VII SA/Wa 2217/21

VII SA/Wa 2217/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1432/22 - Wyrok NSA z 2023-11-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156, 157
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 32, 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z  art. 135,  art. 200 i 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2021 r. na podstawie art. 158 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) w związku z art. 82 ust, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), po przeprowadzeniu na wniosek [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Produkcyjno - Handlowo – Usługowemu [...], pozwolenia na budowę przyłącza elektroenergetycznego ze stacją transformatorową 15/0,4 kV do zasilania Zakładu Produkcji Przemysłowej - odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] marca 2021r. [...] sp. z o. o. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie wnioskodawcy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na błędnej wykładni i zastosowaniu art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Organ przyjął od inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wg. wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. z 2003 r. Nr 120 poz. 1127), które było niezgodne z rzeczywistością w zakresie prawa inwestora do dysponowania działką nr [...] w [...].
Oceniając sprawę w trybie nieważności organ I instancji stwierdził, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2005 r. załączył cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to zostało sporządzone na formularzu, zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę.
W treści oświadczenia inwestor wskazał, że dysponuje prawem "własności" w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych nr "[...]". W dniu 9 listopada 2005 r. pomiędzy Zakładami Mechanicznymi [...] reprezentowanymi przez Prezesa Zarządu Z K, a inwestorem T D zawarta została umowa o korzystanie z nieruchomości, w której właściciel (użytkownik wieczysty) [...] wyraził zgodę inwestorowi na odpłatne wejście na teren działki nr [...] celem wykonania robót na działce nr [...] celem budowy napowietrznego przyłącza elektroenergetycznego ze stacją transformatorową 15/0,4 kV do zasilania swojego Zakładu Produkcji Przemysłowej na terenie działki nr [...] zlokalizowanej w [...] przy ulicy [...].
Starosta [...] zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego badał oświadczenie o posiadaniu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor na dzień złożenia ww. oświadczenia, nie dysponował prawem własności do działki nr [...] , dysponował ograniczonym prawem rzeczowym wynikającym z umowy z dnia 9 listopada 2005 r. Choć prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikało z innego tytułu niż wskazano w oświadczeniu, to niemniej jednak inwestor prawo to posiadał.
Spółka [...] wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. Wskazała na wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. [...] wyraził inwestorowi zgodę na odpłatne wejście na teren działki nr [...] celem wykonania na działce [...] budowy napowietrznego przyłącza elektroenergetycznego ze stacja transformatorową 15/0,4 kV do zasilania swojego Zakładu na terenie działki nr [...] w [...] przy ul. [...]. Organ potwierdził, że inwestor składając oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie dysponował prawem własności do działki nr [...] - mimo, że w złożonym przez siebie oświadczeniu wpisał, że działka [...] jest jego własnością.
Umowa z dnia [...] listopada 2005 r. "o korzystanie z nieruchomości" w § 3 zezwalała inwestorowi do odpłatnego wejścia na teren działki nr [...]celem wykonania robót na działce nr [...]", a w § 4 inwestor zobowiązał się do doprowadzenia działki [...] w pasie wykonywanych robót do stanu pierwotnego w terminie do 3 dni po wykonaniu przyłącza. Umowa w żaden zatem sposób nie zezwalała inwestorowi na posadowienie na terenie działki nr [...] jakiejkolwiek inwestycji. W czasie realizacji inwestycji umowa była już nieważna.
W umowie określono termin wykonania prac do 15.12.2005 r., a decyzję zezwalającą na wykonanie przyłącza wydano [...].01.2006 r.,
Nadto M i P K do których błędnie skierowano decyzję (art. 156 § 1 pkt 4 kpa) - nie byli stroną postępowania administracyjnego. W przedłożonym przez inwestora uproszczonym wypisie z rejestru gruntów z dnia 28.10.2005 r. - ich działki położone są karcie mapy 4, która nie ma nic wspólnego z przedmiotową inwestycją, zlokalizowaną na działkach położonych na [...]. (działka nr [...]-inwestora, nr [...]i nr [...] - Gminy [...] i nr [...]- spółki [...]).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2021 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2006 r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U. 2003 Nr 207, poz. 2016 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożyło świadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę.
T D - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji przedłożył organowi stopnia podstawowego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi (tj. działkami nr ewid. [...]) na cele budowlane. W ww. oświadczeniu Pan T D wskazał, że jego prawo do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane wynika z "własności".
W aktach organu stopnia podstawowego znajdował się uproszczony wypis z rejestru gruntów z 28 października 2005 r., z którego wynika, że działki nr ew. [...] stanowią własność M K oraz P K, działka nr ew. [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym jest skarżąca - [...] Sp. z o.o., natomiast działka nr ew, [...] stanowiła własność Skarbu Państwa - w użytkowaniu wieczystym T D.
W trakcie postępowania inwestor przedłożył Umowę o korzystanie z nieruchomości zawartą [...] listopada 2005r., pomiędzy Zakładem Mechanicznym "[...]" S.A., a inwestorem T D, z której wynikało, że właściciel - Zakład Mechaniczny "[...]" S.A. "wyraża zgodę Inwestorowi na odpłatne wejście na teren swojej działki nr [...]celem wykonania robót na działce nr [...]." (§ 3 umowy).
Zatem na etapie postępowania zwykłego istniały wątpliwości co do prawidłowości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną nr ew. [...] na cele budowlane. Inwestor w oświadczeniu wskazał, że jego prawo do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane wynika z tytułu własności, zaś z uproszczonego wypisu wynikało, że użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...] jest Zakład Mechaniczny "[...]" S.A. w [...], a na podstawie umowy z [...] listopada 2005 r., inwestor uzyskał jedynie zgodę użytkownika wieczystego działki nr ewid. [...] na wejście na teren tej działki celem wykonania robót budowlanych na działce nr ewid. [...].
Projekty budowlany przewidywał realizację robot budowlanych na działce nr ewid. [...] pomimo, że inwestor nie uzyskał zgody użytkownika wieczystego tej na realizację robót budowlanych. Zakres robót budowlanych powinien mieć odzwierciedlenie w wyrażonej zgodzie z której inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną.
Zdaniem organu II instancji decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2006 r., została wydana z naruszeniem art. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
Naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, organ poddał ocenie w zakresie skutków społeczno-gospodarczych. Wskazał, że od dnia wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2006 r., upłynęło ponad 15 lat.
Stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 15 lat jego funkcjonowania w obrocie prawnym i nie kwestionowania przez żadną ze stron postępowania pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r" sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (wyrok Sądu Najwyższego z 26 lipca 1991 r., sygn. akt f PRN 34/91; wyrok SN z 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92). Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.
Naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Tym samym nie został spełniony konieczny warunek uznania ww. naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W dacie wydania decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2006 r. działki inwestycyjne nr [...], objęte były zakresem obowiązywania uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2004 r., w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obejmującej teren w rejonie Zakładów Przemysłu Papierniczego w [...]- położone były na terenie 2 P, B, S, UR.
Zgodnie z § 2 ww. planu miejscowego teren oznaczony symbolem 2 P, B, S, UR został przewidziany do uzbrojenia w m in. siec elektroenergetyczną (kablową); na terenie tym dopuszczalna jest przebudowa i modernizacja istniejących sieci. Inwestycja nie naruszała ustaleń miejscowego planu.
Odnosząc się do argumentacji odwołującego, organ wskazał, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę skierowana została do inwestora (T D), nie była skierowana do P K oraz M K. Zaadresowanie decyzji o pozwoleniu na budowę, do tych osób nie można zakwalifikować jako skierowania do osoby nie będącej stroną, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Reasumując nie stwierdzono, aby decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2006 r., rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie stwierdzono, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi, jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.
[...] sp. z o.o. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez brak zastosowania w sytuacji gdy istniały podstawy prawne i faktyczne do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2006 r.;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie;
- art. 7 i art. 8 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu wzięcie pod uwagę interesu T D, a niewzięcie pod uwagę interesu skarżącego;
- art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 f. - poprzez przyjęcie, że pomimo stwierdzonego naruszenia art, 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zra.) nie wywołuje ono skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowanie w państwie prawa;
- 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów dotyczących uznania za stronę postępowania małż. K. tj. właścicieli działki [...], której nie dotyczył wniosek o wydanie pozwolenie na budowę;
- art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez skierowanie do P i M K decyzji Starosty [...] i uznanie ich za stronę postępowania pomimo, że nie powinni być stronami postępowania, a gdyby organ rzetelnie przeprowadził postępowanie to stwierdziłby, że działki małżeństwa K położone są na karcie mapy 4, która w ogóle nie sąsiaduje z terenem inwestycji budowlanej objętej pozwoleniem na budowę;
Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 3 pkt 11 w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe uznanie, iż zaniechania organu architektoniczno-budowlanego w zakresie ustalenia tytułu prawnego inwestora do nieruchomości nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji;
- art. 34 ust. 3 i art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę - poprzez uznanie, że określenie działek których dotyczyło pozwolenie na budowę, w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiło rażącego naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.
Skazał, że zgodnie z wnioskiem z dnia 21 grudnia 2005 r. o pozwolenie na budowę złożonym przez T D zamierzenie budowlane miało być realizowane na działkach [...]. Gdyby organ w postępowaniu nadzwyczajnym dokładnie przeprowadził postępowanie to stwierdziłby, że działki małżeństwa K położone są na karcie mapy 4, która w nie sąsiaduje z terenem inwestycji. W rzeczywistości inwestorowi chodziło o działki z karty mapy 3 (o tożsamych numerach co działki [...]) będące własnością Gminy [...] która nie brała udziału w postępowaniu.
Inwestor przedłożył uproszczony wypis z rejestru gruntów z dnia 28.10.2005 r. (w akrach sprawy) dotyczący działek [...] nie zaś ark. [...], czyli działek innych niż te których dotyczył wniosek o pozwolenie na budowę. Organ architektoniczno-budowlany nie dostrzegł powyższej rozbieżności, co doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej dla bliżej nieokreślonych działek (nie wiadomo czy chodziło o działki zgodne z wnioskiem czy też "wykreowane" przez Starostę [...]). T D nie tylko nie uzyskał zgody użytkownika wieczystego działki nr [...] na realizację robót budowlanych, ale nie uzyskał zgody od właściciela działek [...] z [...], tj. od Gminy [...]. Zamierzenie budowlane było planowane w większości na nieruchomościach, do których nie posiadał tytułu prawnego.
GINB chroniąc interesy inwestora - naruszającego Prawo budowlane zapomniał, że godzi w interesy majątkowe skarżącego. Toczy się bowiem postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu - przed SR w [...] sygn. [...] oraz postępowanie o zapłatę przed SR w [...] sygn. [...].
Skarżący wskazał, iż nowelizacja art. 156 § 2 k.p.a. Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) weszła w życie 16 września 2021 r., zatem zaskarżana decyzja wydana została przed nowelizacją.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Skarga okazała się zasadna.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadku niewątpliwego istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.
Wśród przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji występuje "rażące naruszenie prawa" wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które określa się, jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Dla określenia stopnia istotności naruszenia prawa i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana decyzja. Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Decyzja badana w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym dotyczyła udzielenia Przedsiębiorstwu Produkcyjno - Handlowo - Usługowemu T D pozwolenia na budowę przyłącza elektroenergetycznego ze stacją transformatorową 15/0,4 kV do zasilania Zakładu Produkcji Przemysłowej – realizowanego na działkach nr ew. [...]. W [...]..
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Analiza złożonego przez T D oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 10.11.2005 r., pozwalała z łatwością stwierdzić, że nie jest ono prawidłowe, gdyż w oświadczeniu tym inwestor wpisał, że działka nr [...]. jest jego własnością, natomiast z wypisu z rejestru gruntów z dnia 28.10.2005 r. wynikało, że działka ta jest własnością Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu Zakładów Mechanicznych "[...]." w [...]. Spółka Akcyjna (poprzednika prawnego skarżącego).
Choć przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie nakłada na inwestora obowiązku udowodnienia zgodności treści złożonego przez niego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, to w sytuacjach wątpliwych organ powinien żądać od inwestora potwierdzenia prawdziwości oświadczenia stosownymi dokumentami (wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1099/06; wyrok NSA z 11 maja 2007 r., sygn. akt Il OSK 775/06; wyrok NSA z 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06; wyrok NSA z 9 listopada 2005 r, sygn. akt Il OSK 179/05).
Zatem w sytuacjach wątpliwych, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie można opierać wyłącznie na oświadczeniu inwestora, gdyż oprócz przepisów Prawa budowlanego wskazujących na wymóg złożenia takiego oświadczenia, z art. 4 Prawa budowlanego, wynika wymóg wykazania tego prawa.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy do wydania pozwolenia na budowę, przez fakt złożenia przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie przestaje być odpowiedzialnym za legalność wydanej decyzji (wyrok NSA z 21 maja 2010r., sygn. akt II OSK 439/09).
W postępowaniu nieważnościowym organy mogły zbadać posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż organ wydający pozwolenie na budowę był w posiadaniu informacji wskazującej na niezgodność oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmiennie niż organ I instancji stwierdził, że decyzja Starosty [...]. z dnia [...]. stycznia 2006 r., została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak uznał że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...].z powodu upływu ponad 15 lat od jej wydania.
W ocenie organu stwierdzenie nieważności decyzji po wielu latach funkcjonowania jej w obrocie prawnym pozostawałoby w opozycji do zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości.
Ocena ta nie uwzględniała jednak całokształtu sytuacji faktycznej i prawnej jaka miała miejsce w niniejszej sprawie. Z akt wynikało bowiem, że inwestor przedłożył organowi architektoniczo-budowlanemu uproszczony wypis z rejestru gruntów z dnia 28.10.2005 r. dotyczący m. in. Działek [...].. Badając sprawę w postępowaniu nadzwyczajnym organ pominął, że T D nie tylko nie uzyskał zgody użytkownika wieczystego działki nr [...] na realizację robót budowlanych, ale również wskazał działki [...]. (należące do małżeństwa K) - inne niż te których dotyczył wniosek o pozwolenie na budowę. Wykazywał w ten sposób swoje prawo dysponowania na cele budowlane. W rzeczywistości projekt budowlany dotyczył działek z karty mapy 3 (o tożsamych numerach co działki [...].) będące własnością Gminy [...]..
Organ architektoniczno-budowlany nie dostrzegł powyższej rozbieżności, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB nie dokonał właściwej analizy tego aspektu sprawy. Słusznie skarżący podnosił, że doszło do rozbieżności między materiałem dowodnym którym dysponował Starosta, a udzielonym pozwoleniem, które opiewało na działki wskazane we wniosku.
Działając w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organy powinny zatem ocenić fakt, że T D nie tylko nie uzyskał zgody użytkownika wieczystego działki nr [...]. na realizację robót budowlanych, ale być może również zgody właściciela działek [...]. Z [...]., tj. Gminy [...].. Zdaniem skarżącej Spółki, wydano pozwolenie budowlane w odniesieniu do działek do których inwestor w większości nie posiadał tytułu prawnego.
W kontekście tego aspektu sprawy GINB, dokonał ocen i stwierdzeń które były poza jej istotą. Organ stwierdził bowiem, że małżonkowie K zostali uznani za strony postępowania jedynie z uwagi na fakt, że byli wyszczególnieni w przedłożonym przez inwestora wypisie z rejestru gruntów, co nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż doręczenie decyzji nie jest równoznaczne z jej skierowaniem w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem istotą sprawy była rozbieżność między działkami przez które przebiegała inwestycja, a działkami wskazanymi w oświadczeniu inwestora o jego prawie do dysponowani nimi na cele budowlane, co powinno być ocenione w aspekcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Gdyby bowiem okazało się, że inwestor w istocie dysponował tylko prawem na cele budowlane do własnej działki nr [...]., to ocena decyzji badanej w trybie nadzwyczajnym mogłaby być inna, niż zaprezentowana w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Zdaniem Sądu ponowna ocena sprawy uwzględniać musi również brzmienie art. 37b Prawa budowlanego, dodanego przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471), który obowiązuje od 19 września 2020 r. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. W takim jednak przypadku, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego upływ czasu uznał za przesłankę do odmowy stwierdzenia nieważności, a więc rozstrzygnięcia odmiennego od wskazanego w art. 158 § 2 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu wniosku [...]. sp. z o. o. z dnia [...]. marca 2021r., organ będzie zobowiązany do uwzględnienia przedstawionych wyżej uwag i dokona prawidłowej oceny w trybie nieważności, decyzji Starosty [...]. z dnia [...]. stycznia 2006 r. Nr [...]..
Z tych przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy.