VII SA/WA 2234/20

VII SA/Wa 2234/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Grzegorz Antas /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 1825/21 - Wyrok NSA z 2024-04-16
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 36 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 39 ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.) Sędziowie: WSA Artur Kuś WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi E. P., J. P. i K.J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] W.a 2020 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 282 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z., w wyniku rozpatrzenia odwołania J. P., E. P. oraz K. J. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2020 r. nr [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) wyjaśnił, że pismem z 9 stycznia 2020 r. J. P. złożył do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WWKZ) wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. G. [...] we W. npolegających na przebudowie, nadbudowie, modernizacji i remoncie tego budynku oraz zmianie sposobu jego użytkowania na funkcję usługowo-handlową i mieszkalną. Do wniosku został dołączony projekt budowlany (koncepcyjny) ww. inwestycji.
WWKZ, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt. 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z.o.z., odmówił udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na prowadzenie ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku willi przy ul. G. [...] we W. będącego przedmiotem złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w tymże budynku. Decyzją z [...] marca 2020 r. znak [...] zdecydował o wpisaniu do rejestru zabytków ww. obiektu w zakresie murów obwodowych, bryły budynku, kompozycji i wykończenia elewacji, podziałów stolarki okiennej i drzwiowej zewnętrznej wraz z ogrodem zimowym i balkonem oraz schodami zewnętrznymi w elewacji południowej wraz z gruntem pod budynkiem. WWKZ zaznaczył jednocześnie, że jego kompetencja do działania w sprawie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. wynika z faktu lokalizacji inwestycji na terenie historycznego układu urbanistycznego we W. wpisanego do rejestru na mocy decyzji WWKZ z [...] kwietnia 2006 r. (nr rej.: [...]). Organ wyjaśnił, że willa przy ul. G. ulokowana przy ulicach wylotowych z miasta (G., P., S., oraz przy ul. L.), jest budynkiem widocznym i stanowiącym istotny element zabudowy historycznego układu urbanistycznego tej części miasta, będąc jednocześnie przykładem międzywojennego budownictwa jednorodzinnego przedmieść W. Niewiele zachowało się we W. zabudowy z lat międzywojennych i jest to w większości właśnie zabudowa jednorodzinna przy ulicach wylotowych. Budynek stanowi jeden z lepiej zachowanych w mieście przykładów modernistycznej architektury. Jest też najokazalszą modernistyczną willą z lat 30. XX w., która przetrwała w niezmienionym stanie od czasów budowy. Budynek, zdaniem WWKZ, prezentuje najlepsze elementy nowoczesnego stylu: funkcjonalność, kubiczność przy jednoczesnym swobodnym zestawianiu ze sobą brył, kwadratowy plan, płaski dach, horyzontalnie zakomponowane elewacje, prostotę i oszczędność dekoracji. Dołączona do wniosku dokumentacja pt. "Projekt budowlany - koncepcyjny. Przebudowa, nadbudowa, modernizacja i remont istniejącego budynku mieszkalnego oraz zmiana sposobu użytkowania na funkcję usługowo - handlową i mieszkalną budynku mieszkalnego" autorstwa architekt Ireny Ignaczak, jak podkreślił organ, przedstawia inwestycję niedopuszczalną z konserwatorskiego punktu widzenia. Dokumentacja ta nie respektuje bowiem bryły, detalu, formy stolarki okiennej, ani użytych materiałów, całkowicie zacierając historyczną formę obiektu. Proponowane rozwiązania nie są tym samym możliwe do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego, ponieważ nie wpisują się w historyczny układ urbanistyczny tej części miasta W. Organ zaznaczył równocześnie, że przedmiotem postępowania nie jest uzgodnienie projektu pozwolenia na budowę w trybie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., lecz wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. Wbrew twierdzeniom zawartym w pismach składanych przez stronę skarżącą art. 39 ust. 4 p.b. określający 30-dniowy termin zawity na zajęcie stanowiska przez organ konserwatorski nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.
Pismem z 31 marca 2020 r. E. P., J. P. oraz K. J. złożyli odwołanie od powyższej decyzji. Odwołujący zarzucili organowi I instancji: 1) naruszenie art. 39 ust. 4 p.b. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez wydanie negatywnej decyzji w sytuacji, gdy zgodnie z przepisem p.b. niezajęcie stanowiska przez organ w terminie 30 dni uznaje się jako brak zastrzeżeń organu do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych; 2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię: a) błędne ustalenie przez organ, że art. 39 ust. 4 p.b. nie obowiązuje w przedmiotowej sprawie; b) błędną interpretację, zgodnie z którą przy stosowaniu art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. nie mają zastosowania terminy wskazane w art. 106 k.p.a. oraz w art. 39 ust. 4 p.b.; 3) naruszenie art. 106 k.p.a. oraz art. 39 ust. 4 p.b. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez niezajęcie przez organ stanowiska w ustawowym terminie oraz wydanie negatywnej decyzji, pomimo istnienia domniemania, że organ nie ma zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku planowanych rozwiązań projektowych/robót; 4) naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 4 p.b. oraz art. 106 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie przez organ obowiązujących przepisów prawa i działanie organu bez uwzględniania przepisów, w szczególności dotyczących terminów i konsekwencji przekroczenia terminów; 5) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielanie informacji stronom postępowania dotyczących etapu na jakim znajduje się postępowanie oraz kompletu materiałów dowodowych zebranych w sprawie; 6) naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie w wyniku niewysyłania korespondencji do prawidłowo umocowanego pełnomocnika strony w sprawie; 7) naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom postępowania czynnego uczestnictwa w postępowaniu oraz oparcie decyzji na niewłaściwych przepisach oraz przesłankach; 8) naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. poprzez opieszałe działanie organu, w przypadku, gdy zawiłość sprawy nie uzasadniała konieczności przedłużania terminów do jej rozpoznania.
We wskazanej wyżej decyzji z [...] r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] marca 2020 r. MKiDN przyjął, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji z [...] marca 2020 r. właściwość rzeczowa WWKZ w sprawie wynikała z faktu, iż objęta przedmiotową inwestycją willa przy ul. G. [...] we W. zlokalizowana jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta, wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. W toku postępowania odwoławczego nastąpiła zmiana stanu prawnego budynku przy ul. G. [...] we W. wobec faktu, że został on (z wyłączeniem wnętrz) wpisany indywidualnie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] (pod nr. [...]), a wydana w tej sprawie decyzja WWKZ z [...] marca 2020 r. została utrzymana w mocy decyzją MKiDN z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...]. Ookoliczność wydania w toku niniejszego postępowania decyzji ostatecznej w sprawie wpisania do rejestru zabytków zabytkowego budynku nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji z [...] marca 2020 r. i przekazania WWKZ sprawy do ponownego rozpatrzenia, okoliczność ta nie wpływa bowiem na zmianę podstawy prawnej ww. decyzji. MKiDN zauważył, że przedłożony wraz z wnioskiem projekt koncepcyjny zakłada przebudowę, nadbudowę i modernizację zewnętrznej bryły budynku prowadzącą do całkowitej zmiany wyglądu zabytkowego budynku. Partia przyziemia miałaby zostać przeszklona za pomocą wysokich witryn w elewacji wschodniej i południowej, płaszczyzny elewacji miałyby zostać urozmaicone różnymi rodzajami tynku, kontrastującą kolorystyką oraz współczesną cegłą elewacyjną. Zakłada się wprowadzenie nowych otworów okiennych oraz zastąpienie oryginalnej stolarki okiennej oknami o konstrukcji bezpodziałowej. Projekt zakłada likwidację charakterystycznego dla tego budynku ogrodu zimowego od zachodu, jak również typowego dla modernistycznej architektury motywu prostoliniowych balustrad o horyzontalnych podziałach i zaoblonych narożach. Usunięty ma zostać również wyróżniający element w postaci zegara, wykonanego w płaszczyźnie elewacji zachodniej. Analiza dokumentacji projektowej wskazuje tym samym, że realizacja planowanej przez wnioskodawcę inwestycji doprowadziłaby do całkowitego zniszczenia oryginalnych cech modernistycznej architektury willi przy ul. G. [...] we W., a zarazem likwidacji jednego z niewielu przykładów rozwoju zabytkowej przestrzeni miejskiej w okresie dwudziestolecia międzywojennego. W świetle powyższego podzielić należało stanowisko organu I instancji, który odmówił wydania pozwolenia na realizację ww. inwestycji. Organ odwoławczy zaznaczył równocześnie, że uzgadniając w 2011 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy zastrzegł w wydanym postanowieniu, iż w przyszłym procesie budowlanym należy zachować charakterystyczne dla budownictwa willowego lat 30. XX w. cechy architektoniczne budynku, w tym m.in. bryłę, pierwotny układ elewacji oraz sposób jej wykończenia, czego przedstawiony do wniosku z 9 stycznia 2020 r. projekt koncepcyjny nie uwzględniał. W ocenie MKiDN zarzut dotyczący niezapewnienia stronom możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynikało bowiem, że J. P. dwukrotnie zapoznawał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w siedzibie organu, ponadto pismem z 20 lutego 2020 r. strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Odnosząc się natomiast do argumentacji dotyczącej naruszenia przez organ ochrony zabytków przepisów p.b. oraz przepisów k.p.a. odnoszących się do współdziałania organów administracji publicznej, MKiDN stwierdził, że są one całkowicie chybione. W niniejszej sprawie organy ochrony zabytków działały na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., a nie na podstawie przepisów p.b.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MKiDN z [...] września 2020 r. złożyli E. P., J. P. oraz K.J., wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji uchylającej decyzję WWKZ i wydanie orzeczenia co do istoty pozwalającej na przeprowadzenie wnioskowanych robót budowlanych.
Skarżący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że willa przy ul. G. [...] we W. stanowi jedną z lepiej zachowanych realizacji modernistycznej architektury na terenie miasta, a także, że jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Ponadto zarzucili naruszenie:
1) art. 7 k.p.a. poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
2) art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie określonych okoliczności za udowodnione w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy przez organ I instancji był zbyt ubogi aby można było dokonać właściwej oceny stanu faktycznego;
3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania;
4) art. 39 ust. 4 p.b. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zgodnie z przepisem p.b. niezajęcie stanowiska przez organ I instancji w terminie 30 dni uznaje się za brak zastrzeżeń organu do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych;
5) art. 106 k.p.a. oraz art. 39 ust. 4 p.b. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie musiał zajmować stanowiska w ustawowym terminie oraz uznanie, że nie istniało domniemanie, że organ I instancji nie ma zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku planowanych rozwiązań projektowych/robót;
6) art. 6 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 4 p.b. oraz art. 106 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo nieprzestrzegania przez organ I instancji obowiązujących przepisów prawa, w szczególności dotyczących terminów i konsekwencji przekroczenia terminów;
7) art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji udzielał informacji stronom postępowania dotyczących etapu, na jakim znajduje się postępowanie oraz kompletu materiałów dowodowych zebranych w sprawie;
8) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że stronom w postępowaniu przed organem I instancji zapewniono czynny udział w sprawie w sytuacji, gdy w wyniku niewysłania korespondencji do prawidłowo umocowanego pełnomocnika stron w sprawie udział ten został uniemożliwiony;
9) art. 6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niewłaściwych przepisach oraz przesłankach;
10) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie w celu rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz wyjaśnienia sprawy;
11) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ wniosków dowodowych, które mają istotne znaczenie dla sprawy;
12) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;
13) art. 7a k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących zastosowania przepisów p.b. oraz k.p.a. w zakresie terminu załatwienia sprawy na korzyść skarżącego;
14) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię:
a) błędne ustalenie przez MKiDN, że przepis art. 39 ust. 4 p.b. nie obowiązuje w przedmiotowej sprawie,
b) błędną interpretację, zgodnie z która przy stosowaniu art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. nie mają zastosowania terminy wskazane w art. 106 k.p.a. oraz w art. 39 ust. 4 p.b.
Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] września 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MKiDN nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej uchylenie albo też stwierdzenie jej nieważności.
Zaskarżoną decyzją został rozpatrzony wniosek skarżącego J. P. z 9 styczna 2020 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. G. [...] we W.. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., stanowiący, że prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, które jest wydawane na wniosek wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego (art. 36 ust. 5 u.o.z.o.z.). Zastosowanie powyższej normy należy uznać za prawidłowe, zważywszy na tytuł prawny przysługujący skarżącemu do nieruchomości, na której jest zlokalizowana zabytkowa willa. Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika równocześnie z faktu, że inwestycja dotyczy nieruchomości zlokalizowanej w granicach historycznego układu urbanistycznego we W. wpisanego do rejestru zabytków na mocy decyzji WWKZ z [...] kwietnia 2006 r. nr [...], a jednocześnie nieruchomości objętej ochroną indywidualną wynikającą na mocy decyzji MKiDN z [...] sierpnia 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję WWKZ z [...] marca 2020 r. z wpisu do rejestru zabytków budynku z wyłączeniem jego wnętrz, tj. w zakresie: murów obwodowych, bryły budynku, kompozycji i wykończenia elewacji, podziałów stolarki okiennej i drzwiowej zewnętrznej, wraz z ogrodem zimowym i balkonem oraz schodami zewnętrznymi w elewacji południowej, wraz z gruntem pod budynkiem. Postępowanie w sprawie wpisu zabytkowej wilii do rejestru zabytków zostało wszczęte [...] sierpnia 2019 r., a zatem przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na podjęcie robót budowlanych w budynku, a zarazem zakończone ostateczną decyzją wydaną w toku kontrolowanego postępowania, co powoduje, że MKiDN podstawę ochrony wynikającą z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z. był zobowiązany również w sprawie wziąć pod uwagę.
Sąd aprobuje wyrażony w sprawie wniosek, że treść wpisu obszarowego nakierowanego na ochronę kształtującego się układu urbanistycznego miasta W., którego znamienitym przykładem w zakresie historii rozwoju modernistycznej zabudowy mieszkalnej (willowej) okresu międzywojennego pozostaje budynek przy ul. G. [...], kazał organowi odmówić zgody na wnioskowane roboty budowlane, jeżeli niesporne jest, że przedłożony organowi ochrony zabytków projekt budowlany miał na celu taką przebudowę i nadbudowę budynku, których następstwem byłoby znaczne zubożenie substancji zabytkowej. Doszłoby bowiem do likwidacji istotnego z punktu widzenia wpisu obszarowego wyglądu zabytku w sytuacji, gdy styl architektoniczny fasad budynku, jego historyczne gabaryty i proporcje nie pozostają obojętne dla zabytkowego ładu przestrzennego mającego podlegać ochronie jako wrzesiński historyczny układ urbanistyczny na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z. (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1903/16; wyrok NSA z 8 maja 2013 r. sygn. II OSK 2680/11).
Ocenę tę wzmacnia wzgląd na treść wpisu zabytkowej wilii do rejestru zabytków, który uwzględniał indywidualne walory artystyczne, historyczne i naukowe omawianego obiektu. Przywołana w zaskarżonej decyzji okoliczność, która wynikając z decyzji wpisowej nie może być podważana w ramach niniejszego postępowania, stwarza podstawy, by uznać, że realizacja inwestycji w kształcie zaproponowanym przez skarżących przeobraziłaby zabytek, nadając mu wygląd odpowiadający najnowszym (współczesnym) trendom w architekturze (por. Projekt budowlany – Koncepcyjny. Architektura. Projektant: Irena Ignaczak, k. 5-10), jednakże towarzyszyłoby temu zatracenie większości cech zabudowy wyrażającej trendy stylistyczne z okresu międzywojennego (lata 30. ubiegłego wieku), stanowiących kluczowy argument uzasadniający objęcie willi ochroną. Na gruncie wykładni art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c u.o.z.o.z. organ ochrony zabytków korzysta z szerokiego luzu decyzyjnego, jednakże nie może budzić wątpliwości, że granicą, której nie może przekroczyć organ rozpatrujący wniosek o wydanie pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku, jest stwierdzenie, że zrealizowanie zaprojektowanego zamierzenia zgodnie z zaaprobowanym wnioskiem doprowadziłoby do uszczerbku dla wartości zabytku. Ustalenie, że wnioskowane roboty budowlane w znacznej mierze udaremniłyby cele, które stoją za wpisem zabytku do rejestru, stanowi bezwzględną przeszkodę do uwzględnienia żądania zainteresowanego podmiotu i taki stan, zdaniem Sądu, aktualizował wniosek zgłoszony przez skarżącego odnoszony do zamiaru przebudowy, nadbudowy oraz modernizacji i remontu w zaproponowanej formie zabytkowej wilii przy ul. G. [...].
Dokonaniu prawidłowej wykładni zastosowanej regulacji materialnoprawnej towarzyszyło poprawne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, które nie uchybiało powołanym w skardze przepisom procesowym. Na nieporozumieniu opiera się zarzut nieuwzględnienia przez MKiDN faktu upływu 30 dni od złożenia przez skarżącego J. P. wniosku. W opinii skarżących niezajęcie stanowiska przez WWKZ w terminie 30 dni (do dnia 12 lutego 2020 r.) uznać trzeba za brak zastrzeżeń organu do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych, niemniej wniosek ten mógłby być uznany za trafny, gdyby został sformułowany odnośnie do sprawy rozpatrywanej na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 4 p.b., z którą kontrolowana sprawa tożsama przedmiotowo oczywiście nie jest. Zamieszczone w skardze twierdzenie, zgodnie z którym " [...] prezentowany przez skarżącego pogląd jest powszechnie uznawany za słuszny" jest zatem prawdziwe, co nie zmienia jednakże faktu, że to, iż podzielają go w swoich opracowaniach komentarzowych do p.b. tacy przywołani przez stronę autorzy jak Z. Niewiadomski, G. Kuźma oraz R. Tymiec pozostaje bez znaczenia z uwagi na brak koniecznej łączności pomiędzy zakresem zastosowania wskazywanej regulacji prawnej a postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją MKiDN.
Zastrzeżenia skarżących nawiązują do treści art. 39 ust. 4 p.b., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Odesłanie do art. 39 ust. 3 p.b. jednoznacznie ujawnia, że wskazana dyspozycja nie odnosi się do każdej postaci działania wojewódzkiego konserwatora zabytków jako organu administracji publicznej, ale znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do "obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków". Warunku niewpisania budynku do rejestru zabytków, a jego ujęcia wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków sporna willa (nieruchomość) w dacie złożenia wniosku nie spełniała, albowiem objęta była wpisem obszarowym na mocy decyzji z [...] kwietnia 2006 r. nr [...].
Co nie mniej ważne, w przypadku opisanym w powyższym przepisie do współdziałania wojewódzkiego konserwatora zabytków z organem administracji architektoniczno-budowlanej dochodzi w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Czynność polegająca na uzgodnieniu wniosku o pozwolenie na budowę, która jest limitowana wskazywanym przez skarżących terminem 30 dni, może zostać podjęta, gdy organ załatwiający sprawę zwróci się do organu uzgadniającego (wojewódzkiego konserwatora zabytków) o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 k.p.a.). Przypadek ten jest zatem kategorialnie odmienny od sytuacji, która wystąpiła w kontrolowanej sprawnie, w której skarżący w piśmie z 9 stycznia 220 r. (na druku urzędowym, k. 78-79) zwrócił się do WWKZ o wydanie pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z., która to regulacja prawna w żadnym zakresie nie przewiduje, by rozpatrzenie zgłoszonego żądania opierało się na konstrukcji tzw. milczenia organu i określonych "domniemaniach", na jakie oczywiście błędnie wskazali w skardze skarżący.
Kwestię tę w sposób poprawny z punktu widzenia treści przepisów p.b. i u.o.z.o.z., jak równocześnie czytelny wyjaśnił MKiDN na s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, trafnie zwracając uwagę na treść art. 2 ust. 2 pkt 3 p.b. Należy zauważyć, że w piśmiennictwie jednoznacznie rozróżnia się przyznane organom ochrony zabytków instrumenty działania w ramach tzw. nadzoru konserwatorskiego typu prewencyjnego, do których należy wydawanie pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z., od prowadzenia postępowań wpadkowych, w ramach których wojewódzki konserwator zabytków dokonuje uzgodnień w odniesieniu do zabytków znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (por. K. Zalasińska, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2020, komentarz do art. 36, Nb. 1).
Naruszenie kodeksowych zasad ogólnych, przepisów rozdziału 4 działu II k.p.a. dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zasad regulujących działanie strony za pośrednictwem pełnomocnika, art. 136, czy też art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wiązane z kwestią przekroczenia terminów i jego "konsekwencjami" z tego względu nie znajduje uzasadnienia. Trudno mówić o tym, by w sprawie "pozostały wątpliwości co do normy prawnej" w znaczeniu przyjętym w art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli skarżący stan ten wiążą z wątpliwościami dotyczącymi "zastosowania przepisów Prawa Budowlanego oraz KPA w zakresie terminu załatwienia sprawy na korzyść skarżącego". Odrębną podstawą odrzucenia tak sformułowanego zarzutu jest wskazanie, że norma ujęta w art. 7a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w świetle brzmienia ww. przepisu w sytuacji, gdy "przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". Kontrolowana sprawa dotycząca wydania pozwolenia konserwatorskiego powołanego charakteru niewątpliwie nie posiada, albowiem nie wiąże się z nałożeniem obowiązku, a uprawnienie do wykonywania robót budowlanych przy zabytku nie jest ograniczane lub odbierane, skoro jeden ze skarżących dopiero o nie w tejże sprawie wystąpił.
MKiDN przed wydaniem zaskarżonej decyzji wywiązał się z obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów. Trafnie uznał, że stronom został zapewniony czynny udział w postępowaniu i nie doszło w sprawie do naruszenia tejże zasady w sposób mający wpływ na jej wynik. Uzasadnienie decyzji z [...] września 2020 r. zawiera zarówno wymagane uzasadnienie faktyczne, jak i prawne (art. 107 § 3 k.p.a.), przy czym analiza tego uzasadnienia wskazuje na to, że organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił, iż jego zadaniem nie jest wyłącznie dokonanie kontroli orzeczenia organu I instancji, ale rozpatrzenie sprawy merytorycznie.
Kierując się przedstawionymi wnioskami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.