VII SA/Wa 2221/21

VII SA/Wa 2221/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. znak: [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. Decyzją z [...] maja 2021 r. znak: [...] Wojewoda [...] (dalej: organ I instancji, Wojewoda), po przeprowadzeniu na wniosek M P, J G, A K i K K postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji Starosty [...]
z [...] lipca 2020 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K G (dalej: inwestorowi) pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na trzy lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] w [...] na działce nr ewid. [...] obr. [...]). Organ I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.) orzekł, że decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; ze zm.; dalej: p.b.).
2.2. W odwołaniu od tej decyzji, inwestor wniósł uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania z uwzględnieniem, że decyzja wydana przez Starostę wywołała już nieodwracalne skutki prawne, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Inwestor zarzucił temu organowi naruszenie:
– art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy ziścił się warunek określony w art. 156 § 2 k.p.a., a mianowicie decyzja Starosty [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne i tym samym niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności ww. decyzji,
– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności stanu faktycznego, polegającego na błędnvm uznaniu, że K G nie posiada prawa do dysonowania nieruchomością na cele budowlane, choć z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., Wspólnota Mieszkaniowa [...] wyraziła skarżącemu zgodę na zmianę sposobu użytkowania jego lokalu z usługowego na trzy lokale mieszkalne, a tym samym wyraziła zgodę na przeprowadzenie niezbędnych prac budowlanych,
– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności stanu faktycznego, polegającego na błędnym uznaniu, że sprzeciw M P, J G, A K i K K może stanowić podstawę do uznania, że inwestor nie posiada prawa do dysonowania nieruchomością na cele budowlane, choć M P przeglądał dokumentację projektowo- budowlaną w Starostwie Powiatowym w [...] i nie wnosił żadnych zastrzeżeń co do zakresu i sposobu prowadzenia prac, tak jak i pozostali współwłaściciele nie kwestionowali wykonywania prac przez inwestora, choć widzieli, że przedmiotowe prace są wykonywane,
– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności stanu faktycznego, polegającego na błędnym uznaniu, że K G nie posiada prawa do dysonowania nieruchomością na cele budowlane, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodów w postaci oświadczeń zarządcy wspólnoty, zeznań świadków, czy też przesłuchania stron.
2.3. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) uchylił ww. decyzję Wojewody z [...] maja 2021 r. i umorzył postępowanie organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
2.3.1. W uzasadnieniu tej decyzji, organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 3 p.b. oraz omówił treść normatywną tych przepisów. GINB stwierdził, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być jedynie podmioty wymienione w tych przepisach, a zatem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, tj. takich, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego taki sam katalog podmiotowy obowiązuje w postępowaniu nieważnościowym.
2.3.2. Organ odwoławczy podniósł, że osoby, które złożyły wniosek wszczynający to postępowanie nieważnościowe, wywodzą swój interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu z następujących okoliczności:
– A K: z tytułu przysługującego jej prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na 3 kondygnacji w budynku położonym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] i związanego z tym prawem udziału w nieruchomości wspólnej którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, co powyższe potwierdza treść ksiąg wieczystych nr [...] oraz [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych;
– M P: z tytułu przysługującego mu prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na 2 kondygnacji w budynku położonym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] oraz związanego z tym prawem udziału w nieruchomości wspólnej, którą stanowi grunt oraz części budynku
i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, co potwierdza treść ksiąg wieczystych nr [...] oraz [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...],[...]Wydział Ksiąg Wieczystych;
– J G: z tytułu przysługującego jej prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na 3 kondygnacji w budynku położonym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] oraz związanego z tym prawem udziału w nieruchomości wspólnej, którą stanowi grunt oraz części budynku
i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, co potwierdza treść ksiąg wieczystych nr [...] oraz [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w[...] , [...] Wydział Ksiąg Wieczystych;
– K K: z tytułu przysługującego mu prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na 2 kondygnacji w budynku położonym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] oraz związanego z tym prawem udziału w nieruchomości wspólnej, którą stanowi grunt oraz części budynku
i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, co potwierdza treść ksiąg wieczystych nr [...] oraz [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych.
GINB dodał, że z treści księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w[...] – [...] Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że
w budynku przy ul. [...] znajduje się 8 wyodrębnionych lokali. M P, K K, J G oraz A K są członkami wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...].
2.3.3. W ocenie GINB, podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd. Tym samym, prawa do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że interes prawny uzasadniający udział wnioskodawców w charakterze stron
w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. nie może wynikać ze współwłasności nieruchomości wspólnej – działki nr ewid. [...], jak również współwłasności części wspólnych budynku usytuowanego na ww. działce. Zdaniem GINB, warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania
z niego. Podmiot ten musi, więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi się jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, lecz z faktu, iż jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu
2.3.4. GINB podniósł, że przedmiotem spornej inwestycji jest przekształcenie lokalu usługowego w 3 lokale mieszkalne, każdy lokal będzie miał niezależne wejście. Wraz
z przebudową zostanie przeprowadzony remont wewnątrz lokali budynku, przewiduje się również wykonanie nowych instalacji elektrycznych i sanitarnych. Planowane roboty budowlane będą wykonywane na I kondygnacji (parter) budynku położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]. Z załączników graficznych do pism wnioskodawców wynika, że lokale mieszkalne należące do A K oraz J G znajdują się na 3 kondygnacji budynku, w którym planowane są sporne roboty budowlane, zaś lokale należące do K K oraz do M P znajdują się na 2 kondygnacji tego budynku. W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze usytuowanie lokali należących do wnioskodawców względem lokali objętych sporną inwestycją oraz zakres planowanych robót budowlanych, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 p.b., nie obejmuje swym zakresem lokali należących do wnioskodawców. Jego zdaniem, lokale mieszkalne stanowiące własność wnioskodawców nie znajdują się
w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.), dotyczące przesłaniania oraz nasłonecznienia pomieszczeń. Ponadto, GINB nie dopatrzył się, aby lokale należące do wnioskodawców znajdowały się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o inne przepisy ww. rozporządzenia, jak również w oparciu o przepisy innych aktów normatywnych. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawców podniesionej we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...], dotyczącej uciążliwości związanych ze sporną inwestycją, takich jak dym papierosowy i hałas, wskazać należy, że okoliczność, iż w danym lokalu odczuwalne będą skutki funkcjonowania inwestycji, nie oznacza jeszcze, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Obszar oddziaływania to nie jest teren, w którym da się odczuć niedogodności czy uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Ustawodawca wiąże obszar oddziaływania obiektu ze związanymi z tym obiektem ograniczeniami w zabudowie, a inne formy ograniczenia zagospodarowania nieruchomości niż zabudowa takie np. jak hałas czy dym papierosowy, nie mają wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu,
a w konsekwencji na ustalenie kręgu stron postępowania. Także argumentacja wnioskodawców dotycząca naruszenia "interesów majątkowych" poprzez wpływ projektowanej inwestycji "na akcyjność, a więc na wartość ich lokali mieszkalnych" nie świadczy o posiadaniu interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, lecz o istnieniu co najwyżej interesu faktycznego. Zdaniem GINB, na przyznanie wnioskodawcym przymiotu strony nie ma wpływu również argumentacja wskazująca, że z uwagi na realizację spornych robót budowlanych zostały ograniczone ich prawa do korzystania
z nieruchomości wspólnej oraz nastąpiło ograniczenie możliwości parkowania rowerów
i samochodów przy budynku. Okoliczności te mogą świadczyć jedynie o posiadaniu przez nich interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Na tej podstawie GINB uznał, że lokale wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, toteż nie mają oni indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji
o pozwoleniu na budowę, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r.
na skutek wniosku tych osób, ze względu na brak elementu podmiotowego tego postępowania. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał postępowanie nieważnościowe za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
3. J G (dalej: skarżąca) skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o przyznanie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody i umorzeniu postępowania organu I instancji, wskutek dowolnego uznania, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny
w sprawie, nie posiada legitymacji do występowania w sprawie oraz że istnieje przeszkoda prawna dla jej prowadzenia, podczas gdy przesłanka obszaru oddziaływania obiektu powołana przez organ II instancji nie może być traktowana na równi z istnieniem interesu prawnego, który wynika z art. 28 ust. 2 p.b., ponieważ nie jest ona uzależniona od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, co zostało przez organ II instancji pominięte;
2) art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolne ustalenie przez organ II instancji, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu, w sytuacji gdy z przedstawionego przez nią stanowiska w sprawie, należy uznać że posiada ona przymiot strony;
3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niedziałanie na podstawie obowiązujących przepisów, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w sprawie, podczas gdy jako członek Wspólnoty Mieszkaniowej jej interes prawny wynika z posiadania odrębnej własności nieruchomości składającej się na Wspólnotę i udziału w jej części wspólnej, która
w warunkach inwestycji realizowanej niezgodnie z przedłożonymi do sprawy uchwałami i oświadczeniami co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, istotnie obniża swoją wartość rynkową w związku z zamiarem usytuowania lokali mieszkalno-usługowych na dolnej kondygnacji budynku oraz naraża na konieczność ponoszenia dodatkowych i wyższych opłat
za gospodarowanie odpadami i odbiór śmieci, w związku z przeznaczeniem lokali na wynajem (w tym krótkoterminowy) osobom, które nie będą segregowały odpadów, a tym samym narażały skarżącą na obowiązek ponoszenia wyższych opłat za śmieci;
4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 p.b. przez nieprawidłowe zastosowanie
i nieuznanie skarżącej za stronę postępowania, w sytuacji, gdy projektowana inwestycja z całą pewnością oddziałuje na jej nieruchomość, negatywnie kształtując jej zakres praw jako właściciela lokalu położonego w budynku Wspólnoty;
5) art. 3 pkt 20 p.b. przez jego błędną wykładnię, polegającą na ograniczeniu pojęcia obszar oddziaływania obiektu przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy jest to wykładnia nieprawidłowa ponieważ takimi przepisami odrębnymi mogą być np. także przepisy ustawy o ochronie przyrody, ustawy o drogach publicznych, czy też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarową budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, co w konsekwencji powoduje, nie sposób przyjąć, że
w sytuacji gdy inwestycja zgodna jest z przepisami techniczno-budowlanymi, to nie oddziałuje na okoliczne nieruchomości, a tym samym, źe właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia lub też stwierdzenie nieważności takiej decyzji.
4. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę faktyczną wyroku przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji.
6. W pierwszej kolejności Sąd wziął pod uwagę, że kontrolowane postępowanie było prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]
z [...] lipca 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego. Z kolei zaskarżoną decyzją uchylono decyzję merytoryczną organu I instancji (stwierdzającą nieważność ww. decyzji Starosty [...]) oraz umorzono postępowanie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo
w części. U umorzenia kontrolowanego postępowania nieważnościowego, które toczyło się na wniosek M P, skarżącej J G, A K i K K, było przyjęcie przez GINB, że osoby te nie posiadają przymiotu strony postępowania.
6.1. Sąd przypomina, że zgodnie z art. 28 ust. 3 p.b. stronami w postępowaniu
w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 p.b. – w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Starostę [...] – obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony
w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Na tle tego przepisu wskazuje się, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy, tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma w konsekwencji przesądzające znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (zob. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3181/18, LEX nr 3232089). Innymi słowy, znajdowanie się nieruchomości
w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Celem art. 28 ust. 3 i art. 3 pkt 20 p.b. jest przesądzenie, że skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy gdy ma się w sprawie interes prawny i to w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2117/18, LEX nr 3190426). Zatem przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b.,
a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu wynikające z odrębnych przepisów (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1126/19, LEX nr 3078553). Nawet legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej
z terenem inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA
z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1957/16, LEX nr 2527239). Również subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3365/17, LEX nr 2783387). Należy przy tym pamiętać, że dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (zob. wyrok NSA z 23 marca 2022 r., II OSK 975/21, LEX nr 3330283). Toteż gdy występuje możliwość spowodowana jakiegokolwiek szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowania terenu, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 3491/18, LEX nr 2773172).
6.2. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie było jednak udzielenie pozwolenia na budowę, ale rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany
i udzielającej pozwolenia na budowę. Niemniej jednak zarówno w postępowaniu
w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak
i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 p.b. (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12, LEX nr 1481932). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być wprawdzie nie tylko podmioty uznane
za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, jednak może to jednak wynikać, np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1145/15, LEX nr 2302676). W konsekwencji ocena przymiotu strony wnoszącego
o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywana jest przez pryzmat art. 28 ust. 3 p.b. (zob. wyrok NSA z 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 239/14, LEX nr 1987129). Przyjmuje się bowiem, że wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych
w różnych trybach brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2112/17, LEX nr 2722247). Zatem nie ma podstaw do przyjęcia, by art. 28 ust. 3 p.b. nie miał zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w postępowaniach nadzwyczajnych takich jak postępowanie
o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę czy też postępowanie
w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę.
W postępowaniach nadzwyczajnych decyzja o pozwoleniu na budowę badana jest bowiem w węższym zakresie niż w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniach nadzwyczajnych zgodność z prawem pozwolenia na budowę badana jest tylko pod kątem występowania enumeratywnie wymienionych uchybień (zob. wyrok NSA
z 2 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1241/15, LEX nr 2291037). Z powyższego wynika, że organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania
o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ma obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej
w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 534/15, LEX nr 2177614).
6.3. Rozpoznając niniejszą sprawę należało również zwrócić uwagę na specyficzny układ podmiotowy kontrolowanego postępowania. Oto bowiem osoby wnioskujące
o stwierdzenie nieważności spornej decyzji nie były właścicielami sąsiednich działek ewidencyjnych, lecz właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych położonych
w budynku, w którym realizowana miała być inwestycja, której dotyczyła sporna decyzja (oraz współwłaścicielami części wspólnej tej nieruchomości).
6.4. Sąd przypomina, że w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego związanych z nieruchomością wspólną co do zasady stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, którą reprezentuje zarząd. W takich przypadkach stosuje się przepisy zawarte w rozdziale 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r.
o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, dalej: u.w.l.). Przepisy te uprawniają zarząd wspólnoty mieszkaniowej do podejmowania czynności przekraczających zwykły zarząd na podstawie uchwały właścicieli lokali (o której mowa w art. 22 ust. 2 u.w.l.).
Na tym tle wskazuje się, że w jednym z rozstrzygnięć Sąd Najwyższy przyjął, że "(...) wykonywanie zarządu przez spółdzielnię mieszkaniową zostało uregulowane w art. 27 ust. 1 i 2 u.s.m. w sposób kompleksowy i spójny, co wyłącza możliwość odwołania się do zasad wskazanych w art. 199 k.c. i stanowi wyraz kompromisu koniecznego
w sytuacji skomplikowanego układu stosunków własnościowych spółdzielni i właścicieli lokali wyodrębnionych" (por. postanowienie SN z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I CSK 344/17). W ocenie Sądu, tezę tę należy odpowiednio przyjąć zarówno w odniesieniu do wspólnot mieszkaniowych jak i spółdzielni mieszkaniowych.
6.5. W ocenie Sądu, członek wspólnoty mieszkaniowej może być uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w sytuacji, w której posiada "indywidualny" interes prawny w rozumieniu art. 28 pkt 2 p.b., tj. gdy inwestycja, której dotyczy sprawa wiąże się z ograniczeniami w zagospodarowaniu, w tym zabudowy jego nieruchomości, tj. lokalu mieszkalnego. Skoro stroną w procesie budowlanym stosownie do art. 28 pkt 2 p.b. jest co do zasady wspólnota mieszkaniowa, to właściciel lokalu jest stroną w tym procesie wyjątkowo, o ile wykaże, że inwestycja oddziałuje na jego własny interes prawny (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 maja 2021 r.. sygn. akt II SAB/Łd 23/21). W postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 6 u.w.l. (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 583/12). Nie wyklucza to automatycznie udziału w tym postępowaniu poszczególnych członków wspólnoty samodzielnie, ale jest to sytuacja wyjątkowa
i uzależniona od wykazania przede wszystkim swojego własnego, indywidualnego interesu prawnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 334/21). Sytuacja taka ma miejsce jedynie wówczas, gdy obrona praw właścicielskich nie może nastąpić w oparciu o mechanizmy zabezpieczające prawa poszczególnych członków wspólnoty wynikające z ustawy o własności lokali. Podsumowując, w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Natomiast właściciel lokalu (członek wspólnoty) może wykazać swój indywidualny interes prawny w sprawach nie dotyczących nieruchomości wspólnej. Przy czym indywidualna obrona członka wspólnoty sprowadza się jednak wyłącznie do jego "własnych spraw mieszkaniowych" (por. wyroki NSA z: 7 września 2016 r. II OSK 2970/14, 18 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1658/10, 23 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1912/06, 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 295/10, 22 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2772/1). Prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, niezależnie od udziału wspólnoty lokalowej, nie może być wynikiem samego tylko faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej (por. wyrok NSA
z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1658/10).
7. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd podzielił ocenę dokonaną przez GINB
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
7.1. Przede wszystkim, organ odwoławczy wyczerpująco zbadał kwestie własnościowe dotyczące wnioskodawców, tj. skarżącej oraz M P, A K i K K, które mają istotny wpływ na ocenę posiadania przez nich przymiotu stron kontrolowanego postępowania. GINB przeanalizował treść ksiąg wieczystych dotyczących ich lokali wyodrębnionych oraz dotyczących nieruchomości, z której te lokale wyodrębniono. Skarżąca nie zakwestionowała ustaleń organu co do tego, że wnioskodawcy są właścicielami 4 spośród 8 lokali wyodrębnionych w budynku przy ul. [...] w [...]. Również
i Sąd nie miał podstaw do zaprzeczenia tym ustaleniom, opartym o treść ksiąg wieczystych. GINB prawidłowo wskazał, że indywidualny interes prawny tych osób jako członków wspólnoty mieszkaniowej nie może wynikac wyłącznie z przysługującej wnioskodawcom – w tym skarżącej – współwłasności udziału w nieruchomości wspólnej którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zagadnienie to zostało już omówione wcześniej z powołaniem orzecznictwa sądowego.
7.2. W ocenie Sądu, GINB prawidłowo ocenił również brak indywidualnego interesu prawnego wnioskodawców – w tym skarżącej – w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że nie każde oddziaływanie inwestycji na sytuację prawną jednostki skutkuje przyznaniem jej statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Prawo budowlane wstępnie konkretyzuje ten wpływ i zawęża go tylko do sytuacji, która dotyczy potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu,
w tym zabudowie nieruchomości – wynikających z obowiązujących przepisów,
a powodowanych przez inwestycję, której postępowanie dotyczy. Dlatego też źródłem interesu prawnego skarżącej w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym nie mogły być również okoliczności podniesione w skardze, do których skarżąca zaliczyła obniżenie wartości rynkowej jej lokalu wynikające z istnienia lokali mieszkalno-usługowych na dolnej kondygnacji budynku, czy też konieczność ponoszenia dodatkowych i wyższych opłat za gospodarowanie odpadami. Wbrew twierdzeniom skarżącej, źródłem jej interesu prawnego nie mogą być również przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarową budynków, innych obiektów budowlanych
i terenów, albowiem nie ograniczają one możliwości zagospodarowania (zabudowy) jej nieruchomości lokalowej w kontekście procesu inwestycyjnego, którego dotyczy sporna decyzja. Sąd podkreśla, że przyczyną braku przymiotu strony postępowania u skarżącej i pozostałych wnioskodawców nie był fakt zgodności spornej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi (jak to miało miejsce w powołanej przez skarżącą sprawie rozstrzygniętej wyrokiem WSA w Krakowie z 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1344/17), lecz brak ograniczeń w zagosporowaniu jej nieruchomości, który mógłby wynikać z obowiązujących przepisów w związku ze sporną inwestycją.
7.3. Skarżąca wskazała również, że ma prawo "domagać się, aby ewentualna uciążliwość wywołana przez lokale mieszkalno-usługowe i ich obsługę komunikacyjną nie wkraczały na obszar wynikający z przysługującego jej prawa własności". Sąd nie kwestionuje ani własności skarżącej ani też zasadności jej ochrony prawnej. Należy jednak wyjaśnić, że zaskarżona decyzja nie pozbawia skarżącej ochrony prawnej przed "uciążliwościami" wynikającymi z realizacji spornej inwestycji lub z następczego użytkowania spornych lokali. Skarżąca może chronić swoją własność wykorzystując do tego instytucje prawne, w tym zwłaszcza należące do prawa cywilnego. Jedyne co wynika z zaskarżonej decyzji i co podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę to to, że lokal mieszkalny skarżącej i lokale pozostałych wnioskodawóch nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji (w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego), której dotyczy sporna decyzja Starosty [...],
a zatem, że osobom tym nie przysługuje przymiot strony kontrolowanego postępowania nieważnościowego.
7.4. Powyższe oznacza, że GINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony kontrolowanego postępowania administracyjnego, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowe jest postępowanie wszczęte przez podmiot nieposiadający przymiotu strony. Nie ma bowiem podstaw, aby prowadzić postępowanie na skutek żądania zgłoszonego przez podmiot do tego nieuprawniony. GINB prawidłowo ustalił stan faktyczny, a zatem nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7. Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. i w sposób jasny motywuje rozstrzygnięcie organu. W sprawie nie doszło również do naruszenia wskazywanych przez skarżącą art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. Organ prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 p.b. oraz art. 3 pkt 20 p.b.
8. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.