VII SA/Wa 2193/19

VII SA/Wa 2193/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik
Monika Kramek /sprawozdawca/
Tomasz Stawecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 784
art. 8 ust. 2 i ust. 6 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S. S. na akt Starosty [...] z dnia 30 stycznia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany stałej organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości, II. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego S. S. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r. S. S.(dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej w L. - ul. [...] oraz na drodze powiatowej nr [...] [...] - [...] - [...] w L. poprzez wprowadzenie na ul. [...] zakazu wjazdu pojazdów o ciężarze całkowitym powyżej 10t (ustawienie znaku pionowego B-18 z tabliczką T22 "Nie dotyczy pojazdów [...]") oraz wprowadzenie na drodze powiatowej Nr [...] dodatkowych znaków informacyjnych F-6 (uprzedzających o ograniczeniach tonażowych).
Zaskarżonemu aktowi skarżący zarzucił:
- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem z dnia 23 września 2003 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 784) polegające na braku opisu technicznego drogi zawierającego szczegółową charakterystykę drogi i ruchu na drodze, w tym badania (ekspertyzy) w przedmiocie nośności drogi,
- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 6 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem polegające na zatwierdzeniu proponowanej zmiany organizacji ruchu w sytuacji, gdy była niezgodna z potrzebami lokalnej społeczności,
- naruszenie art. 22 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione, nie mające oparcia w przepisach prawa i nieuzasadnione ważnym interesem publicznym ograniczenie wolności działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego,
- naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie podmiotów prowadzących działalność rolniczą, poprzez wyłączenie spod zakazu wjazdu pojazdów [...] odbierających mleko od jego producentów w sytuacji, gdy ul. [...] stanowi również jedyną drogę dojazdową do gospodarstwa rolnego skarżącego zajmującego się produkcją trzody chlewnej.
Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wyjaśnił, że wprowadzenie na ul. [...] zakazu wjazdu pojazdów o ciężarze całkowitym powyżej 10 t (ustawienie znaku pionowego B-18 z tabliczką T22 "Nie dotyczy pojazdów [...]") oraz wprowadzenie na drodze powiatowej nr [...] dodatkowych znaków informacyjnych F-6 (uprzedzających o ograniczeniach tonażowych) nastąpiło zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Wyjaśnił, że ul. [...] w miejscowości L. w części jest drogą powiatową nr [...] [...] - [...] - [...], natomiast w części jest drogą gminną powierzchownie utwardzoną nawierzchnią bitumiczną na odcinku ok. 600 m, a w dalszej części drogą gruntową. Dla drogi powiatowej nr [...] istnieje ograniczenie tonażu od miejscowości L. (od Kościoła Parafialnego) do miejscowości [...] — do skrzyżowania z drogą powiatową Nr [...] [...] - [...] - [...] - znak B-18 10t wraz z tabliczką T z napisem "Nie dotyczy mieszkańców i pojazdów zaopatrzenia". Organizacja ruchu istnieje od 2004 r., która została zatwierdzona przez Starostę [...] w dniu 23 listopada 2004 r.
Starosta wyjaśnił, że w dniu 4 stycznia 2019 r. wpłynął do Wójta Gminy [...] wniosek mieszkańców gminy [...] z prośbą " o ochronę drogi w postaci ul. [...] na odcinku od nr [...] do końca drogi asfaltowej, poprzez ograniczenie ciężaru całkowitego pojazdów, które mogą z niej korzystać przy użyciu znaku B-18 - zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton ponieważ ulica ta jest obecnie nagminnie wykorzystywana do przewozu transportu ciężarowego na potrzeby okolicznych budów ".
W ocenie Starosty zatwierdzony przez niego projekt zmiany stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] oraz na drodze gminnej - ul. [...] w miejscowości L. posiada wszystkie elementy wymienione w dyspozycji przepisów § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Przepis ten nie wymaga zdaniem Starosty sporządzenia badań (ekspertyzy) na okoliczność rzeczywistej nośności drogi. Podkreślił, że opis techniczny drogi zawarty jest w pkt 3 projektu i stanowi m.in., że wprowadzenie zakazu wjazdu samochodów powyżej 10 ton na ul. [...] jest uzasadnione ze względu na stan techniczny nawierzchni, która jest przeznaczona dla ruchu lokalnego. W założeniu bowiem drogi gminne przeznaczone są dla ruchu samochodów, których ciężar nie przekracza 8 ton.
Ustanowienie na ul. [...] znaku pionowego B-18 z tabliczką T-22 "Nie dotyczy pojazdów [...]" podyktowane było okolicznością, że do gospodarstwa producenta mleka położonego przy ul. [...] brak było alternatywnego dojazdu - który nie naruszałby zakazu wjazdu pojazdów o ciężarze całkowitym powyżej 10 ton. Ponadto w przypadku odbioru mleka nie wchodzi w rachubę "podzielność towaru". Mleko odbierane jest przez [...] posiadanymi autocysternami o ciężarze całkowitym od 15-24 ton. W przeciwieństwie do gospodarstwa skarżącego, producent mleka nie ma technicznej możliwości odbioru mleka cysternami poniżej 10 ton.
Starosta podkreślił, że zatwierdzona zmiana stałej organizacji ruchu nie zamyka całkowicie drogi i nie uniemożliwia jakiegokolwiek dostępu i poruszania się po niej. Ustanowiony jest wyłącznie zakaz wjazdu pojazdów przewyższających określony tonaż. W związku z powyższym zachowane jest prawo dostępu komunikacyjnego do działki, jednakże z zachowaniem stosownych przepisów, wynikających z prawa o ruchu drogowym, w tym przede wszystkim zasad ogólnych dotyczących poruszania się w terenie zabudowanym, m. in. w zakresie prędkości pojazdów, a także odpowiedniego tonażu. Zakaz ten nie wyklucza możliwości przewiezienia towaru, który jest podzielny i może być transportowany w mniejszych ilościach, zgodnych z istniejącym oznakowaniem, nośnością drogi czy tonażem na obiektach mostowych. Zdaniem Starosty skarżący nadal posiada dostęp do swojej działki z drogi publicznej objętej ograniczeniem, a dowóz paszy dla zwierząt lub wywóz zwierząt może wykonać pojazdami zgodnie z ustanowionym tonażem.
W projekcie stałej zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej ul. [...] w pkt 3 "Stan projektowany" podano, że konieczność ustawienia znaku B-18 podyktowana jest interwencjami mieszkańców, którzy narzekają na nadmierną eksploatację ulicy przez samochody obsługujące farmy zlokalizowane na końcowym odcinku ulicy. Wprowadzenie zakazu wjazdu samochodów powyżej 10 ton na ul. [...] w L. jest uzasadnione ze względu na stan techniczny nawierzchni, która jest przeznaczona dla ruchu lokalnego (w założeniach drogi gminne przeznaczone dla ruchu samochodów, których ciężar całkowity nie przekracza 8 ton). Zarządca drogi dopuszcza ruch pojazdów [...], odbierających mleko od hodowców krów. Zmiana organizacji ruchu była zatem usankcjonowania prawnie. Ponadto Starosta, jako organ zarządzający ruchem nie ma wpływu na istniejącą nośność drogi gminnej, ilość warstw nawierzchni asfaltowej, technologię jej budowy, remontu itp. nie ma podstawy do "nakazania" wójtowi/burmistrzowi przebudowy drogi i podniesienia jej nośności. W tym zakresie działania inwestycyjne podejmowane są wyłącznie przez władze gminne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, skarg na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zarządzenia i uchwały podjęte przez organy gminy i powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 5 i 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej: p.p.s.a.), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2017, poz. 1878 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.). Takim aktem, który podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest akt dotyczący zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze publicznej podjęty w zakresie administracji publicznej.
Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie był akt Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. zatwierdzający projekt zmiany organizacji ruchu drogowego polegający na wprowadzeniu na ul. [...] zakazu wjazdu pojazdów o ciężarze całkowitym powyżej 10t (ustawienie znaku pionowego B-18 z tabliczką T22 "Nie dotyczy pojazdów [...]") oraz wprowadzenie na drodze powiatowej Nr [...] dodatkowych znaków informacyjnych F-6 (uprzedzających o ograniczeniach tonażowych).
Podkreślić w tym miejscu należy, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm. – dalej jako: "p.r.d.") oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784 – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r."), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13), a pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W uchwale tej m.in. zwrócono uwagę, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak to także prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") czy też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm. – dalej jako: "u.s.p."), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Z art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego, przy czym – jak stwierdzono w uzasadnieniu ww. uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. - pomimo literalnego brzmienia tego przepisu (przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę) stanowi on również podstawę do zakwestionowania w tym trybie zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego.
Jak wynika z brzmienia art. 87 ust. 1 u.s.p. wprowadza on wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę (zarządzenie) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 57/13, LEX nr 1340548).
W konsekwencji zatem, w przypadku aktu jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony. Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Równocześnie nie można uznać, że skoro akt zatwierdzający organizację (zmianę organizacji) ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p. (czy też art. 101 ust. 1 u.s.g.), na podstawie którego wnoszona jest skarga na ten akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tych przepisów. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd – który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w podziela - że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 432/17, LEX nr 2312915; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/14, LEX nr 1790083).
W niniejszej sprawie skarżący wyjaśnił, że wspólnie z żoną prowadzi działalność rolniczą i jest właścicielem chlewni z obsadą na 1950 sztuk prosiąt trzody chlewnej. Chlewnia została wybudowana zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamiany zagospodarowania terenu obejmującego budowę budynku inwentarskiego /chlewni/ wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Lutocin, gmina Lutocin, z której wynika, że obsługa w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej ma odbywać się z drogi publicznej gminnej nr [...] lub [...]. Skarżący wyjaśnił, że dojazd do jego gospodarstwa od strony ul. [...] jest niezbędny dla transportu paszy dla zwierząt, jak i samych zwierząt, natomiast wprowadzona zmiana organizacji ruchu ograniczyła w istotnym zakresie możliwość wykonywania transportu związanego z prowadzoną działalnością rolniczą. Skarżący zaprzeczył stanowisku Starosty, jakoby transport do jego zakładu mógł odbywać się trasą alternatywną, tj. od ul. [...], gdyż droga ta jest nieprzejezdna, ponieważ wąski, ostry zakręt ograniczony rowem melioracyjnym i mostkiem uniemożliwia przejazd większym pojazdom, w tym pojazdom firmy C. sp. z o.o., o masie powyżej 24t, które dostarczają pasze do gospodarstwa skarżącego.
W ocenie Sądu, zmiana organizacji ruchu polegająca na umieszczeniu znaków drogowych wprowadzających zakaz wjazdu na ul. [...] pojazdów o ciężarze całkowitym powyżej 10 ton ogranicza swobodne prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej i niewątpliwie miała wpływ na sferę jego praw i obowiązków, co obligowało Sąd do przyjęcia, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. i należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. W myśl bowiem § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem. Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia). Elementy, jakie powinien zawierać projekt organizacji ruchu, zostały wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 723/13, LEX nr 1424446). Z kolei szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2, w tym wprowadzić do projektu zmiany. Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 11/17, LEX nr 2281608).
Stosownie do Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r."), znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym – co należy podkreślić – znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.). Z kolei w punkcie 3.2.19.1. Załącznika wskazano, że Znak B – 18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t" (rys. 3.2.19.1) stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z wystepowaniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe.
Z treści sporządzonego w niniejszej sprawie projektu zmiany stałej organizacji ruchu, wynika m.in., że przedmiotem opracowania jest wprowadzenie zakazu wjazdu pojazdów o ciężarze całkowitym powyżej 10 ton na ul. [...] (działka nr [...] położona w L.) – pkt 2 projektu. Opracowanie ma na celu wykonanie projektu związanego ze zmianą oznakowania pionowego w zakresie wprowadzenia dodatkowych znaków na drodze powiatowej nr [...] [...] – [...] – [...], które ograniczą wjazd na ul. [...] w L. samochodów ciężarowych o całkowitym ciężarze przekraczającym 10 ton. Ponadto – w punkcie 3. "Stan projektowany" – wskazano, że zmiana stałej organizacji jest podyktowana interwencją mieszkańców, którzy narzekają na nadmierną eksploatację ulicy przez samochody obsługujące farmy zlokalizowane na końcowym jej odcinku".
W ocenie Sądu zaprezentowany projekt zmiany organizacji ruchu, przedstawiający motywację organu dla wprowadzenia proponowanych zmian, nie może zostać uznany za wystarczający. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę na treść § 20 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2002 r."), w którym wskazano, że znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ..... t" oznacza zakaz ruchu pojazdów, których rzeczywista masa całkowita jest większa od wartości podanej na znaku; w przypadku zespołu pojazdów zakaz dotyczy ich łącznej masy. Zatem znak B-18 oznaczający zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad określony w znaku tonaż, stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Oznacza to, że jedyną przesłanką umieszczenia znaku zakazu B-18 jest nośność drogi. Lokalizacja przedmiotowego znaku zakazu wymaga zatem znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności, które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych. Tymczasem opisowa część projektu ogóle nie zawiera opisu technicznego z charakterystyką drogi – ul. [...] i ruchu na drodze prowadzącej do gospodarstwa skarżącego, w szczególności danych obrazujących faktyczną nośność tej drogi, jak również faktyczne natężenie ruchu samochodów ciężarowych poruszających się po drodze gminnej. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji (np. fotograficznej dotyczącej stanu nawierzchni), czy też wskazującej na konkretne negatywne skutki powodowane ruchem pojazdów objętych prowadzonym ograniczeniem. Jedyne ustalenia stanu istniejącego zawarte w projekcie, a dotyczące działek drogowych nr [...] i [...] odnoszą się do szerokości pasa drogowego, rodzaju nawierzchni i obowiązującej prędkości.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wprowadzenie ograniczenia tonażowego dla pojazdów poruszających się po drodze gminnej – ul. [...] z powołaniem się wyłącznie na interwencje mieszkańców narzekających na nadmierną eksploatację ulicy, nastąpiło w istocie bez zbadania rzeczywistej nośności tej drogi i natężenia ruchu na niej. Z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. wynika, że jego działka nr [...] gdzie znajduje się chlewnia wraz z budynkami towarzyszącymi jest ostatnią działką, do której prowadzi ul. [...], a z drogi tej nie korzystają inne pojazdy ciężkiego transportu za wyjątkiem pojazdów [...].
W świetle wyjaśnień skarżącego oraz przedłożonego opisu, niezawierającego wyczerpującej charakterystyki drogi i ruchu na drodze uznać należy, że Starosta zatwierdzając przedłożony projekt stałej organizacji ruchu nie posiadał wiedzy o rzeczywistym charakterze i nośności drogi, albowiem nie wynikało to ani z projektu, ani z załączonej do akt dokumentacji. I nie chodzi tu o to, że Starosta jako organ zarządzający ruchem nie ma wpływu na istniejącą nośność drogi gminnej (technologię jej budowy, ilość warstw nawierzchni asfaltowej), ale o to, że wprowadzając zmiany związane z ograniczeniem ruchu, winien był przedstawić szerszą argumentację z odwołaniem się do jej aktualnego stanu poprzez stosowne analizy, czy ekspertyzy techniczne, które pozwalałyby na zweryfikowanie zasadności wprowadzenia zakazu wjazdu pojazdom o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 10 ton.
Wskazać należy, że uzasadnienie projektu zmiany organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku zakazu wjazdu (B-18) i w ten sposób wprowadzenia ograniczenia dla ruchu pojazdów objętych tym zakazem, powinno w sposób jasny i przekonujący odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem podmiotów korzystających z transportu tego rodzaju pojazdami, a - leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu. W ocenie Sądu argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Tymczasem przedłożony projekt nie zawiera żadnego uzasadnienia, w szczególności w zakresie analizy skutków wprowadzenia tego zakazu, a zatem nie mógł stanowić podstawy do pozytywnej jego oceny przez organ.
Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił, wobec czego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Organ administracji po ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni powyższe rozważania Sądu i zdecyduje o zasadności wprowadzenia zaproponowanej zmiany organizacji ruchu.
Zawarte w pkt 2 sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się uiszczony wpis od skargi – 300 zł, koszty zastępstwa ustanowionego w sprawie adwokata – 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.