VII SA/Wa 2189/18

VII SA/Wa 2189/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 3169/19 - Wyrok NSA z 2022-09-29
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 2187
art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Monika Kramek Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi F.sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz F. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako: "MKiDN", "organ") decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku F.Sp. z o.o. z dnia 9 kwietnia 2018 r., uzupełnionego pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], znak: [...], pozwalającej na wykonanie robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu, wynikających z zamiennego projektu budowlanego Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego, obejmujących następujący zakres (wyłącznie w obrębie szklanego przesklepienia pomiędzy fragmentami Kompleksu, znajdującymi się po wschodniej i zachodniej stronie Kanału [...] na poziomach "0" i "-1"):
- wykonanie urządzenia wodnego koryta dla przeprowadzenia części wód kanału [...] wraz z instalacją recyrkulacji wody,
- wykonanie posadzki utwardzonej na płycie wspierającej koryto po zachodniej i częściowo po wschodniej stronie kanału [...],
- wykonanie nasadzenia zieleni na płycie wspierającej koryto po wschodniej stronie kanału [...], zbiorników i studni do obsługi koryta,
- wykonanie instalacji dla obsługi koryta, w tym platformy na korycie na umiejscowienie urządzeń technicznych obsługujących koryto - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy ż dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2187, z późn. zm.)- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, Wojewódzki Konserwator Zabytków w G. decyzją z dnia [...] maja 1981 r., znak; [...], wpisał do rejestru zabytków zabytkowy obiekt inżynierski Kanał [...] na całej długości - od śluzy na zachód od P. do ujścia Kanału do S.. Ochroną konserwatorską objęto kanał wraz z groblami, towarzyszącą zabudową i zielenią. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zrealizowany w latach 1348-1354 kanał pełniący funkcję akweduktu zaopatrującego G.w wodę pitną, z uwagi na czas powstania i skalę zadania inżynierskiego, stanowi unikatowy zabytkowy obiekt inżynierski w skali kraju, będący świadectwem wysokiego poziomu sztuki inżynieryjnej w średniowiecznym G.. Ponadto, Kanał [...] objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon [...], [...] i [...] w mieście G., zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pozwolił na prowadzenie prac w granicach ulicy [...], [...], [...], [...], [...] i [...], na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewidencyjny [...] oraz działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewidencyjny [...] w G., na terenie układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] października 1947 r., uznanego ponadto zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r. za pomnik historii, oraz częściowo obejmującego Kanał [...] wpisany do rejestru zbytków, w zakresie wykonania robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu wynikającym z projektu wielofunkcyjnego kompleksu usługowo-handlowego obejmujących:
- oczyszczenie terenu, usunięcie nawierzchni utwardzonych, sieci uzbrojenia terenu przeznaczonych do likwidacji,
- wzmocnienie fundamentów budynku ss. [...] położonego na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...],
- budowę obiektów kubaturowych zgodnie z projektem,
- renowację murów oporowych Kanału [...] i historycznego mostu w osi
ul. [...],
- budowę placów publicznych i ciągów komunikacyjnych,
- wykonanie robót instalacyjnych,
- wykonanie małej architektury,
- wykonanie zieleni urządzonej,
na podstawie dokumentacji:
1. "Projekt zagospodarowania terenu. Architektura. Część A, Tom o, Zestaw II. Zagospodarowanie rejonu Targu [...] i [...] w G.. Wielofunkcyjny Kompleks Handlowo-Usługowy" - autorstwa J. F., R. L. z października 2013 r.,
2. "Projekt architektoniczno-budowlany: Lokal kina. Tom V, Zestaw 1" - autorstwa mgr. inż. arch. M. B., z sierpnia 2013 r.,
3. "Projekt budowlany. Ciąg pieszo-jezdny od budynku sióstr [...] do ul. [...] wraz z nawierzchniami placów. Tom 6, Zestaw VM" - autorstwa mgr inż. Z. G., z września 2013 r.
4. "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego obiektów istniejących oraz wpływu projektowanej zabudowy wielofunkcyjnego kompleksu urbanistycznego na budynek zakonu sióstr [...], ul. [...], budynek Urzędu Pocztowego, ul. [...], Kanał [...] i syfon [...] - autorstwa J. K., z kwietnia 2013 r.,
5. .Architektura - zieleń", autorstwa J. F., R. L. z października 2013 r.,
6. załącznik graficzny dotyczący mostu w osi ul. [...];
7. rysunek pt. "Wpływ budowy na istn. budynek - jet grouting - autorstwa mgr. inż. arch. A. Ł., R. F., M. F., P. Z., z 14 października 2013 r.,
8. "Mała architektura" - autorstwa J. F., R. L. z października 2013 r.,
W dniu 16 września 2015 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozytywnie zaopiniował, w formie pisma urzędowego, projekt koncepcyjno-architektoniczny budowy koryta edukacyjnego na odcinku kanału [...] w rejonie inwestycji "[...]".
Następnie, w dniu 19 września 2016 r., do Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., zgodnie z porozumieniem zawartym w dniu 5 listopada 2015 r., pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasta [...] w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...]. Poz. [...]) wpłynął wniosek G. Sp. z 0.0. o wydanie pozwolenia na prowadzenie przy Kanale [...] następujących robót budowlanych:
- wykonanie urządzenia wodnego koryta dla przeprowadzenia części wód kanału [...] wraz z instalacją recyrkulacji wody,
- wykonanie posadzki utwardzonej na płycie wspierającej konto po zachodniej i częściowo po wschodniej stronie kanału [...],
- wykonanie nasadzenia zieleni na płycie wspierającej korytu po wschodniej stronie kanału [...],
- wykonanie zbiorników i studni do obsługi koryta,
- wykonanie instalacji dla obsługi koryta, w tym platformy na korycie na umiejscowienie urządzeń technicznych obsługujących koryto.
Decyzją z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], Miejski Konserwator Zabytków udzielił pozwolenia na prowadzenie ww. robót budowlanych, na podstawie dokumentacji: "Projekt budowlany. Koryto dla przeprowadzenia części wód Kanału [...]. Rejon Targu [...] i [...] w G.", datowany na lipiec 2016 r.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził kontrolę w Biurze Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., której przedmiotem była m. in. prawidłowość ww. decyzji nr [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazując Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprawozdanie z ww. kontroli, zwrócił się do organu nadzorczego o rozważenie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W sprawozdaniu tym stwierdzono, iż zastrzeżenia wzbudza zakres robót zaakceptowany przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. decyzją nr [...], gdyż oznacza on ingerencję w dotychczasową, chronioną formę Kanału, powodując jego częściowe przekrycie nową konstrukcją. Pomimo niezależności nowej konstrukcji (niezależny ustrój konstrukcyjny budowlany nad górną powierzchnią wód Kanału), wpływa ona na odbiór obiektu w tym miejscu. Realizacja ww. robót oznacza celowe działanie zmierzające do przesłonięcia autentycznej formy obiektu. Ponadto, organ kontrolujący zwrócił uwagę na fakt, że przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazują zachowanie otwartego przebiegu Kanału [...].
W dniu 14 lutego 2018 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], znak: [...].
Stanowisko Prezydenta Miasta [...], w tym wynikające z przestawionej przez niego opinii dotyczące braku zgodności zakwestionowanej decyzji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanowisko jednej ze stron postępowania, tj. F.Sp. z o.o. zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], którą Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po zakończeniu wszczętego z urzędu postępowania stwierdził nieważność decyzji [...] Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] października 2016 r., Nr [...].
Powodem wyeliminowania z obrotu prawnego ww. pozwolenia konserwatorskiego była jego niezgodność z postanowieniami Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon Targu [...], [...] i [...] w mieście G.. Wykonanie tzw. "drugiego koryta" Kanału [...] wraz z płytą wspierającą koryto stanowi oczywiste naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego obowiązek dokonania przez właściwe organy analizy zarówno części tekstowej jak i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić wątpliwości, zwłaszcza w sytuacji, gdy w części tekstowej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, zawarte jest odesłanie do części graficznej. Pominięcie zatem rysunku planu zagospodarowania przestrzennego, będącego integralną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest istotnym błędem. Zaś wydanie na skutek tego rozstrzygnięcia niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oznacza wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), obligującego organ administracji publicznej do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia obarczonego tą wadą.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się F.Sp. z o.o. z siedzibą w G., wnosząc pismem z dnia 9 kwietnia wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], który został następnie uzupełniony pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. Do wniosku z dnia 9 kwietnia 2018 r. skarżąca Spółka załączyła "Opinię prawną w sprawie zgodności działań inwestora z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczących Kanału [...] w ramach inwestycji "[...]", opracowaną przez prof. K. Z.. Natomiast do pisma z dnia 16 kwietnia 2018 r. została załączona "Opinia urbanistyczno - konserwatorska dotycząca uwarunkowań i kierunków ochrony oraz kształtowania środowiska kulturowego miejsca zabytkowego - rejonu [...] na Kanale [...] w G.", opracowaną przez dr. inż. A. K. i mgr. M. Z..
Jednocześnie skarżąca Spółka na podstawie art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego złożyła wniosek o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w postaci ww. opinii. Ponadto na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w całości i o umorzenie postępowania organu pierwszej instancji.
W ocenie Spółki zakwestionowana decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest prawidłowa w pełnym zakresie i nie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. niesłusznie stwierdza nieważność ww. decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków i nie może się ostać, ponieważ została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów.
Mając na uwadze przedstawione przez skarżącą dwie powyższe opinie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia 15 maja 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma z całością materiału dowodowego dotyczącego sprawy, w tym z opiniami przedłożonymi przez skarżącą Spółkę, tj.: "Opinią prawną" z dnia 21 marca 2018 r. opracowaną przez prof. K. Z. oraz z "Opinią urbanistyczno - konserwatorską" z dnia 9 kwietnia 2018 r. opracowaną przez dr. inż. A. K. i mgr. M. Z.. Strony postępowania w ww. piśmie zostały także poinformowane o przysługującym im prawie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań oraz o możliwości składania pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących przedmiotowej sprawy.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu wniosku F.Sp. z o.o. z siedzibą w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz po ponownym przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego stwierdził, iż rozpatrywanej sprawie zakwestionowana decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydawanego w formie decyzji administracyjnych. Zgodnie z przepisem § 2 pkt 1 lit. e w zw. z § 4 pkt 2 Porozumienia z dnia 5 listopada 2015 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasta [...] w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. przez Gminę Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] listopada 2015 r., poz. [...]), wydanie tej decyzji należało do kompetencji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., działającego w imieniu Prezydenta Miasta [...].
Miejski Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], znak: [...], udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu, wynikających z zamiennego projektu budowlanego Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego, obejmujących następujący zakres (wyłącznie w obrębie szklanego przesklepienia pomiędzy fragmentami Kompleksu, znajdującymi się po wschodniej i zachodniej stronie Kanału [...] na poziomach "0" i "-1"): wykonanie urządzenia wodnego koryta dla przeprowadzenia części wód kanału [...] wraz z instalacją recyrkulacji wody, wykonanie posadzki utwardzonej na płycie wspierającej koryto po zachodniej i częściowo po wschodniej stronie Kanału [...], wykonanie nasadzenia zieleni na płycie wspierającej koryto po wschodniej stronie kanału [...], zbiorników i studni do obsługi koryta, wykonanie instalacji dla obsługi koryta, w tym platformy na korycie na umiejscowienie urządzeń technicznych obsługujących koryto.
Kanał [...] objęty ww. inwestycją położony jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon [...], [...] i [...] w mieście G., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2005 r. Obszar na którym znajduje się Kanał [...] oznaczony jest w ww. miejscowym planie symbolem 006-M/U31. Ponadto, przepis punktu 10 karty tego terenu, zatytułowany "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej", nakazuje, w ppkt 2b zachowanie otwartego przebiegu Kanału [...], za wyjątkiem rejonu dawnego założenia tzw. [...] oraz [...], oznaczonego na rysunku planu liniami zabudowy, o których mowa w punktach 7.1b, 7.1g i 7.1h.
Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym integralnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jego część graficzna, tj. rysunek planu. Na rysunku tym określono linie zabudowy, które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się w planie miejscowym obowiązkowo. Powołane w punkcie 10 ppkt 2b linie zabudowy są wyznaczone na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z rysunku planu jednoznacznie wynika, że Kanał [...] na odcinku, na którym badana decyzja dopuszcza budowę drugiego koryta, jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy, a zabudowa Kanału [...] może mieć miejsce wyłącznie w rejonie [...]. Wyznaczone linie zabudowy biegnące w układzie wschód-zachód, w rejonie [...] przecinają Kanał [...], natomiast na południe od [...]linie te dochodzą do brzegów Kanału, lecz nie przecinają samego Kanału. Rysunek stanowiący załącznik do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny i jasny zatem wskazuje jak należy rozumieć pojęcie "otwartego przebiegu kanału". Tym samym wykonanie tzw. "drugiego koryta" Kanału [...] wraz z płytą wspierającą koryto, stanowi oczywiste naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzorczego, obowiązek dokonania przez właściwe organy analizy zarówno części tekstowej, jak i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić wątpliwości, zwłaszcza w sytuacji, gdy w części tekstowej, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, zawarte jest odesłanie do rysunku planu. Ponadto ponownie należy przypomnieć o treści art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią formę ochrony zabytków, a w myśl art. 18 ust. 3 tej ustawy, w planie takim określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu. Zamieszczenie wymogu zachowania otwartego przebiegu Kanału [...] w punkcie 10 karty terenu oznacza w sposób oczywisty, że jest to ustalenie mające na celu ochronę Kanału [...] jako zabytku, a nie np. potrzebę ochrony środowiska.
Tym samym oczywiste naruszenie obowiązujących przepisów prawa miejscowego, poprzez pominięcie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy wydawaniu decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], jest zatem rażącym naruszeniem przywołanych wyżej przepisów art. 6 ust 1, art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 pkt 4 i art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązujących w dniu 18 października 2016 r. Naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, stanowiącego formę ochrony zabytków, wprowadzającego ograniczenia w sposobie wykonywania praw do nieruchomości, wiążącego obywateli oraz organy administracji publicznej, powoduje niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie skutki społeczno-gospodarcze. Dodać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1657/17, stwierdził, że nie do zaakceptowania jest przyzwolenie na ignorowanie przez inwestora przepisów prawa miejscowego, określających ład przestrzenny. Należy mieć na względzie, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów'.
Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących braku określenia w decyzji o wpisie Kanału [...] do rejestru zabytków, jakie roboty budowlane w stosunku do Kanału [...] jako zabytku wolno wykonywać, a jakie są zakazane oraz uwagi dotyczące charakteru zaleceń z art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem, na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki - stanowią powtórzenie zarzutów podnoszonych w toku postępowania do których organ nadzorczy odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2018 r.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i podkreślił, że zapisy uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nie budzą jego wątpliwości. Organ nadzorczy nadal nie stwierdza wątpliwości interpretacyjnych po zapoznaniu się z treścią przedstawionych przez skarżącą Spółkę "Opinii prawnej w sprawie zgodności działań inwestora z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczących Kanału [...] w ramach inwestycji "[...]" oraz po zapoznaniu się z "Opinią urbanistyczno - konserwatorską dotyczącą uwarunkowań i kierunków ochrony oraz kształtowania środowiska kulturowego miejsca zabytkowego - rejonu [...]na Kanale [...] w G.". W tej sytuacji organ nadzoru nie stwierdza także potrzeby odwoływania sie do uzasadnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uczynił skarżący.
Z tego powodu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie stwierdził również konieczności przeprowadzenia żądanego przez skarżącą Spółkę dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w trybie art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzja Prezydenta Miasta [...], z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], znak: [...], jest obarczona kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, co obligowało organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka F.Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G.. W swojej skardze skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy Decyzji MKiDN 1 w sytuacji gdy organ winien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co wynikało z:
a. błędnego uznania, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie i tym samym jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności Decyzji MKZ;
b. błędne i arbitralne uznanie, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia obowiązujących przepisów prawa miejscowego, powodujące niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie skutki społeczno-gospodarcze, stanowiące rażące naruszenie prawa, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brzmienie przepisu prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji (pojęcie "otwartego przebiegu kanału"), a wybór jednej z interpretacji nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji MKZ;
c. błędne i arbitralne uznanie, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia obowiązujących przepisów prawa miejscowego, powodujące niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie skutki społeczno-gospodarcze, stanowiące rażące naruszenie prawa, podczas gdy uznając iż przy wydaniu decyzji MKZ nie uwzględniono załącznika graficznego stanowiącego integralną cześć Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia - rejon [...], [...] i [...] w mieście G. (dalej jako: "MPZP"), przedstawiającego linie zabudowy, a tym samym uznając iż linie te mają zastosowanie do prac budowlanych objętych decyzją MKZ, Organ administracji publicznej w istocie sam pominął przepisy prawa miejscowego (załącznik graficzny oraz § 2 pkt 12 i 13 części tekstowej, pkt 6 ust. 2 oraz pkt 10 ust. 2 lit b, pkt 7 ppkt 1 Karty terenu 006 MPZP) oraz przepisy powszechnie obowiązujące, tj. art. 3 pkt 2, pkt 3, pkt 3a i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Łj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), zwanej dalej "PB", § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), uwzględnieniem Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.. do której cyt. rozporządzenie odsyła.
d. nieudowodnienie i niewykazanie na czym polega oczywistość naruszenia prawa oraz nieudowodnienie i niewykazanie z jakich powodów organ nadzorczy uznał naruszenie jako rażące, a w konsekwencji wydanie wadliwej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji MKZ podczas, gdy w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności skarżonej Decyzji MKiDN II, o której mowa w art 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
2. naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art 127 § 3 K.p.a., poprzez wydanie skarżonej Decyzji MKiDN Il przez dr hab. prof. IH PAN M. G., Podsekretarza Stanu Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Generalnego Konserwatora Zabytków, działającej z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, która również wydała - działając z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Decyzję MKiDN 1, co stanowi wadę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 pkt 12 i 13 części tekstowej, pkt 6 ust. 2 oraz pkt 10 ust. 2 lit b, pkt 7 ppkt 1 Karty terenu 006 oraz załącznika graficznego MPZP w związku z art. 3 pkt 2, pkt 3, pkt 3a i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. PB, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z Polską Normą PN-B- 01027 z dnia 11 lipca 2002 r. do której przepisy prawa powszechnie obowiązującego odsyłają poprzez:
a. błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego MPZP oraz nieuprawnione uznanie, że rysunek stanowiący załącznik do MPZP określający linie zabudowy został pominięty przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], tj. poprzez uznanie, iż linie zabudowy wskazane w załączniku graficznym wskazują teren wolny od jakiekolwiek zabudowy, podczas gdy Miejski Konserwator Zabytków w Decyzji MKZ uwzględnił i dokonał prawidłowej interpretacji załącznika graficznego, a tym samym decyzja MKZ została wydana zgodnie z przepisami prawa, tym bardziej, że organ wydający decyzję MKZ jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony zabytków posiadającym wiedzę i doświadczenie pozwalające mu wydać decyzję zgodną z przepisami prawa, w tym MPZP oraz zapewniającą ochronę zabytku;
b. błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego MPZP oraz nieuprawnione uznanie, że Kanał [...] na odcinku, na którym badana decyzja dopuszcza budowę drugiego koryta, jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy, a zabudowa kanału [...] może mieć miejsce wyłącznie w rejonie Kunsztu Wodnego;
c. błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego MPZP oraz nieuprawnione uznanie, że decyzja MKZ rażąco narusza MPZP podczas gdy w Decyzji MKZ dokonano prawidłowej interpretacji MPZP i tym samym jest ona zgodna z prawem, a ponadto w przypadku gdy brzmienie przepisu prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji to przyjęcie jednej z nich nie może być ocenie jako rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności Decyzji MKZ;
4. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. pkt 6 ust. 2 oraz pkt 10 ust. 2 lit b Karty terenu 006 oraz załącznika graficznego MPZP poprzez:
1. błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego MPZP oraz nieuprawnione uznanie, że rysunek stanowiący załącznik do MPZP w sposób jednoznaczny i jasny wskazuje jak należy rozumieć pojęcie "otwartego przebiegu Kanału [...]", podczas gdy Miejski Konserwator Zabytków w decyzji MKZ dokonał prawidłowej interpretacji sformułowania "otwartego przebiegu kanału" oraz załącznika graficznego, a tym samym decyzja MKZ została wydana zgodnie z przepisami prawa, tym bardziej, że organ wydający decyzję MKZ jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony zabytków posiadającym wiedzę i doświadczenie pozwalające mu wydać decyzję zgodną z przepisami prawa, w tym MPZP oraz zapewniającą ochronę zabytku;
2. błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego MPZP oraz nieuprawnione uznanie, że rysunek stanowiący załącznik do MPZP w sposób jednoznaczny i jasny wskazuje jak należy rozumieć pojęcie "otwartego przebiegu Kanału [...]", podczas gdy brak definicji pojęcia "otwartego przebiegu kanału" w treści MPZP oraz sformułowanie rzeczonego zwrotu umożliwia przyjęcie odmiennych interpretacji;
3. błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego MPZP oraz nieuprawnione uznanie, że decyzja MKZ rażąco narusza MPZP podczas gdy w decyzji MKZ dokonano prawidłowej interpretacji MPZP i tym samym jest ona zgodna z prawem a ponadto w przypadku gdy brzmienie przepisu prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji to przyjęcie jednej z nich nie może być ocenie jako rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji MKZ;
5. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.), dalej jako "u.o.z.o.z.", w związku z art 2 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, ze zm.), art. 8 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie iż nie ma on charakteru wiążącego w niniejszej sprawie;
6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art 80 K.p.a. - poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ nadzorczy czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia oraz nieuwzględnienie słusznego interesu Spółki w tym ustalenie przez organ nadzorczy, że decyzja MKZ została wydana bez uwzględnienie treści załącznika graficznego MPZP i niewykazanie przez organ na jakiej podstawie poczynił to ustalenie;
7. przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a K.p.a. - poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy • prawnej na korzyść strony, w sytuacji kiedy przedmiotem postępowania jest odebranie stronie uprawnienia;
8. przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art 8 K.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
9. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art 136 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku Skarżącego dotyczącego żądania przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy.
W ocenie Skarżącego, decyzja MKZ została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest prawidłowa w pełnym zakresie i nie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja MKiDN II, w której utrzymano w mocy decyzję MKiDN I, na podstawie której niesłusznie stwierdza się nieważność decyzji MKZ, nie może się ostać. Decyzja MKiDN II według Skarżącego wydana została z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów, a zatem jako wadliwa nie powinna zostać utrzymana w obrocie prawnym.
Skarżoną decyzją MKiDN II, Organ administracji publicznej utrzymał w mocy decyzję własną w przedmiocie unieważnienia Decyzji MKZ. Nadzwyczajne postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek przekazania do Organu administracji publicznej przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. protokołu z kontroli przeprowadzonej w Biurze Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. w dniach 20-27 września 2017 r., którego przedmiotem była również legalność Decyzji MKZ. Na podstawie ustaleń kontrolnych stwierdzono zastrzeżenia do zakresu robót zaakceptowanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., gdyż oznacza on ingerencję w dotychczasową, chronioną formę Kanału, powodując jego częściowe przekrycie nową konstrukcją. Jak wskazano, pomimo niezależności nowej konstrukcji, wpływa on na odbiór obiektu w tym miejscu. W ocenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków realizacja robót oznacza celowe, działalnie zmierzające do przesłonięcia autentycznej formy obiektu.
W ocenie strony skarżącej decyzja MKiDZ II w całości przedstawia argumentację Organu administracji publicznej z pierwszej decyzji, wskazując jednocześnie, że nie ma uzasadnienia dla przeprowadzenia dowodu z opinii przedłożonych przez Skarżącego. Nadto odniósł się do zarzutów Skarżącego w przedmiocie walorów zabytkowych Kanału [...], który został na przestrzeni lat w dużym stopniu przekształcony i uległ stopniowej degradacji - w ocenie Organu administracji publicznej argumenty mogłyby być przedmiotem analizy na etapie postępowania dotyczącego wpisania obiektu do rejestru zabytków, bądź jego wykreślenia z rejestru i dlatego pozostają bez wpływu na ocenę zgodności Decyzji MKZ z postanowieniami MPZP.
Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., co było konsekwencją zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i naruszenia przepisów prawa materialnego.
W ocenie strony skarżącej kwalifikacja ewentualnego naruszenia prawa jako naruszenia rażącego opiera się wyłącznie na zanegowaniu wątpliwości zgłaszanych przez strony co do interpretacji MPZP we wniosku z dnia 9 kwietnia 2018 r. oraz w opiniach objętych wnioskami dowodowymi. Organ nadzoru nie wskazał wprost jaki przepis prawa został rzekomo naruszony w sposób rażący, przy czym w kilku miejscach odnosi się do "oczywistych naruszeń" lub "błędu niezwykle istotnego". Wydaje się, że Organ zdaje się nie dostrzegać braku jednoznaczności postanowień pianu oraz konsekwencji niezdefiniowania pojęcia użytego w części normatywnej MPZP. Organ przedstawia jako oczywistą własną wykładnię niezdefiniowanego pojęcia, opierającą się na odesłaniu do załącznika graficznego, z którego również nie da się ponad wszelką wątpliwość ustalić znaczenia problemowego pojęcia. Innymi słowy, zestawienie treści normatywnej uchwały z załącznikiem graficznym nie eliminuje wszystkich wątpliwości i pozostawia przestrzeń na indywidualną interpretację postanowień, czy to przez organ konserwatorski, czy też przez podmioty zainteresowane zagospodarowaniem przestrzeni. O tym więcej w dalszej części pisma. Niewątpliwie arbitralne stwierdzenie, dokonane w oderwaniu od materiału dowodowego w sprawie nie może się ostać jako podstawa decyzji w praworządnym państwie.
Skarżąca wskazała na brak zdefiniowania pojęcia "linia zabudowy". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p., do obligatoryjnych elementów treści planu miejscowego, zalicza także określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc j do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów z doprecyzowaniem powyższych norm są przepisy szczególne w postaci cyt. już rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do § 4 pkt 6 tego rozporządzenia, jednym ze standardów obowiązujących przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego jest zamieszczenie ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w taki sposób, aby zawierały one w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zgodnie zaś z § 7 cyt. rozporządzenia wskazano ponadto, iż projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m. in. linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu.
Pojęcie linii zabudowy można wyinterpretować przywołując pomocniczo art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, w którym jest mowa o kontynuacji "linii zabudowy". Powyższe również wskazuje na warunek, że nowy budynek ma powstać na przedłużeniu linii poprowadzonej po frontowej elewacji istniejącego budynku.
Według skarżącego wszelkie wątpliwości interpretacyjne adresata normy winien jednak usunąć § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, iż przy sporządzaniu projektu rysunku planu miejscowego stosuje się podstawowe, jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych oraz, elementów zagospodarowania przestrzennego określone w Polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Zgodnie z ww. Polska Norma, linią zabudowy, czyli linią regulacyjną jest obowiązującą linia zabudowy z trójkątami pełnymi") oraz maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy "linia ciągła z trójkątami pustymi".
Co więcej zgodnie z § 2 pkt 12 i 13 MPZP, a zatem zgodnie z prawem miejscowym, pod pojęciem maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy definiuje linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz - określonych w ustaleniach planu - budowli. Linia nie dotyczy: balkonów, wykuszy, loggii, gzymsów, okapów, podokienników, zadaszeń nad wejściami, ryzalitów, przedsionków, schodów zewnętrznych, pochylni, tarasów, części podziemnych obiektów budowlanych, o ile ustalenia planu nie stanowią inaczej, zaś obowiązująca linia zabudowy to maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy, na której musi być usytuowane przynajmniej 80% powierzchni elewacji budowli.
Strona skarżąca wskazała, że podstawą prawną dla Decyzji MKZ były m.in. przepisy art. 7 pkt 1, 2 i 4 u.o.z.o.z., a to z kolei świadczy o tym, że przy wydawaniu przedmiotowej decyzji Miejski Konserwator Zabytków wziął pod uwagę przepis, na podstawie którego ustanowiona została ochrona Kanału [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wbrew twierdzeniom Organu administracji publicznej. Ponadto organ nadzorczy nie wykazał na jakich dowodach oparł stwierdzenie, że doszło do pominięcia rysunku (części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy wydawaniu badanej decyzji. Odnośnie naruszenia procedury skarżąca wskazała, iż w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie skarżonej decyzji w sposób niepełny zgromadzono materiał dowodowy, a ten zgromadzony wadliwie oceniono. Pominięto wnioski dowodowe z opinii, pomimo iż uwzględnienie tychże opinii wpływa na ocenę, czy doszło do naruszenia prawa, a jeśli tak, to czy miało ono charakter rażący. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 136 § 1 K.p.a., który stanowi podstawę dla uwzględnienia wniosków dowodowych, w szczególności, że opinie prawne przedłożone w sprawie wykazują odmienne rozumienie kluczowych dla sprawy pojęć, co jest istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie.
Odnosząc się do obowiązku wynikającego z art. 80 k.p.a., strona skarżąca wskazała, iż organ orzekający w sposób dowolny ocenił dowody zgromadzone w sprawie, pomijając tak naprawdę w ocenie dowody nie pasujące pod podjęte rozstrzygnięcie. Ponadto Organ administracji publicznej pominął skutki wydania Decyzji MKZ - poprzez negowanie zasadności oceny zachowanej substancji zabytku, a także pominął pozytywne skutki inwestycji, o których mowa w rozdziale pt. Zasady konserwatorskie w zestawieniu z koncepcją zamierzenia inwestycyjnego przy Kanale [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2018 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2018r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], znak: [...], pozwalającej na wykonanie robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu, wynikających z zamiennego projektu budowlanego Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego, obejmujących następujący zakres (wyłącznie w obrębie szklanego przesklepienia pomiędzy fragmentami Kompleksu, znajdującymi się po wschodniej i zachodniej stronie Kanału [...] na poziomach "0" i "-1"):
- wykonanie urządzenia wodnego koryta dla przeprowadzenia części wód kanału [...] wraz z instalacją recyrkulacji wody,
- wykonanie posadzki utwardzonej na płycie wspierającej koryto po zachodniej i częściowo po wschodniej stronie kanału [...],
- wykonanie nasadzenia zieleni na płycie wspierającej koryto po wschodniej stronie kanału [...], zbiorników i studni do obsługi koryta,
- wykonanie instalacji dla obsługi koryta, w tym platformy na korycie na umiejscowienie urządzeń technicznych obsługujących koryto.
Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .
Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).
Miejski Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], znak: [...], udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu, wynikających z zamiennego projektu budowlanego Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego, obejmujących następujący zakres (wyłącznie w obrębie szklanego przesklepienia pomiędzy fragmentami Kompleksu, znajdującymi się po wschodniej i zachodniej stronie Kanału [...] na poziomach "0" i "-1"): wykonanie urządzenia wodnego koryta dla przeprowadzenia części wód kanału [...] wraz z instalacją recyrkulacji wody, wykonanie posadzki utwardzonej na płycie wspierającej koryto po zachodniej i częściowo po wschodniej stronie Kanału [...], wykonanie nasadzenia zieleni na płycie wspierającej koryto po wschodniej stronie kanału [...], zbiorników i studni do obsługi koryta, wykonanie instalacji dla obsługi koryta, w tym platformy na korycie na umiejscowienie urządzeń technicznych obsługujących koryto.
Zaakceptowane przez organ konserwatorski prace budowlane miały na celu stworzenie dodatkowego tzw. koryta edukacyjnego, na konstrukcji nie naruszającej samego kanału [...], w tym jego brzegów i dna. Zaprojektowana konstrukcja nie wpływa na bieg wody i nie powoduje jej spiętrzeń. W ramach robót zaplanowano przeszklony dach nad kanałem oraz wykonanie poprzecznej płyty żelbetowej ( nowego koryta).
Kanał [...] objęty ww. inwestycją położony jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon [...], [...] i [...] w mieście G., zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Obszar na którym znajduje się Kanał [...] oznaczony jest w ww. miejscowym planie symbolem 006-M/U31- w załączniku graficznym opatrzony oznaczeniem " tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej". Obszar Kanału [...] objęty karta terenu 006 został oznaczony jako " teren na którym dopuszcza się rozmieszczenie obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m 2. Obszar Kanału [...] na karcie terenu przecina linia oznaczona jako " nieprzekraczalna linia zabudowy".
Ponadto, przepis punktu 10 karty tego terenu, zatytułowany "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej", nakazuje, w ppkt 2b zachowanie otwartego przebiegu Kanału [...], za wyjątkiem rejonu dawnego założenia tzw. [...]oraz [...], oznaczonego na rysunku planu liniami zabudowy, o których mowa w punktach 7.1b, 7.1g i 7.1h.
Miejski Konserwator Zabytków w G. wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2016r., działając w ramach uznania administracyjnego, ograniczonego zapisami warunków konserwatorskich wynikających z prawa miejscowego ,uznał, iż przedstawiony do akceptacji projekt budowlany jest z tymi zapisami zgodny.
W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, w którym wypowiedziano tezę, zgodnie z którą "Skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość wariantu przejściowego, jest oczywistym, że projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy." Jeśli plan miejscowy zostanie uchwalony po takich wiążących gminę uzgodnieniach z konserwatorem zabytków, to jako prawo miejscowe (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) wiąże również organy ochrony konserwatorskiej. "Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą zatem stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.), przesądza o sposobie ochrony zabytku" (zob. wyrok WSA z dnia 8 listopada 2010 r., I SA/Wa 789/10).
Należy także podkreślić, że okolicznością bezsporną pozostaje , iż integralna częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jego część graficzna. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego artykułu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Mając na uwadze zacytowane przepisy można stwierdzić, że część tekstowa planu i załącznik graficzny stanowią całość. Postanowienia części tekstowej planu oraz oznaczenia graficzne powinny umożliwiać jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1854/08) :"Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych (...)".
W tej sytuacji, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych dla przyjętej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego tezy, że wydając decyzję nr [...] z [...] października 2016r. organ konserwatorski nie zbadał zgodności zaproponowanych rozwiązań architektonicznych również z częścią graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej , że uprzednio w dniu 16 września 2015r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając w oparciu o art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozytywnie zaopiniował projekt koncepcyjno-architektoniczny budowy koryta edukacyjnego na odcinku kanału [...] w rejonie inwestycji "[...]" również biorąc pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zasadniczą kwestią przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej jest więc odniesienie się do zawartego w pkt 10 ppkt 2b karty terenu, stanowiącej zapis miejscowego planu ,nakazu zachowania otwartego przebiegu Kanału [...], bowiem dalsza część zdania sformułowanego w tym zapisie dotyczy wyjątków od powyższego nakazu.
W tym miejscu należy podnieść, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonuje nieuprawnionej w postępowaniu nadzorczym interpretacji pojęcia "otwarty przebieg Kanału" uznając go za tożsamy z pojęciem " odkryty", "niezabudowany" przebieg Kanału, w konsekwencji uznając, że zezwolenie konserwatorskie z [...] października 2016r.zapadło z rażącym naruszeniem zapisów miejscowego planu. Taki pogląd organu potwierdziła na rozprawie w dniu 20 marca 2018r., pełnomocnik organu, która stwierdziła, że " przekrycie kanału jest sprzeczne w sposób oczywisty z pojęciem " otwarty przebieg kanału".
W tym miejscu należy wyjaśnić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon [...], [...]i [...] w mieście G., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nie zawiera definicji pojęcia " otwarty kanał", nie zawiera jej także ustawa Prawo wodne, Prawo budowlane ani żadne rozporządzenie wykonawcze do tych ustaw.
Jak wykazała skarżąca spółka , składając w toku postępowania administracyjnego opinię sporządzoną przez prof. S. S., T. D. i R. W. , pojęcie " otwarty kanał" jest niejednoznaczne i może podlegać różnym interpretacjom.
Przypomnieć natomiast trzeba, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny.
Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności w wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub stron postępowania administracyjnego (Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Barbara Adamiak/Janusz Borkowski, Wydawnictwo, Warszawa 2014, C.H.BECK 13 wydanie).
Skoro rozumienie pojęcia "otwarty przebieg Kanału" zawartego w pkt 10 ppkt 2b karty terenu planu miejscowego, może być różnie interpretowane to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza traktowanie naruszenia tego przepisu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Już to sprawia, że kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie organu stwierdzające nieważność decyzji Nr [...] z [...] października 2016r. nie może zostać uznane za prawidłowe.
Na marginesie zaznaczyć trzeba, że w ocenie Sądu pojęcie " otwarty przebieg kanału" oznacza " zapewniający swobodny i bez przeszkód przebieg wody", a nie "niezabudowany" czy "nieprzekryty" kanał, co jedynie potwierdza wątpliwości interpretacyjne uniemożliwiające z tej przyczyny stwierdzenie nieważności decyzji.
Należy także podkreślić, że organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym, wszelkie wątpliwości czy też nieprecyzyjne zapisy miejscowego planu zagospodarowania terenu, winien był rozstrzygać na korzyść uprawnień właściciela nieruchomości, czy też inwestora (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 510/08, wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r. o sygn. akt II OSK 552/09, wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 o sygn. akt II OSK 1719/07). Nie można więc organowi czynić z tego zarzutu rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zarzutach skargi kwestii , przekroczenia w ocenie organu, linii zabudowy określonej w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, trzeba wyjaśnić, że linia zabudowy jest jednym ze wskaźników kształtowania na danym terenie zabudowy. Bliższe określenie tego pojęcia nie jest łatwe, ponieważ nie doczekało się ono dotychczas definicji ustawowej. Z uwagi na występujące na tym tle spory, pojęcie linii zabudowy było niejednokrotnie analizowane przez judykaturę. Jednocześnie pojęcie to bywa, ze względu na swą niejednoznaczność często definiowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
W miejscowym planie zagospodarowania z 30 czerwca 2005r. w § 2 pkt 12 i 13 pod pojęciem maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy definiuje się linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz - określonych w ustaleniach planu - budowli. Linia nie dotyczy: balkonów, wykuszy, loggii, gzymsów, okapów, podokienników, zadaszeń nad wejściami, ryzalitów, przedsionków, schodów zewnętrznych, pochylni, tarasów, części podziemnych obiektów budowlanych, o ile ustalenia planu nie stanowią inaczej, zaś obowiązująca linia zabudowy to maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy, na której musi być usytuowane przynajmniej 80% powierzchni elewacji budowli.
Konsekwencją tak sformułowanej definicji jest wskazanie ,że określona w planie miejscowym linia zabudowy odnosi się jedynie do budynków i budowli , co uzasadnia przebieg tej linii przez Kanał [...] na wysokości Kunsztu Wodnego, który zamyka Kanał [...].
Należy zgodzić się ze skarżącą, że Kanał [...] w tym koryto edukacyjne , nie jest ani budynkiem ani budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego. Stanowiąc obiekt liniowy wraz z elementami małej architektury nie podlega regulacji linii zabudowy zdefiniowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wbrew kategorycznym twierdzeniom Generalnego Konserwatora Zabytków, zapisy miejscowego planu zarówno w części pisemnej jak i rysunkowej budzą wątpliwości interpretacyjne, wymagające jednocześnie zakwalifikowania zatwierdzonych robót budowlanych w świetle przepisów Prawa budowlanego, (czego organ nie uczynił w uzasadnieniu zaskarżonego aktu), które powodują ,że nie można w sposób bezwzględny stwierdzić , że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja rażąco narusza prawo, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jednocześnie Sąd zauważa , że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę koryta dla przeprowadzenia części wód Kanału [...] w G. ( rejon [...] i [...]) na działkach ew. [...]oraz [...]w G., uznając, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta ma walor decyzji ostatecznej i prawomocnej i do dnia wydania wyroku w sprawie niniejszej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Należy także podkreślić, że w kontrolowanej decyzji organ nie wyjaśnił jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący oraz jakie skutki prawne czy gospodarcze wywołała decyzja Nr [...] z [...] października 2016r. , których nie można zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa.
Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skutki naruszenia tego przepisu przewiduje art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. To zaś uzasadnia zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym ww. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Taka jednak sytuacja, wskazująca na naruszenie zakazu określonego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie mała miejsca w niniejszej sprawie, choć obie decyzje (w tym zaskarżona, wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy) zostały podpisane przez tę samą osobę – M. G. - Generalnego Konserwatora Zabytków. Przy wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i możliwości jego zastosowania do Generalnego Konserwatora Zabytków, uwzględnić bowiem trzeba regulację zadań i kompetencji przewidzianych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tak też wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2014 r. sygn. akt II OSK 577/13, dostrzegając, że według art. 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "Organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków". W art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyznano Generalnemu Konserwatorami Zabytków z mocy prawa, a nie delegacji ministra, kompetencję wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych. Jak zauważył w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, "Przypisanie z mocy prawa kompetencji do wydawania decyzji Głównemu Konserwatorowi Zabytków wyłącza przyjęcie, że jest to pracownik, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego). Artykuł 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do podważenia regulacji ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji. Przyznanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w strukturze organizacyjnej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego stanowiska sekretarza lub podsekretarza stanu (art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) nie podważa regulacji art. 90 ust. 2 pkt 6 przyznającej z mocy prawa kompetencję do wydawania decyzji. Przyjęta struktura organizacyjna Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez włączenie Generalnego Konserwatora Zabytków w tę strukturę i nadanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w tej strukturze statusu sekretarza lub podsekretarza stanu nie może podważyć regulacji materialnego prawa administracyjnego w zakresie właściwości rzeczowej do wydawania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami"; (por. również wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 202/13). Z tych też przyczyn, podzielając stanowisko NSA zaprezentowane ww. wyroku, Sąd uznał, że ww. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do Generalnego Konserwatora Zabytków, a wobec tego w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja w nim przewidziana.
Mając powyższe na uwadze , w ocenie Sądu, należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 marca 2018r. zapadły z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami , w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy co skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2018r. poz. 1302). Rozstrzygniecie o kosztach Sąd oparł o art. 200 przywołanej ustawy mając na uwadze wysokość wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego.