VII SA/Wa 2224/22

VII SA/Wa 2224/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Iwona Ścieszka
Małgorzata Jarecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1155/23 - Wyrok NSA z 2024-07-18
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 1 pkt 1 art. 127 par. 3 art. 144 art. 106 par. 5 art. 136 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 4 pkt 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 1962 nr 20 poz 90
art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr 270.1/2022 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 30 sierpnia 2022 r. nr 270.1/2022 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 144 i art. 106 § 5 oraz art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej: u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1695 z późn. zm.), dalej: u.d.p., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy wydane przez Zastępcę Dyrektora GDDKiA Oddziału w R. z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowienie nr 270/2022 z 6 lipca 2022 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy P. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z zewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową" na części działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości W., gm. P., w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr [...].
Odnosząc się okoliczności przedmiotowej sprawy GDDKiA wskazał, że w wyniku rozpoznania wniosku Wójta Gminy P. o uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego powyżej zamierzenia, zarządca drogi ww. postanowieniem nr 270/2022 odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to zaskarżył inwestor [...] sp. z o.o. z/s w W., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i uzgodnienie projektu decyzji Wójta Gminy P. znak: [...]. Do ww. wniosku dołączono plan sytuacyjny ze wskazaniem lokalizacji oraz odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wskazujący, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została ustalona w odległości 18,4 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].
Po rozpoznaniu ww. wniosku GDDKiA utrzymał w mocy postanowienie nr 270/2022 przypominając, że zgodnie z art. 51 u.p.z.p., decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy, uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) w formie postanowienia. Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego podlega ocenie zarządcy drogi w dwóch aspektach: odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (art. 43 ust. 1 u.d.p.) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Odwołując się do treści art. 43 u.d.p. organ wskazał, że ustawodawca narzucił jedynie minimalną odległość lokalizowania obiektów, której spełnienie nie przesądza jednakże możliwości uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - jeżeli sprzeciwiają się temu inne względy, zwłaszcza bezpieczeństwa ruchu drogowego, które zarządca drogi musi wziąć pod uwagę. Uwzględniając zatem ustawowe obowiązki ciążące na zarządcy drogi, tj. konieczność wykazania dbałości o ochronę drogi, przejawiającą się w działaniach mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego jej zniszczenia, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt. 21 u.d.p.), GDDKiA ocenił zagrożenie wynikające z planowanej inwestycji, która będzie zlokalizowana zbyt blisko drogi krajowej i uznał, ż lokalizacja planowanej inwestycji nie powinna być bliższa niż jej zakładana wysokość, tj. powinna wynosić min. 49,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Określona przez stronę odległość wynosząca 18,4 m, zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawcę załącznikiem mapowym, jest odległością niewystarczającą i powinna ulec zwiększeniu. Planowana lokalizacja 49,5 metrowej stacji bazowej telefonii komórkowej w odległości 18,4 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] miałaby znaczący wpływ na pogorszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego w przypadku katastrofy budowlanej czy zdarzeń spowodowanych działaniem siły wyższej. Organ wskazał, że wziął pod uwagę, iż natężenie ruchu na omawianym odcinku [...] wynosi 14197 pojazdów na dobę, co wskazuje na miarodajne natężenie ponad 1277 poj./h. W związku z tym wystąpienie takiego zdarzenia i jego znaczący wpływ na bezpieczeństwo mienia i ludzi należy uznać za wysoce realne. W przypadku zawalenia się konstrukcji upadłaby bowiem ona w obszarze jezdni na przejeżdżające pojazdy, bądź innych uczestników ruchu (rowerzyści, piesi). Oderwane elementy konstrukcji masztu mogą wpłynąć w bezpośredni sposób na uszkodzenie ciała czy też mienia uczestników ruchu drogowego, a nawet jeśli tak się nie stanie, to w sposób pośredni mogą być przyczyną wypadków drogowych, spowodowanych zaburzeniem normalnego ruchu i niekontrolowanymi reakcjami kierowców na zaistniałe zagrożenie. Z uwagi na wysokość planowanego obiektu, obowiązkiem zarządcy jest określenie odległości w taki sposób, aby ewentualne przewrócenie się konstrukcji nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej. Cel ten jest możliwy do osiągnięcia wyłącznie przy określeniu odległości obiektu od krawędzi jezdni równiej co najmniej jego wysokości. Organ podkreślił, iż nie neguje samej potrzeby czy też możliwości posadowienia wspomnianego obiektu, a jedynie jego odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, po której w ciągu doby przemieszcza się ponad 14 000 pojazdów. Organ zaznaczył, że w ostatnich latach obserwowane jest znaczne nasilenie zjawisk atmosferycznych o dosyć gwałtownym przebiegu (gwałtowne burze, którym towarzyszą silne wiatry oraz wichury, powodujące znaczne zniszczenia budynków, budowli jak i elementów krajobrazu). W ciągu bieżącego roku mieszkańcy województwa [...] otrzymali 13 alertów RCB o silnych lub porywistych wiatrach i burzach. Powyższe rozważania nie dotyczą wyłącznie zdarzenia hipotetycznego bądź jedynie prawdopodobnego, gdyż na terenie Polski w ostatnich latach miały miejsce zagrażające bezpieczeństwu związane z naruszeniem konstrukcji wysokościowych. Na podstawie dostępnych informacji prasowych, można tu przytoczyć przykłady 60 metrowej konstrukcji w R. koło R. ([...]), który przewrócił się 01.01.2015 r. Natomiast 11.02.2020 r. przewróciła się wieża telekomunikacyjna w K. (gm. P., [...], na pograniczu z kujawsko-pomorskim). Analizując oba przypadki, niezależnie od rodzaju konstrukcji i ich stanu technicznego, bezpośrednią przyczyną zaistnienia katastrofy budowlanej były niesprzyjające czynniki atmosferyczne. Ww. przykłady świadczą, że na terenie Polski występują katastrofy budowlane związane z masztami telekomunikacyjnymi i nie jest to tylko hipotetyczne założenie zarządcy drogi, a także nie jest wykluczone wystąpienie takiego zjawiska w przyszłości, tym bardziej, że ilość tego typu konstrukcji z każdym rokiem wzrasta, co powoduje, że wzrasta też prawdopodobieństwo wystąpienia takiej awarii/katastrofy i de facto ich wystąpienie jest tylko kwestią czasu. Obiekty, które powyższe sytuacja dotyczyły prawdopodobnie były posadowione zgodnie ze sztuką budowlaną i posiadały wszelkie wymagane pozwolenia i atesty. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z lokalizacją obiektów budowlanych przy drogach krajowych. Organ podkreślił, że ustawodawca wskazał w art. 43 ust. 1 u.d.p. jedynie minimalną odległość zabudowy, co oznacza, że dokonując ustaleń w wyniku których powinno nastąpić zwiększenie tej odległości, organ winien uzasadnić swoje stanowisko. Wymóg ten został spełniony w treści niniejszego postanowienia, albowiem stanowisko organu jest podyktowane względami bezpieczeństwa użytkowników dróg, panującymi na terenie naszego kraju warunkami atmosferycznymi mającymi wpływ na prawdopodobieństwo naruszenia stabilności konstrukcji budowlanych, jak również zaistniałymi przypadkami przewrócenia się lub uszkodzenia konstrukcji wysokościowych.
Skargę na opisane powyżej postanowienie GDDKiA do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. w W., zaskarżając je w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem GDDKiA z 6 lipca 2022 r. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę dokonania uzgodnienia, pomimo niewyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że posadowienie masztu w odległości mniejszej niż 49,5 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr [...] może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego;
2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak zbadania przez organ instancji czy w przedmiotowej sprawie posadowienie masztu w odległości mniejszej od 18,4 metra może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym przewrócenie się masztu, w szczególności brak dokonania przez organ zbadania możliwości obciążenia konstrukcji wiatrem biorąc pod uwagę takie współczynniki jak ekspozycja na wiatr, aerodynamika konstrukcji i oraz działanie porywów wiatru;
3. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tym samym uwzględnienie przez GDDKiA okoliczności, iż przy drodze krajowej nr [...] istnieje szereg pylonów reklamowych o wysokości podobnej do planowanej inwestycji oraz innych obiektów w pasie drogi o konstrukcji zbliżonej do wieży telekomunikacyjnej, posadowionych znacznie bliżej niż wskazana przez organ dwukrotna wysokość takiego obiektu, w konsekwencji czego doszło do naruszenia przez GDDKiA zasady równego traktowania podmiotów w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych, poprzez nakładanie na operatorów sieci telefonii komórkowej większych obowiązków niż na inne podmioty;
4. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie przez GDDKiA w granicach prawa i na podstawie przepisów prawa, co stoi w jawnej sprzeczności z obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
5. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy dokonywaniu uzgodnień, który wyraża się m.in. w prawie dostępu do usług telekomunikacyjnych na drodze ekspresowej gdzie możliwość skorzystania z pomocy np. poprzez połączenie na numer 112 bywa kluczowa z punktu widzenia ratowania ludzkiego życia;
6. art. 80 k.p.a. uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że w niniejszej sprawie konieczne było ustalenie w uzgadnianej decyzji linii nieprzekraczalnej zabudowy, w sytuacji gdy z treści art. 54 u.p.z.p. zawierające elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie wynika aby organ wydający taką decyzję winien był określić również nieprzekraczalną linię zabudowy.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
7. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9) i art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p., poprzez bezpodstawne uznanie przez GDDKiA, w zakresie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, że budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej, w odległości mniejszej niż 49,5 m od pasa ruchu drogowego skutkuje powstaniem stanu zagrożenia dla ruchu drogowego, który uzasadniałby znaczne odsunięcie tej inwestycji od ruchu drogowego;
8. art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt. 21 u.d.p. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie jest związany odległościami wskazanymi w ww. przepisie, co na gruncie niniejszej sprawy skutkuje przyjęciem, że GDDKiA ma możliwość dowolnego i uznaniowego kształtowania odległości w jakich powinny być usytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni bez podstawy prawnej,
9. art. 19 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p., poprzez bezpodstawne uznanie przez organ, że w przedmiotowej sprawie może dojść do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.
Wobec podniesionych zarzutów strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 30 sierpnia 2022 r. oraz postanowienia GDDKiA z 6 lipca 2022 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od GDDKiA zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
W wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) sąd administracyjny może ten akt wyeliminować z obrotu prawnego w przypadku stwierdzenia, iż narusza on prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (treść rozstrzygnięcia) lub/i prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ten wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Przypadek kwalifikujący zaskarżony akt administracyjny do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi zaś wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, co ma miejsce w przypadku wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, bowiem stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli sądowej objętych skargą postanowień w powyżej określonym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się przy ich wydaniu takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie GDDKiA jako zarządca drogi krajowej, działający w oparciu o kompetencję wynikającą z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., oceniając przedłożony mu projekt decyzji o warunkach zabudowy, w sposób nienaruszający przepisów wskazanych w skardze odmówił przedmiotowego uzgodnienia. Zważywszy że art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów uzgodnienia przez zarządcę drogi, to powinien on prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej (por. wyrok NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2513/18). Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy, między innymi, planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie budzi wątpliwości, że organ uzgadniający powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia stosowanych przepisów, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z nią obciążenie ruchem, odpowiadający inwestycji rodzaj zjazdu obsługującego komunikacyjnie zaplanowane przedsięwzięcie, kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa odbywającego się nią ruchu drogowego. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zasadniczą przesłankę oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, gdyż w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p., mieszczą się przede wszystkim względy łączące się ze zgodnością planowanego działania inwestycyjnego z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyroki NSA: z 19 lutego 2021 r., II OSK 2985/20, z 15 stycznia 2020 r., II OSK 3330/17).
W przedmiotowej sprawie ustalono, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] położona w miejscowości W., gm. P., na której inwestor planuje lokalizację 49,5 metrowej stacji bazowej w nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej w odległości 18,4 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], znajduje się na obszarze przyległym do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy GDDKiA uzasadnił koniecznością przesunięcia tej lokalizacji na odległość co najmniej 49,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], uznając, że planowana lokalizacja 49,5 metrowej stacji bazowej telefonii komórkowej w odległości 18,4 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] miałaby znaczący wpływ na pogorszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego w przypadku katastrofy budowlanej czy zdarzeń spowodowanych działaniem siły wyższej. Stanowisko to strona skarżąca podważa argumentacją wskazującą, że w świetle art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt. 21 u.d.p. organ nie jest związany odległościami wskazanymi w ww. przepisie, a co za tym idzie GDDKiA nie ma możliwość dowolnego i uznaniowego kształtowania odległości w jakich powinny być usytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni. W odniesieniu do tego stanowiska skarżącej wskazać trzeba, że przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. określa obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi, a zewnętrzną krawędzią jezdni. Przy stosowaniu tego przepisu ustawodawca pozostawił zarządcy drogi luz decyzyjny polegający na możliwości rozstrzygnięcia, czy w okolicznościach danej sprawy możliwe jest usytuowanie danego obiektu budowlanego we wskazanej przez ustawodawcę minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, czy też dopuścić można oddalenie obiektu od krawędzi jezdni większe, niż wymagają tego przepisy art. 43 ust. 1 u.d.p. W związku z tym w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z uwagi na brzmienie przepisu, który określa minimalne odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, uznanie zarządcy nie dotyczy tej minimalnej odległości. W tym zakresie przepis art. 43 ust. 1 u.o.p. ma charakter związany. Natomiast rozstrzygnięcie, czy odległość minimalna jest wystarczająca, czy też należy określić odległość lokalizowanego obiektu od krawędzi jezdni większą od minimalnej, pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi (wyrok NSA z 29 października 2020 r., II OSK 1376/18). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z ww. uregulowań wynika wniosek, iż z uwagi na wysokość lokalizowanego obiektu obowiązkiem zarządcy jest określenie odległości w taki sposób, aby ewentualne przewrócenie się masztu (katastrofy budowlanej) nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej. Cel ten jest możliwy do osiągnięcia, jak się przyjmuje w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy określeniu odległości obiektu od krawędzi jezdni większej od wysokości obiektu (tak: NSA w wyrokach z 20 maja 2021 r. II OSK 2428/18 oraz z 27 kwietnia 2022 r., II OSK 1582/19), a optymalnie odległość ta powinna wynosić półtorakrotność wysokości konstrukcji nośnej (tak NSA w wyroku 19 lipca 2022 r. II OSK 2081/18). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, by uchylić objęte skargą postanowienia jako wadliwie opierające się na kwestionowanym przez stronę skarżącą stanowisku GDDKiA, że określona przez inwestora odległość obiektu od krawędzi jezdni, wynosząca 18,4 m, jest odległością niewystarczającą i powinna ulec zwiększeniu. tj. powinna wynosić min. 49,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].
Przypomnieć należy, że decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu jak każde inne, jednakże sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Kontrola sądowa ogranicza się w tym przypadku do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami. Na gruncie tej sprawy Sąd nie stwierdził, aby odmowa uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy P. znak: [...] o warunkach zabudowy dokonana została w warunkach przekroczenia przez zarządcę drogi granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, GDDKiA wykazał bowiem przekonująco, że usytuowaniu planowanej stacji bazowej sprzeciwiają się względy bezpieczeństwa użytkowników drogi, odwołując się w tym zakresie do przypadków przewrócenia się na skutek czynników atmosferycznych innych tego rodzaju konstrukcji (60 metrowej konstrukcji w woj. pomorskim oraz wieży telekomunikacyjnej w woj. wielkopolskim) i w sposób uprawniony wywiódł, że obserwowane w ostatnich latach znaczne nasilenie zjawisk atmosferycznych o gwałtownym przebiegu, o czym niewątpliwie świadczy 13 alertów RCB o silnych lub porywistych wiatrach i burzach w województwie podkarpackim, nie pozwala przyjąć, że analizowane przez niego zagrożenia są czysto hipotetyczne. W odniesieniu zaś do stwierdzonego natężenia ruchu na omawianym odcinku drogi krajowej [...] (14197 pojazdów na dobę, 1277 poj./h), zdaniem Sądu, GDDKiA miał podstawy by stwierdzić, że potencjalna katastrofa budowlana obiektu, dla którego organ właściwy w sprawie wydania warunków zabudowy wystąpił o uzgodnienie, miałaby potencjalnie katastrofalne skutki dla uczestników ruchu drogowego, ich zdrowia i mienia. Nie sposób odmówić słuszności twierdzeniu organu, że w przypadku zawalenia się konstrukcji, upadłaby ona w obszarze jezdni na przejeżdżające pojazdy, bądź innych uczestników ruchu (rowerzyści, piesi) powodując skutki, o których szczegółowo mowa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W całości podzielić należy stanowisko, GDDKiA, że z uwagi na wysokość planowanego obiektu, obowiązkiem zarządcy jest określenie odległości w taki sposób, aby ewentualne przewrócenie się konstrukcji nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej. Przyjęcie przez GDDKiA, że cel ten jest możliwy do osiągnięcia wyłącznie przy określeniu odległości obiektu od krawędzi jezdni równej co najmniej jego wysokości, odpowiada zaprezentowanemu powyżej aktualnemu stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ trafnie zarazem podniósł, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są wartościami najwyższymi, chronionymi konstytucyjnie. Nie naruszył stąd organ, wbrew zapatrywaniom strony skarżącej, art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy dokonywaniu uzgodnień, który wyraża się m.in. w prawie dostępu do usług telekomunikacyjnych na drodze ekspresowej, skoro odmowę dokonania uzgodnienia oparł na wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Jeśli chodzi bowiem o ten ostatni, to organ stwierdził, że nie neguje samej potrzeby czy też możliwości posadowienia wspomnianego obiektu, a jedynie jego odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, po której w ciągu godziny (w porze dziennej) porusza się ponad 2000 pojazdów.
Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę argumentację wspierającą wydane przez GDDKiA rozstrzygnięcie, jak również jego charakter prawny (rozstrzygnięcie wydane w ramach uznania administracyjnego), za niezasadne uznać należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wszystkie bowiem okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy zostały w niej wzięte pod uwagę i rozważone.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi było postanowienie, o którym mowa w tym przepisie.