VII SA/WA 2221/22

VII SA/Wa 2221/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Artur Kuś /przewodniczący/
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1208/23 - Wyrok NSA z 2025-11-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3, 4, 5, 6, 7, 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 8,11,15,77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Asesor WSA Anna Milicka - Stojek, Protokolant sekr. sąd. Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 r ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Domu nr [...] przy ul. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2022 r. znak: KOC/3702/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z 17 sierpnia 2022 r., znak: KOC/3702/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: "Wspólnota") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2022 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku istniejącego, wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję mieszkaniową z usługami towarzyszącymi (również w kondygnacji podziemnej), w tym gastronomią, tarasem użytkowym i garażem podziemnym, na terenie inwestycji obejmującym działkę nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że [...] sp. z o.o. wystąpiła 3 grudnia 2021 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji. Zarząd Dzielnicy [...] , decyzją z [...] maja 2022 r., nr [...] ustalił dla omawianej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując że przedmiotowa decyzja narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), tj. jej art. 61 ust.1, przez niespełnienie łącznie wszystkich przesłanek, tj. warunku dobrego sąsiedztwa oraz naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie".
Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, prawidłowo ustalił stan faktyczny i strony postępowania oraz właściwie zastosował przepisy prawa. Podał m.in., że art. 61 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tego artykułu.
Pierwsza grupa przesłanek obejmuje trzy wymagania, określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Szczegółowy tryb ustalania tych wymagań określa rozporządzenie.
§ 3 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (ust.1), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów (ust.2).
SKO wyjaśniło, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy - w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora - wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p.
Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej od drogi publicznej. Musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania terenu, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia m.in. uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, środowiskowe oraz estetyczne.
W ocenie SKO, z akt sprawy, w tym w szczególności z załączonej do zaskarżonej decyzji analizy (załączniki nr 1 i 2 - część tekstowa i graficzna) wynika, że analiza spełnia wskazane wyżej wymagania. W analizie tej określono obiekty, które znalazły się w obszarze analizowanym i w oparciu o nie ustalono warunki zabudowy. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z usługami w parterze oraz zabudowa usługowa. Wbrew twierdzeniom skarżącej Wspólnoty, nowoprojektowana zabudowa jest kontynuacją istniejącej zabudowy oraz będzie realizowała zasadę dobrego sąsiedztwa.
SKO nie podzieliło stanowiska skarżącej, dotyczącego zasady dobrego sąsiedztwa wskazującego na to, że w ramach tej zasady powinny być również uwzględniane interesy mieszkańców sąsiednich budynków i lokali w tym wskazywane zacienienie budynków, dostęp do światła. Parametry te badane są na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - udzielania pozwolenia na budowę, natomiast etap postępowania dotyczący ustalenia warunków zabudowy, to jest w przypadku braku MPZP, etap wskazujący jakiego rodzaju zabudowa, o jakich parametrach jest dopuszczalna do realizacji na danym terenie objętym wnioskiem. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie mają zastosowania również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. wydawania pozwolenia na budowę. Nie mogły być stosowane przez organ wydający zaskarżoną decyzję.
Organ I instancji prawidłowo uznał, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z usługami w rejonie. Zarówno linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość planowanego budynku, jak i pozostałe parametry planowanej inwestycji zostały ustalone w oparciu o przeprowadzoną analizę. Wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony w oparciu o wskaźnik znajdujący się w obszarze analizowanym i został ustalony na poziomie wartości średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym.
Organ odwoławczy podkreślił, że przyjęta przez organ I instancji wysokość górnej elewacji frontowej jej gzymsu i attyki na poziomie wysokości 26,0 m także znajduje uzasadnienie w wynikach analizy. Powyższe oznacza, że wielkość przedmiotowego wskaźnika została wyznaczona prawidłowo. Ustalane parametry nowej zabudowy znajdują odzwierciedlenie w wynikach przeprowadzonej analizy. Nie było podstaw, aby uznać je za wadliwie ustalone. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, iż biorąc pod uwagę fakt, że planowana zabudowa ma znajdować się w obszarze zabudowy śródmiejskiej, zasadne było uwzględnienie dla ustalenia parametrów dla nowej zabudowy parametrów na podstawie zabudowy znajdującej się wzdłuż ulicy [...] oraz w jej bliskim sąsiedztwie.
SKO wyjaśniło, że druga grupa przesłanek określonych w art. 61 ust.1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., dotyczy ustalenia, czy teren objęty wnioskiem inwestora nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz czy decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. Zdaniem SKO nie ulega wątpliwości, że ustalenia dokonane przez organ I instancji są prawidłowe. Spełnione zostały wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Ponadto (po przeanalizowaniu przepisów odrębnych, które mogłyby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie), również nie znalazło takich argumentów, które uniemożliwiałyby realizację planowanej inwestycji.
SKO (odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu) wyjaśniło, że parametry planowanej inwestycji zostały ustalone w oparciu o przeprowadzoną analizę. Argumenty dotyczące uciążliwości i pogorszenia warunków bytowania nie mogły znaleźć uzasadnienia. Ustalenie warunków zabudowy nie ogranicza praw mieszkańców nieruchomości sąsiednich, natomiast odmowa ustalenia w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy naruszałaby prawa właściciela nieruchomości.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się Wspólnota, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 22 września 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.
Ww. rozstrzygnięciu pełnomocnik Wspólnoty zarzucił:
"1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.;
a) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("UPZP") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zostały łącznie spełnione wszystkie przesłanki wynikające ze wskazanego przepisu - przede wszystkim niespełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa określonej w pkt 1 tego przepisu, co doprowadziło do wydania Decyzji w zaskarżonym kształcie,
b) naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - "Rozporządzenie" co doprowadziło do:
i. naruszenia § 4 Rozporządzenia co doprowadziło do nieprawidłowego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy;
ii. naruszenia § 5 Rozporządzenia co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki;
iii. naruszenia § 6 Rozporządzenia co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki;
iv. naruszenia § 7 Rozporządzenia co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
v. naruszenia § 8 Rozporządzenia co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia geometrii dachu (konta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych);
vi. pominięcie w analizie funkcji oraz cech zabudowy istniejącej na działce inwestora.
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego ("KPA") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez:
i. brak wszechstronnego przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, dotyczących pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń w budynkach sąsiadujących z inwestycją,
ii. brak wszechstronnego przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, dotyczących uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje,
iii. brak wszechstronnego przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem ochrony obiektu zabytkowego znajdującego się na terenie inwestycji; zabytek zgodnie z Decyzją ma być rozbudowany i przebudowany - co wprost jest sprzeczne ze stanowiskiem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,
iv. brak wszechstronnego przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem wymagań dotyczących odległości planowanej zabudowy od granicy nieruchomości sąsiednich - poprzez dopuszczenie rozbudowy bezpośrednio wzdłuż granicy z działką należącą do Wspólnoty - pomimo istnienia otworów okiennych na północnej ścianie budynku skarżącej Wspólnoty,
v. brak wszechstronnego przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem wpływu inwestycji na stosunki sąsiedzkie oraz ruch pieszy i kołowy na ulicy [...],
vi. brak wszechstronnego przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem wpływu inwestycji na stabilność posadowienia budynku skarżącej Wspólnoty,
b) art. 8 KPA poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej przez jego uczestników,
c) art. 15 KPA poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i wydanie Decyzji pomimo braku ponownego i pełnego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego przez organ drugiej instancji,
d) art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez wydanie przez organ odwoławczy Decyzji utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2022 roku ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku istniejącego, wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję mieszkaniową z usługami towarzyszącymi (również w kondygnacji podziemnej), w tym gastronomią, tarasem użytkowym i garażem podziemnym, na terenie inwestycji obejmującym działkę nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], w Dzielnicy [...]".
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że organ odwoławczy co do zasady ignoruje wymóg ustalania parametrów i wskaźników zabudowy dla nowej kubatury, wprowadzając mylące zapisy, których nie da się, jako sprzeczne ze sobą poprawnie wyegzekwować na etapie badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Organ nie ustalił prawidłowo obowiązującej linii nowej zabudowy - w części tekstowej decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (pkt 1.1.4 ) organ określił: "Obowiązująca linia zabudowy - bez zmian, obowiązująca linię zabudowy już istnieje i wyznacza ją zabudowa frontowa ul. [...] ". Ponieważ przepis zawarty w rozporządzeniu dotyczy nowej zabudowy, a nie zabudowy istniejącej - ustalenie to może być interpretowane jako obowiązek nadbudowy zabytkowego budynku już w płaszczyźnie istniejącej elewacji frontowej na wysokość 23 m., tym bardziej, że w pkt. 1.1.5 tiret 2 tej decyzji organ ustala: " wysokość ta ma stanowić kontynuację linii okapu kamienicy bezpośrednio sąsiadującej - [...] Organ odwoławczy nie koryguje w żaden sposób oraz nie wyjaśnia tej rozbieżności.
Treść decyzji powinna być spójna z częścią graficzną stanowiącą integralną część decyzji. W przypadku przedmiotowej decyzji brak jest na załączniku graficznym nr 1 wskazania obowiązującej linii nowej zabudowy (wiążącej organ architektoniczno-budowlany na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego decyzję o pozwoleniu na budowę). Tak więc obowiązująca linia nowej zabudowy nie została prawidłowo wyznaczona - czego nie zauważył organ odwoławczy.
Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Możliwe jest wyznaczenie innego wskaźnika jeżeli wynika to z analizy. W decyzji organu I instancji brak jest uzasadnienia do przyjęcia wskaźnika na poziomie 93% - 95% dla nowej zabudowy, ponieważ taki wskaźnik oznacza ingerencję w zabytkowy obiekt i nadbudowę nad główną kubaturą istniejącego budynku, nie tylko nad zabytkowymi oficynami i łącznikiem. Organ odwoławczy nie koryguje w żaden sposób oraz nie wyjaśnia tej niezgodności.
Szerokość elewacji frontowej została ustalona przez organ w pkt. 1.1.7 decyzji organu I instancji jako "pozostaje bez zmian, ponieważ kamienica frontowa nie podlega zmianom" co oznacza, że nie dotyczy szerokości nowej części obiektu, a jedynie budynku istniejącego. Ponieważ rozporządzenie dotyczy wymagań dotyczących nowej zabudowy, pominięcie tego wskaźnika jest naruszeniem obowiązujących przepisów. Organ odwoławczy zupełnie pomija ten zarzut.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna dotyczyć nowej zabudowy, a nie budynku istniejącego - naruszono § 7.1 rozporządzenia, ponieważ według przepisu wysokość tę wyznacza się dla nowej zabudowy. Elewacja frontowa nie została w decyzji organu I instancji prawidłowo i jednoznacznie określona - raz jest to elewacja frontowa budynku istniejącego, raz elewacja nadbudowy usytuowana w nieokreślonym, bo nie wskazanym jako obowiązujące, miejscu. Ponieważ decyzja nie może być obarczona jakimikolwiek niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych wskaźników i parametrów zabudowy, powyższe stanowi podstawę do jej uchylenia.
Geometria dachu zgodna jest jedynie z wnioskiem inwestora, ponieważ w obszarze analizowanym przeważają dachy strome. Organ odwoławczy nie wypowiada się w tym temacie. Decyzja zawiera również dodatkowe, nieuprawnione i nieprawidłowe warunki realizacji inwestycji, w tym zapis: "2. Dopuszcza się rozbudowę bezpośrednio wzdłuż granicy z działką nr [...], [...], [...] (strona południowa), [...] (strona północna) oraz [...] (strona wschodnia)", co oznacza, że organ wydający decyzję wkroczył w zakreślone ustawowo kompetencje organu architektoniczno- budowlanego. Organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkowuje się do zgłoszonego naruszenia. Nie przeprowadził analizy samodzielnie, tylko bezkrytycznie przyjął analizę wykonaną przez organ I instancji. Takie postępowanie doprowadziło do nieuwzględnienia, a nawet do braku ustosunkowania się do podnoszonych zarzutów. Zachowanie organu odwoławczego stanowi również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.
Skarżąca Wspólnota stwierdziła, że realizacja przedmiotowego zamierzania będzie miała negatywne skutki w zakresie dostępu do światła dla części lokali w jej budynku. Nowy budynek, łącznie z kondygnacjami technicznymi, nie powinien wpływać w sposób negatywny na nasłonecznienie tych lokali. Wymóg spełnienia czasu nasłonecznienia jest w niezbywalny sposób związany z lokalem mieszkalnym. Ograniczenie nasłonecznienia poniżej określonych w przepisie wartości, powoduje zasadniczo utratę kwalifikacji lokalu jako mieszalnego. Spełnienie przepisu jest ostatecznie weryfikowalne przez fizyczny fakt pojawienia się światła słonecznego w porze wyznaczonej przez ustawodawcę w pokoju mieszkalnym. Kwestia nasłonecznienia powinna zostać wnikliwie zbadana przez organ - aby lokale mieszkalne we Wspólnocie posiadające okna skierowane na planowaną inwestycję.
Organ powinien dokonać wnikliwych i kompleksowych ustaleń, uwzględniając wysokość i parametry wszystkich sąsiednich, względem przedmiotowego zamierzenia budynków, a nie ograniczać się jedynie do pobieżnych, częściowych analiz i ocen w tym zakresie. Organ I instancji pominął wskazany powyżej stan faktyczny, zwłaszcza parametry zabudowy, które przede wszystkim powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.
Całkowicie pominięte zostały również okoliczności dotyczące ochrony interesów osób trzecich (m.in. Wspólnoty) dotyczące uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje. Inwestycja może w sposób znaczący wpłynąć na stabilne posadowienie sąsiednich budynków. Inwestycja z wielu powodów nie spełnia jednego z podstawowych warunków zagospodarowania przestrzennego, wynikającego z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów.
Organ odwoławczy nie przeprowadzając żadnej analizy w tym temacie podnosi jedynie, że argumenty dotyczące pogorszenia warunków bytowania nie mogą znaleźć uzasadnienia, gdyż nie ogranicza to praw mieszkańców nieruchomości sąsiednich.
Organ I instancji pominął również ustalenie wielkości powierzchni biologicznie czynnej, poprzestając wyłącznie na luźnych sugestiach dotyczących wprowadzenia maksymalnej ilości zieleni urządzonej tam gdzie jest to możliwe. Organ odwoławczy również nie traktuje tego zagadnienia z wymaganą starannością. W zaskarżonej decyzji trudno doszukać się uzasadnienia, czemu pozwolono na ustalenie tak wysokiego wskaźnika.
Skarżąca zarzuciła decyzji organu I instancji wprowadzenie w zbyt małym stopniu ochrony obiektu zabytkowego. W tej decyzji wielokrotnie wspomina się o rozbudowie oraz przebudowie istniejącego obiektu, co stoi w opozycji do stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W opinii Wspólnoty, zachowanie dziedzictwa kulturowego w postaci zabytkowego budynku w niezmienionym kształcie powinno stanowić priorytet w działaniach administracji architektoniczno-budowlanej m. [...]. Powyższego błędu nie naprawia w żaden sposób organ odwoławczy.
Zdaniem skarżącej, fakt lokalizacji lokali usługowych w parterze budynku (przy założeniu, że ich przeznaczenie jest legalnie określone) nie powoduje potwierdzenia możliwości lokalizacji funkcji innej niż mieszkaniowa na pozostałych kondygnacjach budynku - usługi z bezpośrednim dostępem z parteru, bez konieczności korzystania z klatek schodowych i windy nie powodują naruszenia prawa własności i uprawnień osób trzecich, natomiast notoryczne korzystanie z części wspólnej budynku w postaci komunikacji pionowej przez osoby nie będące mieszkańcami budynku takie prawa i uprawnienia mieszkańców narusza (m. in. ma wpływ na koszty utrzymania budynku, może spowodować ograniczenia w dostępności windy dla mieszkańców). W jej ocenie zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a skarga nie była zasadna.
Na wstępie wyjaśnić jednak należy, co następuje. Wyrokiem z 8 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2213/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po przeprowadzeniu rozprawy, oddalił skargę Wspólnoty na decyzję SKO z 17 sierpnia 2022 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2022 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku istniejącego, wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję zamieszkania zbiorowego z usługami (również w kondygnacji podziemnej), w tym gastronomią i garażem podziemnym, na terenie inwestycji obejmującym działkę nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] . Z uwagi na zbliżony stan faktyczny i taki sam stan prawny sprawy niniejszej ze sprawą sygn. akt VII SA/Wa 2213/22, uzasadnienie niniejszego wyroku zbieżne będzie z uzasadnieniem wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2213/22.
Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).
W kształtowaniu ładu przestrzennego u.p.z.p. wprowadza nakaz uwzględnienia m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomiczne przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 pkt. 1 cyt. ustawy ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Regułą tworzenia ładu przestrzennego jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji jednak, kiedy plan taki nie został na danym terenie uchwalony, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały enumeratywnie w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; zgodnie z pkt 1 – 3 tego przepisu przesłanką jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, teren ma mieć dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu ma być wystarczające dla danego zamierzenia budowlanego.
Kwestie szczegółowe, dotyczące procedury dokonywania w decyzji ustaleń niezbędnych i dopuszczalnych warunków nowej zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego, ustawodawca pozostawił do regulacji aktem niższego rzędu. Akt taki stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej (a w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ten sposób prawodawca określił w rozporządzeniu sposób, w jaki organ ma wyznaczyć teren poddawany analizie planistycznej dla potrzeb określenia dopuszczalnych warunków zabudowy.
Rozporządzenie przewiduje również sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4). wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6) i wysokości dla nowej zabudowy górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 pkt 1). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, działając na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) musi więc ustalić (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) stan faktyczny analizowanego obszaru w sposób określony w wiążącym go rozporządzaniu, a następnie dokonać subsumpcji prawnej w sposób niewykraczający poza granice swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.).
Odnosząc powyższe do sprawy zawisłej przed tut. Sądem należy stwierdzić, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę warunków wymaganych dla ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie i w konsekwencji wydał słuszną decyzję ustalającą wiążące inwestora warunki zabudowy, zaś SKO – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprawnie utrzymało w mocy tą decyzję.
Analiza decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skarżącej ustalone przez ten organ warunki zabudowy, oznaczone szczegółowo w poszczególnych podpunktach z pkt. 1 - 2 decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2022 r., nr [...], ustalone zostały w sposób zgodny z wymaganiami art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz ww. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia wykonawczego. Zarówno treść przedmiotowa tych warunków, jak i sposób ich ustalenia został zaś przez organ przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. i nie sposób doszukać się w tym zakresie braku uzasadnienia faktycznego lub prawnego (a więc potencjalnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.). Stąd też stwierdzenie organu II instancji, że ustalenia organu pierwszoinstancyjnego były poprawnie dokonane, w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną - i w rezultacie uzasadniały treść rozstrzygnięcia - nie budzi wątpliwości co do jego słuszności. Trzeba bowiem pamiętać, że w takim postępowaniu organ odwoławczy nie prowadzi ab novo analizy urbanistycznej, ale opiera swoje wnioski na analizie już istniejącej – o ile nie stwierdzi jej wadliwości w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
[...] sp. z o.o. - jako inwestor, który uzyskał warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – nabył skutecznie prawo (w granicach określonych u.p.z.p.) do zagospodarowania terenu, do którego miał tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie naruszało to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
Wbrew bowiem zarzutom skargi, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) nie polega na zakazie jakiegokolwiek oddziaływania faktycznego inwestycji ujmowanej w decyzji o warunkach zabudowy na nieruchomości sąsiednie. Dobre sąsiedztwo w ujęciu planistycznym to nie to samo, co prawo sąsiedzkie w ujęciu cywilistycznym. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji i zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza w szczególności nakazu realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich subiektywnym rozumieniem ładu przestrzennego, ale wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2356/19, CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się na to, że regulacja art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie pozwala na restrykcyjną wykładnię zasady dobrego sąsiedztwa, zaś przyjęcie nawet nowej funkcji planowanej zabudowy nie stanowi jeszcze samo w sobie naruszenia tej zasady. Jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza bowiem ustalenia takiego zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem, niewchodzącym z nią w kolizję. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 167/22, CBOSA).
Wyjaśnić też należy – w kontekście twierdzeń podniesionych w skardze – że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna więc tym samym odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (tak też WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 153/22, CBOSA).
Zasada dobrego sąsiedztwa polega więc na wymogu dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej, dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych już obiektów).
Stąd też nietrafny był zarzut pełnomocnika skarżącej (odnoszący się do ww. zasady dobrego sąsiedztwa) pominięcia przez organa "okoliczności dotyczących ochrony interesów osób trzecich (m.in. odwołującej się Wspólnoty) dotyczące uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje" i tego, że "inwestycja może w sposób znaczący wpłynąć na stabilne posadowienie sąsiednich budynków", a więc "z wielu powodów nie spełnia jednego z podstawowych warunków zagospodarowania przestrzennego, wynikającego z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów".
Podobnie, błędne jest twierdzenie Wspólnoty, jakoby w postępowaniu - mającym na celu ustalenie potencjalnie dopuszczalnych warunków zabudowy – organa planistyczne miałyby rozważać, czy "realizacja przedmiotowego zamierzania będzie skutkować negatywnymi skutkami w zakresie dostępu do światła dla części lokali w jej budynku". Takie bowiem ustalenia czyni organ administracji architektoniczno budowlanej w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skonkretyzowanej już dokładnymi, projektowymi parametrami technicznymi inwestycji, a nie organ planistyczny (na co zresztą słusznie zawracało uwagę SKO). Tym samym, również "spełnienie przepisu jest ostatecznie weryfikowalne przez fizyczny fakt pojawienia się światła słonecznego w porze wyznaczonej przez ustawodawcę w pokoju mieszkalnym", ale w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego, w którym właściwy organ bada wnikliwie "kwestię nasłonecznienia (...) - aby lokale mieszkalne we Wspólnocie posiadające okna skierowane na planowaną inwestycję" miały dostęp do światła.
Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tak też została ona ustalona w decyzji pierwszoinstancyjnej, w pkt 1.1.3 (a nie, jak błędnie wskazuje pełnomocnik "w pkt 1.1.4"); dodatkowo organ I instancji podkreślił, że linia ta nie ulega zmianom i jest wyznaczona już istniejącą zabudową pierzei wschodniej. W takim kontekście niezrozumiałe jest twierdzenie pełnomocnik skarżącej, jakoby "ustalenie to może być interpretowane, jako obowiązek nadbudowy zabytkowego budynku już w płaszczyźnie istniejącej elewacji frontowej na wysokość 23 m, tym bardziej, że w pkt. 1.1.5 tiret 2 tej decyzji organ ustala: "wysokość ta ma stanowić kontynuację linii okapu kamienicy bezpośrednio sąsiadującej - [...]"". Należy zwrócić uwagę, że organ I instancji wysokość zabudowy ustalił nie w pkt 1.1.5 tiret 5 (jak pisze pełnomocnik skarżącej), ale w pkt 1.1.7 swej decyzji. Tym niemniej, czym innym jest linia zabudowy, a czym innym wysokość górnej elewacji frontowej. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia "określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekonieczna linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy" (tak NSA w wyroku z 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 824/10 – CBOSA).
Analiza zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i stanowiącego jej załącznik ujęcia graficznego nie potwierdza zarzutu Wspólnoty, że "brak jest na załączniku graficznym nr 1 wskazania obowiązującej linii nowej zabudowy (wiążącej organ architektoniczno-budowlany na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego decyzję o pozwoleniu na budowę)". Skoro bowiem organ planistyczny nie stosuje § 4 ust. 4 rozporządzenia, gdyż nie wyznacza nowej linii zabudowy, to z natury rzeczy linią tą jest geometryczne wykreślenie tej linii, jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Tak więc obowiązująca linia nowej zabudowy została prawidłowo określona, jako kontynuacja linii już istniejącej.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego – i tak też został on wyznaczony w pkt 1.1.4 decyzji organu I instancji z jednoczesnym dopuszczeniem określonej w tym punkcie rozbudowy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji (i analizy urbanistycznej, do której odwołuje się to uzasadnienie) wyznaczenie tego wskaźnika w przedziale 93% – 95% dokonane zostało na podstawie przyjętego średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na działkach sąsiednich z uwagi na charakterystykę występującej wzdłuż ulicy [...] zabudowy sąsiedniej. Słusznie też wskazał organ I instancji, że taki sposób wyznaczenia wskaźnika zyskał aprobatę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2834.
Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Tym niemniej, w tej sprawie szerokość elewacji istniejącej kamienicy nie ulega zmianie przez inwestycję, której warunki były ustalane w decyzji pierwszoinstancyjnej. Tak też zostało to ujęte w pkt 1.1.5 (a nie, jak twierdzi pełnomocnik skarżącej, "w pkt. 1.1.7") decyzji. Dlatego też zarzut Wspólnoty, że "ponieważ rozporządzenie dotyczy wymagań dotyczących nowej zabudowy, pominięcie tego wskaźnika jest naruszeniem obowiązujących przepisów" nie jest w tej sprawie zasadny. Nie ustala się bowiem nowego wskaźnika szerokości elewacji, jeżeli planowana inwestycja nie powoduje takiej zmiany – co jest dość oczywiste.
Zgodnie z § 7 ust. 1, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W pkt 1.1.6 decyzji o warunkach zabudowy organ stwierdził wyraźnie, że ta wysokość nie ulega zmianie i równa jest wysokości istniejącej kamienicy przy ul. [...]. W takim więc kontekście twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna dotyczyć nowej zabudowy, a nie budynku istniejącego, (...) ponieważ według przepisu wysokość tę wyznacza się dla nowej zabudowy" jest niezrozumiałe. Jeżeli nowa zabudowa nie zmienia wysokości górnej granicy istniejącej elewacji frontowej, to tym samym nie ma potrzeby (ani możliwości) ustalenia takiego wskaźnika dla nowej zabudowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, elewacja frontowa została w decyzji organu I instancji prawidłowo i jednoznacznie określona w pkt 1.1.6.
Odnośnie zarzutu pełnomocnika skarżącej, że "geometria dachu zgodna jest jedynie z wnioskiem inwestora, ponieważ w obszarze analizowanym przeważają dachy strome. Organ odwoławczy nie wypowiada się w tym temacie" stwierdzić należy, że pkt 1.1.8 decyzji pierwszoinstancyjnej dopuszcza dach płaski. Tym niemniej, wbrew stanowisku Wspólnoty, wyjaśnić należy, że żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący, czy też nie (por. np. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2974/19, CBOSA). W kognicji organu ustalającego warunki zabudowy w kontekście ładu architektonicznego mieści się więc ustalenie geometrii dachu.
Nie był zasadny również zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. przez "niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie". Odnosząc się do uszczegółowienia tego zarzutu, zawartych w ppkt i – vi petitum skargi wyjaśnić należy, co następuje.
Odnośnie "przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, dotyczących pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń w budynkach sąsiadujących z inwestycją" i "stanu faktycznego pod kątem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, dotyczących uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje" tut. Sąd wyjaśniał już w części poprzedzającej, że tego rodzaju obowiązki spoczywają na organach administracji architektoniczno budowlanej, w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a nie na organie planistycznym. Kwestie te nie mają nic wspólnego z zasadą dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, potencjalnie niedopuszczalne immisje pośrednie ujęte zostały w art. 144 Kodeksu cywilnego i osoba na nie narażona korzysta z ochrony przewidzianej również prawem cywilnym.
Nietrafny jest zarzut pełnomocnika skarżącej odnośnie "braku wszechstronnego przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem ochrony obiektu zabytkowego znajdującego się na terenie inwestycji; zabytek zgodnie z Decyzją ma być rozbudowany i przebudowany - co wprost jest sprzeczne ze stanowiskiem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Uszło bowiem uwadze skarżącej, że jak wynika z postanowienia znak WZW.5151.53.2022.EC o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 marca 2022 r. organ konserwatorski stwierdził jednoznacznie, że "planowane działania nie wpłynął negatywnie na chronione wartości".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia również, że organ ustalając warunki zabudowy rozstrzyga sprawę w zależności od łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego też kwestie warunków technicznych budowy, jeszcze przecież niesprecyzowanych na tym etapie projektem budowlanym, nie podlegają ocenie tego organu. Właściwym do stosowania przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych jest wyłącznie organ administracji architektoniczno budowlanej. To ten (i tylko ten) organ bada więc na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wyłącznie organ udzielający pozwolenia na budowę będzie oceniał zgodność projektu budowlanego z warunkami wynikającymi m.in. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Dlatego też zarzut pełnomocnika skarżącej o "braku wszechstronnego przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem wymagań dotyczących odległości planowanej zabudowy od granicy nieruchomości sąsiednich - poprzez dopuszczenie rozbudowy bezpośrednio wzdłuż granicy z działką należącą do Wspólnoty - pomimo istnienia otworów okiennych na północnej ścianie budynku skarżącej Wspólnoty" jest całkowicie chybiony w niniejszej sprawie.
Podobnie, kwestia "przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem wpływu inwestycji na stabilność posadowienia budynku skarżącej Wspólnoty" będzie badana w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę; nie jest to kwestia podlegająca ocenie przy ustalaniu warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Organ udzielający warunków zabudowy nie ocenia też (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) "stanu faktycznego pod kątem wpływu inwestycji na stosunki sąsiedzkie oraz ruch pieszy i kołowy na ulicy [...]". Sama "kwestia wpływu na stosunki sąsiedzkie" wymyka się spod kontroli sprawowanej w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a także w ramach postępowania budowlanego wówczas, gdy nie ma podstawy materialnoprawnej, ale wynikającej z przepisów planistycznych lub budowlanych.. Zaburzenie stosunków sąsiedzkich, a raczej jego prawne konsekwencje, stanowią co do zasady domenę prawa cywilnego, a nie administracyjnego.
Oceniana pod kątem spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 i art. 59 ust. 1 i ust. 2a u.p.z.p., a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja organu II instancji była więc prawidłowa. Zawierała zarówno wystarczające uzasadnienie prawne, jak i faktyczne (art. 107 § 3 k.p.a.) i wskazywała przesłanki rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.). Tym samym trudno uznać zasadność zarzutu pełnomocnika skarżących naruszenia art. 8 k.p.a. (jak należy rozumieć - wobec braku wskazania jednostki redakcyjnej - pełnomocnik miał na myśli § 2 art. 8 k.p.a.) i art. 15 k.p.a. SKO dokonało bowiem ponownej, merytorycznej i własnej oceny dowodów (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) istotnych w tej sprawie, co wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skoro poprawnie SKO ustaliło, że decyzja pierwszoinstancyjna nie była wadliwa, to tym samym organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.