wyłączenie poszczególnych terenów z ustaleń MPZP. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały tylko w zakresie niektórych zapisów. Wobec tego Wojewoda Mazowiecki uznał, że skarżony MPZP może funkcjonować bez usuniętych zapisów, co potwierdzają pozwolenia na budowę wydane na sąsiednim terenie [...] pod adresem ul. [...] (w którym Rozstrzygnięcie Wojewody również uchyliło zapis dotyczący ustalenia wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy i tak samo jak w przypadku innych terenów plan nie określa wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki). Na podstawie obecnie obowiązującego MPZP, na tym terenie wydane zostały w latach 2018 i 2019 decyzje o pozwoleniu na budowę nr [...] i nr [...] zezwalające na powstanie dużych obiektów, które obecnie powstają w tym terenie. Powyższe jest zaprzeczeniem zarzutu Skarżącego, że zapisy planu (uwzględniające rozstrzygnięcie nadzorcze) uniemożliwiają funkcjonowanie planu i pozyskanie pozwolenia na budowę.
Organ odniósł się również do kwestii przekształcenia uliczek dojazdowych [...] i [...] w drogi lokalne oraz zajęcia części tych dróg na poszerzenie dróg lokalnych, podniesionej w skardze: W ramach prac projektowych nad mpzp obszaru węzeł M. przygotowano analizę, na podstawie której wyznaczono linie rozgraniczające dla ulicy [...] i [...] oraz terenu przyszłego węzła (E.6). Analizie, opiniowanej przez jednostki miejskie odpowiedzialne za drogi i transport publiczny, podlegały m.in. techniczne możliwości połączenia komunikacji autobusowej i tramwajowej oraz sposób obsługi parkingu z systemu Parkuj i Jedź. Okazało się, że wjazd i wyjazd ulicami wymienionymi powyżej jest najbardziej optymalny, ale wymaga dużego przekroju ulicy, co wiąże się z koniecznością poszerzenia dróg lokalnych. Ponadto, mając na uwadze konieczność zaprojektowania minimum dwóch pasów ruchu w każdym kierunku, rozdzielonych pasem technicznym, trzeba było również uwzględnić tzw. powiązania pomiędzy przestrzeniami publicznymi. Z tych względów zaprojektowano w mpzp rzędy drzew po jednej ze stron, natomiast od strony obiektu wielofunkcyjnego (zintegrowany węzeł przesiadkowy) przewidziano przestrzeń umożliwiającą poruszanie się pieszych, rowerzystów, gdzie będą usytuowane główne wejścia.
Odnosząc się do dokumentów dołączonych do skargi tj. wniosku właścicieli do Prezydenta m.st. Warszawy o wykup nieruchomości gruntowej z dnia 20 lutego 2018
r. oraz pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy P.m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2019 r., organ stwierdził, że ewentualne kwestie odszkodowawcze pozostają bez związku ze sprawą objętą przedmiotową skargą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W świetle zarzutów skargi, podkreślić na wstępie trzeba, że jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne w swoich działaniach, o ile mieszczą się one w granicach obowiązującego prawa. Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają bowiem obowiązek działania na podstawie przepisów prawa.
Kontrola sądu w sprawach, których przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza się zatem wyłącznie do badania jego zgodności z prawem, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej i nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć.
Oceny, czy plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", zwanego też "procedurą planistyczną", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08, CBOSA). Ustalając natomiast zakres pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy wskazać, że chodzi tu o naruszenie znaczące, wpływające na treść uchwały.
Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić również należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP; art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw.
W tej sprawie najistotniejsze są ograniczenia wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości.
W orzecznictwie wskazuje się, że organy gminy muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Niemniej art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00, publ. OTK 2001/2/29; wyrok WSA we Wrocławiu z 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się więc zarówno z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, jak i z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. W wyroku z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
Należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W ten sposób ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa. Pomimo, że przepisy nie określają wadliwości planu, to wypracowane i utrwalone poglądy judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Zalicza się do nich: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przyjmuje się, że zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Może mieć on zatem zastosowanie tylko łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Naruszenie prawa przez studium bądź plan miejscowy może przybrać m.in. formę naruszenia zasad jego sporządzania.
Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XLVI11/1305/2012 z dn. 13 grudnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł M.
Oceniając przeprowadzoną procedurę planistyczną – w świetle powołanych kryteriów - Sąd stwierdza, że została ona dochowana, o czym świadczy dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy gmina m. st. Warszawy określając przeznaczenie nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego na cel publiczny, działała w granicach władztwa planistycznego, czy też jak to wywodzi skarżący, naruszyła jego interes prawny jako współwłaściciela działki położonej w granicach obszaru planistycznego przez uniemożliwienie jakiegokolwiek korzystania z nieruchomości, gdyż część terenu obejmująca powierzchnię działki skarżącego przeznaczono na cel publiczny, tj. zintegrowany węzeł przesiadkowy, pozostała część działki została zajęta na poszerzenie dróg lokalnych ul. [...] i [...], natomiast pozostała po powyższych odjęciach powierzchnia nieruchomości, nie nadaje się do jakiegokolwiek wykorzystania lub sprzedaży. Skarżący podnosi, że Rada m. st. Warszawy naruszyła art. 15 ust. 3 pkt 4 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego niewłaściwe zastosowanie i lokalizację na nieruchomości skarżącego celu publicznego, który jest według skarżącego, zbędny Miastu i w ciągu najbliższych kilkudziesięciu lat nie będzie realizowany.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi należy stwierdzić, że jak to wynika z przedłożonych dokumentów planistycznych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł M., przyjętego uchwałą nr XLVIII/1305/2012 Rady m.st. Warszawy z dnia 13 grudnia 2012 r., działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położona w dzielnicy P. m.st. Warszawy ( stanowiąca współwłasność skarżącego), została podzielona na trzy jednostki oznaczone symbolami: [...] - (w rejonie lokalizacji części wysokościowej obiektu budowlanego) usługi, obiekty i urządzenia związane z komunikacją autobusową i tramwajową, wielopoziomowy publiczny parking dla samochodów osobowych; 2/ 12KD-L - droga publiczna lokalna ul. [...]; 3/ 14 KD-L droga publiczna lokalna ul. [...]. W tym stanie rzeczy konieczne było zbadanie, czy organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo w stosunku do nieruchomości skarżącego zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a zwłaszcza czy nie przekroczył granic tego władztwa. Stwierdzenie przekroczenia granic władztwa planistycznego oznaczałoby, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
Rozważając czy Rada gminy dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że poprzez uchwalenie przedmiotowego planu doszło do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa własności skarżącego, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podkreśla, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ( jak to już wyżej zasygnalizowano), podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę prawa własności nieruchomości. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego składającej się z działki nr ew. 20 kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącego korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie został on pozbawiony możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki.
Zgodnie z zapisami par. 18 ust. 2 mpzp (do którego skarżący się nie odniósł) "istniejące działki ewidencyjne oraz działki powstałe po odcięciu części pod drogę, nie spełniające przepisów szczegółowych dotyczących norm powierzchniowych, zachowuje się i dopuszcza pod zainwestowanie przy zachowaniu przepisów szczegółowych dla terenów, z wyjątkiem zapisów dotyczących minimalnych powierzchni działek budowlanych".
Zapis ten oznacza, że działka nr [...] może zostać wykorzystana na działalność usługową (zgodnie z ustaleniami planu par. 65 ust. 2 pkt 2 są to usługi w szczególności z zakresu: administracji i biur, obsługi finansowej, handlu i gastronomii, wystawiennictwa, kultury i rozrywki, turystyki i hotelarstwa oraz zdrowia).
Według Sądu analiza ustaleń planu dotyczących nieruchomości należącej do skarżącego wykazuje jednak, że ingerencja w prawo własności skarżącego była uzasadniona interesem publicznym a zatem legalna.
Zdaniem Sądu przekonujące i znajdujące potwierdzenie w treści zaskarżonej uchwały jest stanowisko organu, że uchwała dla działki o numerze ewidencyjnym Nr [...] jako położonej w terenie przeznaczonym na ww. cel publiczny, tj. zintegrowany węzeł przesiadkowy oraz pozostała część tej działki na poszerzenie dróg lokalnych [...] i [...], nie przekracza władztwa planistycznego gminy i nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.
Bezsporne jest, że przeznaczenie terenu stanowiącego własność Skarżącego pod realizację celu publicznego (a takim jest budowa zintegrowanego węzła przesiadkowego), nie stanowi w żaden sposób przekroczenia zasady władztwa planistycznego.
Władztwo planistyczne obejmuje bowiem samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( vide wyroki NSA sygn. akt II OSK 840/21, II OSK 841/21 dostępnie w Centralnej Bazie Orzeczeń www.cbois.gov.pl)
Przepisy te ograniczają ze swej natury prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.
Zgodnie ze stanowiskiem Organu, ograniczenia , które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.
Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, jest uzasadniona, a tym samym niewątpliwe naruszenie interesu prawnego R. O. nie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, w tym nie doszło do naruszenia przez organy władztwa planistycznego. Ingerencja w prawo własności skarżącego poprzez przeznaczenie części jego nieruchomości pod tereny zintegrowanego węzła przesiadkowego M., a w części pod poszerzenie dróg lokalnych [...] i [...] była uzasadniona interesem publicznym, a przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania, zwłaszcza zasady zachowania ładu przestrzennego oraz stanowią rezultat wyważenia przez organ w ramach jego władztwa zarówno interesu właścicieli nieruchomości objętych planem, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej.
Z powyższych powodów skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.