VII SA/Wa 2212/19

VII SA/Wa 2212/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik
Monika Kramek /sprawozdawca/
Tomasz Stawecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art.  48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi U.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]INB, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania U. S. (dalej: skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...](dalej: PINB, organ powiatowy) z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] nakazującą skarżącej rozbiórkę wieży konstrukcji drewnianej o długości 2,70 m, szerokości 2,0 m i wysokości 4,84 m usytuowanej w odległości 0,77 m od ogrodzenia międzysąsiedzkiego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W związku z pismem J. J.PINB w [...] zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych na działce nr ewid. [...]przy ul. [...] w [...].
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. PINB nałożył na K. S.obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a w związku z ich nieprzedłożeniem decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] nakazał K.S. rozbiórkę ww. wieży konstrukcji drewnianej.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], WINB utrzymał w mocy decyzje organu powiatowego.
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2434/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S.na ww. decyzję WINB, podzielając stanowisko organów, że definicja obiektu małej architektury w żaden sposób nie nawiązuje do obiektu budowlanego jakim jest wieża konstrukcji drewnianej. Jest ona budowlą, na budowę której niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, a jego brak uzasadniał zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego.
W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 680/17 uchylił zaskarżony wyrok i ww. decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji. Sąd II instancji uznał za uzasadnione zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną, że decyzja o rozbiórce została wydana bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy z naruszeniem art. 7 k.p.a. Za przedwczesne Sąd ten uznał zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego, wobec niepoczynienia przez organy dostatecznych i wyczerpujących ustaleń w celu wykluczenia możliwości zalegalizowania przedmiotowego obiektu jako ewentualnego obiektu małej architektury na zasadach wynikających z art. 49b Prawa budowlanego. NSA podniósł, że sporny obiekt spełnia niewątpliwie rekreacyjną funkcję użytkową i jest rodzajowo podobny do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Zasadnicze znaczenie ma więc ustalenie, czy i w jaki sposób obiekt jest związany z gruntem. Zdaniem NSA z protokołu oględzin z dnia [...] marca 2010 r. nie wynika, by sposób posadowienia wieży był przez organy nadzoru budowlanego badany, w związku z czym przyjęcie, że wieża jest w sposób trwały związana z gruntem uznać należy za dowolne.
NSA podzielił natomiast ocenę Sądu I instancji, że do realizacji drewnianej wieży doszło pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. wskazując, że stanowisko to zostało przyjęte na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego obejmującego środki dowodowe w postaci: wyjaśnień stron, zeznań świadków, dokumentów urzędowych (aktu notarialnego, decyzji o pozwoleniu na budowę) i dokumentu prywatnego (mapy sytuacyjnej do projektu pn. "Projekt wewnętrznej instalacji gazowej").
Formułując zalecenia dla organów nadzoru budowlanego, NSA wskazał na konieczność przeprowadzenia szczegółowej oceny technicznej wykonanej wieży, w szczególności sposobu jej związania z gruntem, celem prawidłowego ustalenia charakteru prawnego tego obiektu poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości, czy obiekt ten w zrealizowanym kształcie może być zakwalifikowany jako obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Wyjaśnienie tych wątpliwości, w ocenie NSA jest istotne w aspekcie potencjalnej możliwości objęcia przedmiotowej wieży jako ewentualnego obiektu małej architektury, niewymagającego pozwolenia na budowę procedurą legalizacyjną przewidzianą w art. 49b w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] maja 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), nakazał skarżącej rozbiórkę przedmiotowej wieży. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. przeprowadził oględziny wieży ustalając, że jest ona "połączona trwale z gruntem poprzez wkopane sześć słupów okrągłych drewnianych. W części przyziemnej widać niszczenie drewnianych słupów poprzez podciąganie wody. Słupy przy ziemi obłożone są betonowymi płytkami - aktualnie spękanymi. Słup południowo - zachodni obłożony jest na ziemi cegłą. Średnica słupów 13-18 cm".
Z powyższego organ powiatowy wywiódł, że sporna wieża jest konstrukcją ciężką, nie dającą możliwości przeniesienia jej w inne miejsce, tak jak obiekty małej architektury np. huśtawki. Wyjaśnił, że obiekt budowlany o wysokości 4,85 m - ponad dwukrotnie większej od jego szerokości - nie należy do obiektów niewielkich, co stanowiłoby podstawę zakwalifikowania go jako obiektu małej architektury. Definicja obiektu małej architektury zawarta w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego zdaniem organu powiatowego w żaden sposób nie nawiązuje do obiektu budowlanego, jakim jest przedmiotowa wieża. Nie sposób doszukać się podobieństwa pomiędzy huśtawką, drabinką lub piaskownicą, a wieżą konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,85 x 2,8 x 2,2 m. Z tego względu w ocenie PINB wieżę zakwalifikować należało do budowli, które winny być odpowiednio posadowione na gruncie i mieć zapewnioną stateczność konstrukcyjną - także w trudnych warunkach atmosferycznych, jak porywy wiatru, czy intensywne opady deszczu rozmiękczające grunt. Przedmiotowa wysoka wieża stanowiąca budowlę, ze względu na niewłaściwy sposób związania z gruntem (niezabezpieczone przed podciąganiem wody drewno) stateczności takiej nie zapewnia. W konsekwencji PINB stwierdził, że sporna budowla jako nietypowa ze względu na swoją wielkość wymagała pozwolenia na budowę, zatem nie było możliwe legalizowanie jej na zasadach określonych w art. 49b Prawa budowlanego. Ponadto organ wyjaśnił, że budowla ta jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...]) bowiem działka nr[...] przewidziana jest w planie pod zabudowę jednorodzinną na działkach leśnych, a nie pod zabudowę budowlami typu wieża. Dodatkowo narusza przepisy techniczno-budowlane, ponieważ posiada nieodpowiednie fundamentowanie i jest mało stateczna - z odchyleniami od pionu. Z tych też względów niemożliwe jest skorzystanie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w celu zalegalizowania przedmiotowej budowli usytuowanej 0,7 m od międzysąsiedzkiego ogrodzenia.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2019 r., że wieża została rozebrana dwa lata temu PINB stwierdził, że oględziny przeprowadzone w dniu[...] kwietnia 2019 r. potwierdziły jej usytuowanie nadal w tym samym miejscu.
W odwołaniu od decyzji PINB skarżąca podniosła, że obiekt małej architektury został dwa lata temu rozebrany, a uzyskane materiały użyte do ponownego jego postawienia. Na postawienie obiektu mąż skarżącej – K. S. uzyskał decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2017 r., a wcześniej w dniu [...] kwietnia 2017 r. dokonał zgłoszenia Staroście [...]. Z tych przyczyn zdaniem skarżącej postępowanie w sprawie powinno być umorzone.
Opisaną na wstępie decyzją [...]INB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył szeroko wyrok NSA w tej sprawie oraz powołał się na art. 153 p.p.s.a. Stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń dotyczących elementów konstrukcyjnych wieży prawidłowa była ocena PINB, że wsparcie przedmiotowej wieży na ścianach drewnianych z bali oraz na słupach drewnianych wkopanych w grunt stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem, kwalifikuje ją do budowli zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
W ocenie [...]INB parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza jego wielkość oraz sposób związania z gruntem (za pomocą słupów drewnianych wkopanych w grunt i obłożnych płytami i cegłami) nie pozwala na jego odmienną kwalifikację i uznanie, że stanowi obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy podzielił ocenę PINB, że definicja obiektu małej architektury nie nawiązuje do obiektu budowlanego jakim jest drewniana wieża o wymiarach 2,7 m x 2,0 m i wysokości ok. 4,84 m. Ponadto ze względu na charakter i zużycie elementów konstrukcyjnych (wysokość, brak stabilności) stwarza zagrożenie dla użytkowników, jak i dla osób trzecich z uwagi na to, że została usytuowana w odległości 0,77 m od ogrodzenia międzysąsiedzkiego.
W odniesieniu do stanowiska NSA zawartego w powołanym wyżej wyroku, że szczegółowa ocena techniczna wieży "jest istotna w aspekcie potencjalnej możliwości objęcia jej jako ewentualnego obiektu małej architektury (...) procedurą legalizacyjną przewidzianą w art. 49b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego" [...]INB zauważył, że art. 29 ust. 1 pkt 4 dotyczy altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych. Natomiast na mocy art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego budowa obiektów małej architektury wyłącznie w miejscach publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Tymczasem sporna wieża powstała na terenie prywatnym, co oznacza zdaniem [...]INB, że dla jej legalizacji wykluczone byłoby zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego. Przyjęcie, że sporna wieża stanowi obiekt małej architektury prowadziłoby do wniosku, że jej budowa nie wymagała, ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, zaś trybem właściwym do zbadania jej zgodności z przepisami byłby art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Powyższy tryb w ocenie WINB nie znajduje jednak zastosowania w sprawie, ponieważ wieża stanowi budowlę, podlegającą legalizacji w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Taką też procedurę wszczął organ powiatowy nakładając na inwestora (K.S.) obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Dokumenty te nie zostały dostarczone, ani przez inwestora, ani przez obecnego właściciela nieruchomości – U. S.. Za słuszne wobec powyższego uznał [...]INB nakazanie przez organ powiatowy rozbiórkę wieży drewnianej.
WINB podniósł, że argumenty podniesione w odwołaniu nie mogły skutkować uchyleniem decyzji organu powiatowego, ponieważ skarżąca nie przedstawiła dowodów świadczących o dokonaniu rozbiórki wieży i jej ponownej budowie w tym samym miejscu. Wskazał, że stanowisko skarżącej pozostaje w sprzeczności z aktami sprawy, w szczególności z porównania zdjęć wieży wykonanych w dniach [...] kwietnia 2019 r. i [...]marca 2010 r. wynika, że wieża istnieje nadal w tym samym miejscu w niezmienionym stanie.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne i nieprawidłową ocenę materiału dowodowego przez organ II Instancji, skutkujące niesłusznym przyjęciem, że rozebranie przedmiotowej altany drewnianej wymagało uzyskania pozwolenia, podczas gdy mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych sprawy należało uznać, że czynność ta nie wymagała jakiegokolwiek pozwolenia;
2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i nieumorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, podczas gdy w sprawie zaistniały wszelkie ku temu przesłanki.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające rozebranie altany na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] w szczególności zgłoszenie budowy/rozbiórki do Starosty[...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. (przyjęte bez sprzeciwu), decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]maja 2017 r. zezwalająca na prowadzenie robót budowlanych polegających postawieniu na ww. działce altany, domku dla dzieci z piaskownicą oraz drewutni. Ponadto potwierdza to faktura firmy, która dokonała rozbiórki. Skarżąca podkreśliła, że w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego (art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2), dla dokonania rozbiórki obiektu nie było wymagane zgłoszenie, pomimo tego jej mąż takiego zgłoszenia dokonał w dniu [...] kwietnia 2017 r. Tym samym w ocenie skarżącej za dowolne należy uznać przyjęcie przez organy obu instancji, że rozebranie przedmiotowej altany drewnianej wymagało uzyskania pozwolenia.
Skarżąca podniosła, że jej mąż K.S. ustnie i pisemnie informował PINB, że obiekt małej architektury został rozebrany dwa lata temu, zaś uzyskane materiały zostały użyte do ponownego postawienia obiektu małej architektury. Stwierdziła, że na ponowne postawienie obiektu, zezwalała decyzja organu konserwatorskiego i dokonane zgłoszenie co oznacza, że postawienie nowych obiektów małej architektury nastąpiło zgodnie z decyzją administracyjną.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 680/17, wyroku tut. Sądu z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2434/14 oraz decyzji organów obu instancji orzekających nakaz rozbiórki wieży drewnianej, tj. nakaz jaki został zawarty w kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzjach, wydanych po raz drugi.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez ten Sąd i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
W wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I FSK 220/13 NSA stwierdził, że jakkolwiek nie można pojęcia "związania wykładnią prawa" wprost utożsamiać ze związaniem co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa; to jednakże pojęcie wykładni należy rozumieć szerzej - również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, więc przesądzenia, że ustalony przez organ podatkowy stan faktyczny jest prawidłowy. Zdaniem NSA wykładnia prawa, o której mowa w tym przepisie z całą pewnością obejmuje prawo materialne i prawo procesowe. Jeśli chodzi o związanie oceną stanu faktycznego sądu odwoławczego problem ten jest bardziej złożony. Zasadniczo wykładnia prawa jest odrębnym etapem procesu stosowania prawa od etapu ustalania stanu faktycznego sprawy w modelu decyzyjnym stosowania prawa, który ma zastosowanie również w przypadku stosowania prawa przez sądy administracyjne (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, s 43). Nie można zatem pojęcia "związania wykładnią prawa" wprost utożsamiać ze związaniem co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa (także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1130/11). Z drugiej jednak strony, zdaniem NSA, zasługuje na aprobatę pogląd, że pojęcie wykładni należy rozumieć szerzej - również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, więc przesądzenia, że ustalony przez organ podatkowy stan faktyczny jest prawidłowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 1469/08). B. Dauter stwierdza, że "niewątpliwie nieporozumieniem jest prezentowane, zwłaszcza w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, stanowisko dotyczące braku wiążących te sądy wskazań, co do dalszego postępowania, zwłaszcza w zakresie rekonstrukcji stanu faktycznego. Nie wnikając w to, na ile stan faktyczny może być kwestionowany (aprobowany) w drodze wykładni przepisów prawa procesowego, nie może budzić wątpliwości, że w postępowaniu przed NSA mają odpowiednie zastosowanie zarówno art. 153, jak i art. 141 § 4 p.p.s.a., które stanowią podstawę prawną ewentualnego związania sądu pierwszej instancji wskazaniami co do dalszego postępowania, w tym również w zakresie rekonstrukcji przyjętego przez ten sąd stanu faktycznego. Ponadto trudno sobie wyobrazić, zdaniem tego autora, aby NSA został pozbawiony możliwości określenia, czy przyjęty przez sąd pierwszej instancji stan faktyczny mieści się w hipotezie określonej normy prawnej, czyli zdecydować o tym, że jest możliwe lub nie zastosowanie konkretnej normy do ustalonych faktów" (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2018 r., s. 499).
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela te zapatrywania. Zauważa ponadto, że w związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 p.p.s.a. Według tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem rozstrzygnięcia. Ten przepis ma zastosowanie w razie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. tj. uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji. Taka sytuacja zaszła w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że organy ponownie rozpatrując sprawę administracyjną były związane wytycznymi, co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla sprawy bowiem w kontekście tego związania należy ocenić legalność kontrolowanej decyzji tj., czy organy poczyniły dostateczne i wyczerpujące ustalenia w celu wykluczenia możliwości zalegalizowania przedmiotowego obiektu (wieży drewnianej) jako ewentualnego obiektu małej architektury na zasadach wynikających z art. 49b Prawa budowlanego.
Sąd rozpatrując obecnie skargę na decyzję [...] WINB nie stwierdził naruszenia art. 153 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że organ w ponownym postępowaniu przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2019 r. czynności kontrolne stwierdzając, że sporna wieża konstrukcji drewnianej jest połączona trwale z gruntem poprzez wkopanie w grunt sześciu słupów okrągłych drewnianych o średnicy 13-18 cm, obłożonych betonowymi, spękanymi płytami. Ustalił ponadto, że wymiary wieży to: 280 cm x 220 cm x 485 cm oraz że posiada ona wydzielone przegrodami zewnętrznymi pomieszczenie. Przy czym słupy od strony wschodniej znacząco odbiegają od pionu, co nie gwarantuje stabilności konstrukcji. Natomiast pełnomocnik skarżącej odmówił, bez podania przyczyn, zgody kontrolującym wejścia na podest i pomieszczenie wieży. Do protokołu z kontroli został załączony obszerny materiał zdjęciowy potwierdzający sposób posadowienia wieży.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu należy uznać, że organy stosownie do wskazań zawartych w wyroku NSA dokonały ustaleń dotyczących elementów konstrukcyjnych wieży i prawidłowo stwierdziły, że wobec wsparcia wieży na drewnianych balach zagłębionych w grunt, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny wiążący ją trwale z gruntem, należało zaliczyć wieżę do budowli zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Taki sposób posadowienia obiektu niewątpliwie ma zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce.
Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania stanowiska organów z tej przyczyny, że "broni" się ono na gruncie obowiązujących przepisów, jako zgodne z prawem. Pojęcie "trwałego związania z gruntem" nie jest prawnie uregulowane, jednak doczekało się bogatego orzecznictwa, które wskazuje na istotne problemy interpretacyjne, utrudniające stosowanie przepisów. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, szczególnie istotne jest wskazanie, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność nieposiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie.
Podkreślić należy, że już w wyroku z dnia 25 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 754/06 – publ. Cbosa), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolno stojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Dla przyjęcia zatem, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy jego posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom zewnętrznym (jak. np. warunki atmosferyczne) mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu.
Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., II OSK 1052/14 – publ. Cbosa).
Spełnione zdaniem Sądu są cechy przesądzające o tym, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem wprawdzie służącym celom rekreacyjnym, jednak trwale związanym z gruntem. Nie ma znaczenia fakt, że istnieją techniczne możliwości przeniesienia obiektu w inne miejsce. W aktualnym stanie techniki możliwe technicznie jest również przeniesienie dużego obiektu, posadowionego na klasycznym fundamencie. Brak klasycznego fundamentu, w sytuacji kiedy jego rolę spełnia sześć drewnianych bali zagłębionych w grunt stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, nie ma znaczenia dla klasyfikacji prawnej obiektu jako budowli trwale związanej z gruntem. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury.
Sąd podziela ocenę organów, że sporna wieża drewniana w tak zrealizowanym kształcie, o wysokości 4,85 m – ponad dwukrotnie większej od jej szerokości, nie należy do obiektów niewielkich, co stanowiłoby podstawę do zakwalifikowania jej jako obiektu małej architektury. Pozostaje ona zdaniem Sądu w znaczącej dysproporcji rozmiarowej do obiektów przykładowo wymienionych w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego.
Jeśli zatem przedmiotowa inwestycja jest obiektem budowlanym stanowiącym budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na budowę której niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, to wobec braku takiego pozwolenia, organ nadzoru budowlanego zasadnie zastosował tryb przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Podkreślić należy, że rozpoczęcie przez inwestora prac budowlanych lub wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego z mocy ustawy pozwolenia na budowę wiąże się z koniecznością zastosowania przez organ nadzoru budowlanego procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Zanim organ wyda decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, zobowiązany jest zbadać, czy zachodzą prawne możliwości jego zalegalizowania, a więc czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym też celu organ powinien w drodze postanowienia ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy i nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ściśle określonych dokumentów, o których stanowi art. 48 ust. 3 ww. ustawy. Złożenie tych dokumentów stanowi dla organu podstawę do kontynuowania postępowania legalizacyjnego, bowiem traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, pod warunkiem jednak, że budowa nie została zakończona. Jeśli natomiast inwestor nie jest zainteresowany zalegalizowaniem wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu i nie dostarczy w wyznaczonym terminie określonych w postanowieniu dokumentów, wówczas organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest orzec o nakazie rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora.
W niniejszej sprawie postanowieniem PINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. umożliwiono inwestorowi K.S. (wówczas właścicielowi nieruchomości, na której posadowiono drewnianą wieżę) zalegalizowanie samowoli budowlanej, wzywając do przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Nałożonych obowiązków nie wypełnił, ani inwestor, ani aktualna właścicielka tj. skarżąca. Z zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Wyłącznie wymagania ustawowe decydują w prawie budowlanym o możliwości zalegalizowania obiektu, a ich niespełnienie wyklucza zastosowanie innego, pozaustawowego trybu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem. Skarżąca z możliwości zalegalizowania obiektu powstałego w wyniku samowoli budowlanej nie skorzystała, mimo poinformowania o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków. W konsekwencji słusznie orzeczono o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu.
Podobnie należy ocenić stanowisko organu odwoławczego o braku jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że - jak twierdzi skarżąca - sporna wieża została rozebrana w 2017 r., a pochodzące z rozbiórki materiały wykorzystane do ponownego postawienia obiektu w tym samym miejscu. Skarżąca nie zaprzeczyła skutecznie ustaleniom organu, że porównanie zdjęć spornej wieży wykonanych podczas kontroli w dniu . kwietnia 2019 r. i tych pochodzących z [...] marca 2010 r. potwierdza, że znajduje się ona w tym samym miejscu i niezmienionym stanie. Skarżąca pomija również fakt, że dokonane zgłoszenie z dnia [...] maja 2017 r. Staroście [...], na podstawie którego mąż skarżącej miał wybudować na nowo drewnianą wieżę zostało przez niego wycofane w tym samym dniu (kopia zgłoszenia w aktach sprawy). Nie było zatem żadnych podstaw do umorzenia postępowania w sprawie spornej wieży, jak sugeruje skarżąca.
Odnośnie zarzut skargi, jakoby organ naruszył przepisy postępowania (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, co skutkowało niesłusznym przyjęciem, że rozebranie "altany drewnianej" wymagało uzyskania pozwolenia, to jest on zdaniem Sądu zupełnie niezrozumiały. Przedmiotem sprawy nie była kwestia rozebrania spornej budowli bez pozwolenia na rozbiórkę, a nakaz jej rozebrania w sytuacji nieskorzystania przez skarżącą z możliwości jej zalegalizowania. W ocenie Sądu wnioski organu są trafne i korespondują z materiałem dowodowym sprawy. Ponadto stanowią realizację wskazań zawartych w wydanym w sprawie wyroku NSA.
Ze wszystkich wyżej wymienionych względów Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w wyroku.