VII SA/Wa 2192/15

VII SA/Wa 2192/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Zielińska-Śpiewak /sprawozdawca/
Maria Tarnowska /przewodniczący/
Tadeusz Nowak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 par. 2 art. 156 par. 1 pkt 1,2,3,4,7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skargi L. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. oddala skargę, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015r., poz. 702), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], stwierdzającej, na wniosek L. A., nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r., znak: [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych nr [...],[...],[...] i [...], kanalizacji sanitarnej, deszczowej, wodociągu docelowego, gazociągu niskiego i średniego ciśnienia, sieci cieplnej, drenażu c.o., odwodnienia komór sieci cieplnej, drenażu stałego budynków, linii kablowej NN i oświetleniowej, linii napowietrznej sn 15kV, stacji transformatorowej T-2 na terenie osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...], w części dotyczącej budowy linii napowietrznej sn 15kV na działce o nr ew. [...], a w pozostałej części umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., w części stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r., i w tej części stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r., została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].
W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił istotę i charakter postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał także, iż ze zgromadzonego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę materiału dowodowego wynika, że inwestor – Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie dysponowała działką nr [...] na cele budowlane. Nie wykazano go wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, a także na wezwanie organu z dnia [...] lipca 2015 r. Doszło zatem do naruszenia art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zm.) obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Naruszenie to, w ocenie organu ma charakter rażący, co oznacza, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadliwością.
Dalej organ przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P46/13, w którym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 konstytucji Rzeczypospolitej.
Wyrokiem tym uchylono domniemanie konstytucyjności art. 156 § 2, co organy orzekające winny brać pod uwagę z urzędu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż uchylenie domniemania konstytucyjności przepisu prawa następuje już z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.
Wyjaśnił, że stosownie do art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Oznacza to, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Na uzasadnienie swojego stanowiska przywołał wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt OSK 107/10.
Podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu" jednakże zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 § 2 K.p.a. który nie przewiduje dłuższego, aniżeli 10-letni, terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji uzasadnionym wydaje się twierdzenie, że niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat.
W niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r, została doręczona inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w dniu [...] kwietnia 1990 r., co wynika ze znajdującej się na niej odręcznej adnotacji. Tym samym od dnia jej doręczenia upłynęło ok. 25 lat, co pozwala na zastosowanie art. 158 § 2 kpa.
Odnosząc się do twierdzenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", iż dysponowała działką nr [...] na podstawie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości organu wskazał, że tryb przewidziany w art. 75 cyt. ustawy w stanie faktycznym sprawy nie daje podstaw do twierdzenia, że działka nr [...] została wywłaszczona na zasadach przewidzianych w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. tym bardziej, że skarżąca Spółdzielnia nie przedłożyła żadnego dokumentu na tą okoliczność.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że analiza akt sprawy nie wykazała by decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r., w części dotyczącej działki nr [...] naruszała rażąco inne przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, a także by była dotknięta którąkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 kpa.
Skargą na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniosła L. A. wnosząc o jej uchylenie.
W ocenie skarżącej organy administracji zgodnie z zasadą praworządności zobowiązane są do eliminowania z obrotu prawnego aktów administracyjnych wydanych z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r.
Kontrolowaną decyzją udzielono Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym linii kablowej NN i oświetleniowej, linii napowietrznej SN 15 kV i stacji transformatorowej T-2 na terenie osiedla "[...]" w [...]. W toku postępowania nadzwyczajnego ustalono, że inwestor – Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie posiadała prawa do dysponowania działką nr [...], przez którą przebiegała linia napowietrzna SN 15 kV stanowiącą własność L. A., na cele budowlane. Stanowiło to naruszenie art. 25 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji.
Oceniając charakter naruszania prawa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niewadliwie uznał, iż było ono rażące bowiem przepis jednoznacznie określał, iż inwestor winien wylegitymować się prawem do gruntu, na którym ma powstać inwestycja. Jednocześnie jednak odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r. z uwagi na znaczny upływ czasu powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydany w sprawie P46/13. W wyroku tym Trybunał orzekł, że "art. 156 § 2 kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasy, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej"
Jak wynika z obecnego brzmienia art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 7 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozważając zakres swobody ustawodawcy w określaniu relacji między - przewidzianą art. 7 Konstytucji - zasadą praworządności, z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a - wynikającymi z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa i zaufania do Państwa i stanowionego przezeń prawa, z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej - Trybunał podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i od zasady pewności prawa i zaufania.
W orzecznictwie przyjmuje się, że uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania następuje już z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, co zarówno organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne jak i sądy kontrolujące ich działalność winny brać pod uwagę z urzędu. Skutkuje to wyłączeniem zastosowania zasady tempus regit actum (do czynności prawnej stosuje się przepisy obowiązujące w czasie jej dokonania), ze względu na pozbawienie domniemania ich konstytucyjności. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, jak i w omawianym przypadku tj. w przypadku stwierdzenia przez Trybunał luki w prawie (poprzez uznanie jako niekonstytucyjny sam brak normy ograniczającej czasowo stosowanie danego przepisu) - sądy administracyjne mają prawo odmówić jego zastosowania. Innymi słowy, przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny być stosowane w przyszłości, i nawet wówczas gdy za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, PiP 2008, z. 5). Takie stanowisko zostało wyrażone np. w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2014r. w sprawie II OSK 2708/14 i stanowisko to skład tut. Sądu podziela, (por. też np. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1403/05; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 483/10; z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1070/10; z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2696/14, [w:] CBOSA).
Skutkiem uznania za niekonstytucyjny art. 156 § 2 kpa w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania była konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 kpa. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. orzekł, jak w sentencji.