VII SA/WA 2172/20

VII SA/Wa 2172/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2134/21 - Wyrok NSA z 2024-05-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi B. W. i T. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [..] września 2020 r. Znak: [..] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 2056 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B. W. i T. W.(dalej jako "skarżący") na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji". "MWINB") z dnia [..] lipca 2020 r. Nr [..] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [..] czerwca 2011 r. Znak: [..], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] Powiat [..] (dalej jako "PINB w [..]") decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [..], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia [..] lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji (zwanej dalej "p.b.") nakazał B. W. i T. rozbiórkę muru oporowego usytuowanego na działce nr [..] obr. [..] o wysokości około 0.90 m do 1,10 m w granicy działek nr[..] i [..] obr. [..] oraz o wysokości około 0,40 m do 1,0 m w granicy działek nr [..] i [..] obr. [..] przy ul. [..] w [..], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją MWINB z dnia [..] czerwca 2011 r., znak: [..].
Następnie, w wyniku złożonej skargi na ww. decyzję MWINB z dnia [..] czerwca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] wyrokiem z dnia [..] grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1426/11 oddalił skargę B. i T. W., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1801/12, oddalił skargę kasacyjną B. i T. W. od ww. orzeczenia WSA w [..] z dnia [..] grudnia 2011 r.
Pismem z dnia [..] maja 2014 r., uzupełnionym pismami z dnia [..] grudnia 2014 r. i z [..] lutego 2015 r., B. W. i T. W. złożyli wniosek o uchylenie decyzji MWINB z dnia [..] czerwca 2011 r., na podstawie art. 155 k.p.a.
MWINB decyzją z dnia [..] czerwca 2015 r. Nr [..] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [..] czerwca 2011 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. W.i T. W.. Po rozpatrzeniu odwołania GINB decyzją z dnia [..] listopada 2015 r. Nr [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Prawomocnym wyrokiem z dnia [..] grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 169/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] oddalił skargę B. W. i T. W. na ww. decyzję GINB z dnia [..] listopada 2015 r.
Pismem z dnia [..] lutego 2020 r. skarżący złożyli kolejny wniosek o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji MWIN z dnia [..] czerwca 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w [..] z dnia [..] kwietnia 2011 r. Nr [..]. Skarżący podnieśli we wniosku obszerne merytoryczne zarzuty odnoszące się do ww. decyzji MWINB oraz PINB w [..].
Postanowieniem z dnia [..] lipca 2020 r. Nr [..], na podstawie art.. 61a § 1 oraz art. 155 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji MWIN z dnia [..] czerwca 2011 r. Znak: [..], utrzymującej w mocy decyzję PINB w [..] z dnia [..] kwietnia 2011 nr [..] r.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podkreślił, że uprzednio toczyło się już postępowanie w sprawie uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji MWINB z dnia [..] czerwca 2011 r. Postępowanie to zostało ostatecznie zakończone decyzją GINB z dnia [..] listopada 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję MWINB z dnia [..] czerwca 2015 r, którą odmówiono uchylenia ww. decyzji MWINB z dnia [..] czerwca 2011 r., a prawomocnym wyrokiem z dnia [..] grudnia 20J6 r. sygn. akt VII SA/Wa 169/16 WSA w [..] oddalił skargę na decyzję GINB z dnia [..] listopada 2015 r. Zarówno w decyzji MWINB z dnia [..] czerwca 2015 r., jak i w utrzymującej ją w mocy decyzji GINB z dnia [..] listopada 2015 r. wskazano, iż w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe uchylenie ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art, 48 ust. 1 p.b.. Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane w prawomocnym wyroku WSA w [..] z dnia [..] grudnia 2016 r. sygn.. akt VII SA/Wa 169/16. Przedmiotowa decyzja GINB z dnia [..] listopada 2015 r. pozostaje w obrocie prawnym. Wobec powyższego MWINB stwierdził, że wniosek T. W. i B. W., z dnia [..] lutego 2020 r. został wniesiony w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższe czyni niedopuszczalnym wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji MWINB z dnia [..] czerwca 2011 r. Wszczęcie bowiem tego postępowania, a następnie wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, spowodowałoby, że rozstrzygnięcie to byłoby obarczone kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. dającą podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
MWINB podkreślił, że ponowne żądanie wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną stanowi przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a.
Skarżący pismem z dnia [..] lipca 2020 r. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. Postawili zarzuty:
1. naruszenia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ I instancji, iż wniosek z dnia [..] lutego 2020 roku o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji MWINB z dnia [..] czerwca 2011r. , dotyczy tej samej sprawy administracyjnej co rozstrzygnięta decyzją nr [..] z dnia [..] czerwca 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją GINB z dnia [..] listopada 2015 r., co skutkowało odmową wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy we wskazanych wyżej sprawach nie zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej;
2 naruszenia przepisów art. 7 oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 61a §1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz prowadzenie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co skutkowało brakiem przeprowadzenia dokładnej analizy w zakresie tego czy wniosek z dnia [..] lutego 2020 raku o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji MWINB z dnia [..] czerwca 2011, został złożony w tej samej sprawie administracyjnej, co wniosek skarżących z dnia [..] maja 2014 roku, a w konsekwencji odmową wszczęcia postępowania.
Skarżący wskazali, że wydając postanowienie z dnia [..] lipca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania MWINB nie dokonał oceny i porównania okoliczności powołanych przez skarżących w obu wnioskach, a zatem nie dokonał analizy czy zachodzi tożsamość stosunku administracyjnoprawnego. Tylko wówczas możliwe byłoby przyjęcie, iż mamy do czynienia z tą samą sprawą administracyjną. Tymczasem organ pierwszej instancji przyjął, że skoro oba podania skarżących zostały złożone w trybie art. 155 k.p.a. to zachodzi podmiotowa i przedmiotowa tożsamość, a zatem ewentualne rozstrzygnięcie byłoby obarczone wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Gdyby jednak organ dokonał analizy i oceny stanu faktycznego, z pewnością zauważyłby, iż nie można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej, albowiem wniosek z dnia [..] lutego 2020 r. o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji MWINB z dnia [..] czerwca 2011 r. został złożony w zmienionym stanie faktycznym w stosunku do wniosku z dnia [..] maja 2014 r. Wiosną 2015 roku skarżący dokonali bowiem zeskarpowania wzdłuż ogrodzenia na działce [..], co pozwoliło na jednoznaczne stwierdzenie, że ogrodzenie nigdy nie pełniło funkcji oporowej (co potwierdza protokół czynności kontrolnych PINB w [..] z dnia [..] maja 2015 roku oraz z [..] czerwca 2016 r.), bo nie utrzymywało żadnych mas ziemnych, podczas gdy ta przesłanka przesądziła i była jedyną przyczyną wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Ponadto w protokole z dnia [..] czerwca 2016r. potwierdzono komisyjnie, że na działce nr 85/3 nie znajduje się żaden mur oporowy. Zatem w ocenie skarżących faktycznie wykonali oni decyzję nakazującą rozbiórkę w jedyny możliwy i zgodny z prawem sposób, tj. poprzez zeskarpowanie działki wzdłuż ogrodzenia, a czynności te zostały wykonane na wiosnę roku 2015, zatem podanie skarżących z dnia [..] lutego 2020 roku o uchylenie przywoływanej wyżej decyzji zostało złożone w zupełnie innym stanie faktycznym niż wcześniejsze podanie z dnia [..] maja 2014 r. Organ powinien porównać argumentację i treść obu wniosków na etapie postępowania merytorycznego, wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania było nieprawidłowe, bowiem odmowa wszczęcia postępowania w trybie art. 6la § 1 k.p.a. następuje tylko w przypadkach oczywistych i nie wymagających dokonania żadnej analizy.
Rozpoznając powyższe zażalenie GINB postanowieniem z dnia [..] września 2020 r. Znak: [..] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie występuje tożsamość podmiotowa, bowiem z wnioskiem o uchylenie decyzji ostatecznej występują ponownie B. W. i T. W., a wnioski dotyczą tego samego żądania. Żądanie to opiera się w obu sprawach na przepisie art 155 k.p.a. Wniosek z dnia [..] lutego 2020 r. jest tożsamy z wcześniej już rozpoznanym wnioskiem z dnia [..] maja 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [..] listopada 2014 r. I [..] lutego 2015 r., co stanowi skuteczną przeszkodę do prowadzenia postępowania zainicjowanego tym wnioskiem. Pomimo występujących pewnych różnic w przedstawionej argumentacji w obu wnioskach, są one tożsame pod względem wskazanych w nich okoliczności, z których skarżący wywodzą zasadność uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji MWINB z dnia [..] czerwca 2011 r. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wydanie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., uniemożliwia ponowne wydanie decyzji w tym samym trybie, dla tej samej strony i przez ten sam organ oraz na podstawie tożsamego wniosku. Wywieść zatem należy, że możliwe jest wielokrotne zastosowanie wobec tej samej decyzji ostatecznej trybu określonego w art. 155 k.p.a., jednak wyłącznie pod warunkiem braku tożsamości kolejnych wniosków.
GINB podniósł, że w zażaleniu wskazano, iż "nie możemy mówić o tożsamości sprawy administracyjnej", gdyż wniosek z dnia [..] lutego 2020 r. o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji MWINB z dnia [..] czerwca 2011 r. "został złożony w zmienionym stanie faktycznym w stosunku do wniosku z dnia [..] maja 2014 roku", gdyż Wnioskodawcy "dokonali (...) zeskarpowania wzdłuż ogrodzenia na działce [..]". Zdaniem organu odwoławczego, wbrew ww. sugestii, w rozpatrywanej sprawie wystąpiła tożsamość sprawy administracyjnej. Ocenę tożsamości stanu faktycznego w niniejszej sprawie przeprowadzić bowiem należy w odniesieniu do postępowania w trybie art. 155 k.p.a., a nie do postępowania zwykłego. Jeśli więc wniosek został złożony w tym samym trybie, przez te same podmioty i został oparty na tych samych argumentach, to jego rozpoznanie naruszałoby powagę rzeczy osądzonej i uzasadnione jest zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. Nie ma zatem znaczenia to, że skarżący w międzyczasie wykonali określone roboty budowlane, inne przecież, niż te nakazane decyzjami organów nadzoru budowlanego. Argumentacja skarżących zmierza do kwestionowania legalności decyzji MWINB z dnia [..] czerwca 2011 r., co nie odpowiada charakterowi trybu określonego w art. 155 k.p.a. Ponadto, kwestię "zeskarpowania" wzdłuż ogrodzenia i odkrytych w wyniku tego właściwości obiektu objętego nakazem rozbiórki skarżący podnieśli już w skardze na decyzję GINB z dnia [..] listopada 2015 r., czego jednak WSA w [..] nie uznał za mające znaczenie dla sprawy.
Na powyższe postanowienie GINB z dnia [..] września 2020 r. została złożona przez B. W. i T. W. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [..]. Postawiono zarzuty:
1. naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że wniosek skarżących z dnia [..] lutego 2020 roku jest tożsamy z wcześniej już rozpoznanym wnioskiem z dnia [..] maja 2014 roku, , a co za tym idzie, iż w obu sprawach zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, a w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność do odmowy wszczęcia postępowania w postaci "innej uzasadnione przyczyny", podczas, gdy w powyższych sprawach nie zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej, a zatem nie zaistniała przesłanka uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania:
2. naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z 51a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego oraz nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem, iż postępowanie w sprawie nie może zostać wszczęte z uwagi na fakt, iż wniosek skarżących jest tożsamy z wcześniej już rozpoznanym wnioskiem, podczas gdy taka ocena byłaby uprawniona jedynie w sytuacji wszczęcia przez uprawniony organ postępowania administracyjnego i dokonania dokładnej analizy przestanek podmiotowych i przedmiotowych celem ustalenia czy zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej;
3. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuchyleniu postanowienia MWINB z dnia [..] lipca 2020 r. i nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas, gdy zachodzą przesłanki do uchylenia przedmiotowego postanowienia i ponownego rozpatrzenia sprawy.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Pismem z dnia [..] grudnia 2020 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – ekspertyzy technicznej dotyczącej poprawności rozwiązania budowlanego konstrukcji ogrodzenia posesji nr ewid. [..]obr.[..] przy ul. [..]w [..], sporządzonej przez dr inż. W. B. w dniu [..] listopada 2020 r., celem ustalenia, że w sprawie pojawiły się istotne okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.
Na wstępie należy zauważyć, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] września 2020 r. oraz poprzedzającego je postanowienia [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lipca 2020 r. był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który - wprowadzony do ustawy w dniu 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) - stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie albo gdy uprzednio rozstrzygnięto sprawę decyzją ostateczną. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków.
W doktrynie oraz judykaturze przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384; wyrok NSA z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12). Wszczęcie postępowania przez organ administracji w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasadę pewności obrotu prawnego. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie. Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1244/17).
W niniejszej sprawie podkreślić należy, że, jak wskazano w stanie faktycznym sprawy, pismem z dnia [..] maja 2014 r., uzupełnionym pismami z dnia [..] grudnia 2014 r. i z [..] lutego 2015 r., B. i T. W. złożyli wniosek o uchylenie decyzji MWINB z dnia [..] czerwca 2011 r., na podstawie art. 155 k.p.a.
MWINB decyzją z dnia [..] czerwca 2015 r. Nr [..] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [..] czerwca 2011 r. Organ I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a., zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji, nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie organ podniósł, że w trybie przepisu 155 k.p.a. nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem czyli np. decyzji nakazujących rozbiórkę. Wzruszenie decyzji w tym trybie znosiłoby bowiem sankcje wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji ustawodawcy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. W. i T. W.. Po rozpatrzeniu odwołania GINB decyzją z dnia [..] listopada 2015 r. Nr [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten nie ma zastosowania do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym. GINB zaznaczył, że obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] Powiat [..] z dnia [..] kwietnia 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją [..] WINB z dnia [..] czerwca 2011 r., wynika z bezwzględnie obowiązującego przepisu, tj. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakładającego na organ obowiązek orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Jest to więc decyzja o charakterze związanym a nie uznaniowym, a tylko decyzja uznaniowa mogłaby być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a.
Prawomocnym wyrokiem z dnia [..] grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 169/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] oddalił skargę B. W.i T. W. na ww. decyzję GINB z dnia [..] listopada 2015 r. Sąd wskazał, że przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W świetle przepisu art. 155 k.p.a., dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest zatem spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest tego rodzaju postępowaniem, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w § 1 tego artykułu.
Sąd podkreślił, że należy wziąć pod uwagę przepis art. 48 ust. 1 p.b. stanowiący podstawę prawna decyzji PINB z [..] kwietnia 2011r. nakazującej rozbiórkę. Jest to przepis wyrażający normę bezwzględnie wiążącą, czyli nie dopuszczającą odstępstwa, ani modyfikacji w ramach swobodnego uznania organu administracji lub jakiegokolwiek porozumienia (umowy) z inwestorem bądź innym uczestnikiem postępowania (np. właściwą gminą). Wynika to zarówno z brzmienia przepisu ("właściwy organ nakazuje ... rozbiórkę"), jak i z faktu, że wyjątki od obowiązku nakazu rozbiórki są w sposób ścisły i wyczerpująco wskazane w art. 48 ust. 2 p.b. rozwinięte w art. 49, 49a – 49c, 50 - 51 p.b. Innych rozwiązań w przypadku wybudowania lub prowadzenia budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę lub wymaganego zgłoszenia budowy przepisy prawa nie przewidują. Art. 48 ust. 1 p.b. ma charakter restrykcyjny, to znaczy powinien być stosowany zgodnie z jego brzmieniem, chyba że są ściśle spełnione przesłanki zastosowania środków przewidzianych w art. art. 49-51 tejże ustawy.
Sąd stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. ma zatem charakter decyzji związanej. Trybunał Konstytucyjny już w jednym z najwcześniejszych orzeczeń stwierdził, że samowola budowlana jest "zdarzeniem prawnym ciągłym" trwającym aż do czasu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, bez względu na to, czy obywatelski obowiązek przestrzegania prawa (art. 83 Konstytucji RP) zostanie poprzez legalizację projektu inwestycyjnego, czy poprzez przywrócenie do stanu poprzedniego, w tym rozbiórkę (vide: orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., sygn. akt K 9/95 (OTK 1996 nr 1 poz. 2). Tak rozumiane pojęcie samowoli budowlanej rodzi bowiem po stronie właściwych organów bezwzględny obowiązek działania z urzędu w celi likwidacji skutków samowoli a po stronie inwestora obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
Sąd wskazał, że w świetle powyższego, jeśli zaistniały okoliczności faktyczne stanowiąc przesłanki nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, organ ma obowiązek taki nakaz orzec i nie można z tego powodu czynić mu zarzutu naruszenia prawa. W zaskarżonej decyzji z dnia [..] listopada 2015 r. GINB słusznie wskazuje się, że art. 48 p.b. nie zawiera żadnych przesłanek, które dopuszczałyby uchylenie lub zmianę decyzji o rozbiórce na podstawie art. 155 czy 154 kpa. Rację ma też organ odwoławczy, gdy stwierdza, że próby złagodzenia restrykcyjności art. 48 p.b. pozostawałyby w sprzeczności z wyraźną wolą ustawodawcy.
Gdy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu – tak jak to ma miejsce w przypadku nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - uchylenie lub zmiana zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa (nie jest dopuszczalna).
Na marginesie Sąd podniósł także, że decyzja MWINB z dnia [..] czerwca 2011r. oraz poprzedzająca ją decyzja PINB z dnia [..] kwietnia 2011 r., nakazująca rozbiórkę zostały pozytywnie zweryfikowane przez WSA w [..], który wyrokiem z dnia [..] grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1426/11 oddalił skargę B. i T. W. oraz Naczelny Sąd Administracyjny który wyrokiem z dnia [..] stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1801/12, oddalił skargę kasacyjną B. i T. W. podzielając zarówno przeprowadzony tryb postępowania jak i ustalenia faktyczne organów. Natomiast zarzuty odwołania oraz skargi stanowią w rzeczywistości polemikę ze stanem faktycznym przyjętym przez organy rozpoznające sprawę w trybie zwykłym, a także przez Sądy obu instancji.
W tym miejscu podnieść należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [..]. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.
Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).
Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.
W świetle powyższego wskazać należy, że w powyższym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w [..] z dnia [..] grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 169/16 wskazano, że decyzja PINB w [..] z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [..], oraz utrzymująca ją w mocy decyzją MWINB z dnia [..] czerwca 2011 r., znak: [..], nakazujące skarżącym (inwestorom) rozbiórkę ww. muru oporowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, wydane zostały na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Sąd podniósł, że decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. ma zatem charakter decyzji związanej, a art. 48 p.b. nie zawiera żadnych przesłanek, które dopuszczałyby uchylenie lub zmianę decyzji o rozbiórce na podstawie art. 155 k.p.a. W przypadku nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - uchylenie lub zmiana zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa (nie jest dopuszczalna). W ocenie Sądu powyższym orzeczeniem przesądzono, że w stosunku do wydanych w niniejszej sprawie ww. decyzji PINB w [..] z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [..], oraz decyzją MWINB z dnia [..] czerwca 2011 r., znak: [..] brak jest możliwości złożenia skutecznego wniosku (czy też kolejnych wniosków) o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Orzeczeniem tym potwierdzono prawidłowość decyzji GINB z dnia 13 listopada 2015 r.
Rozpoznając kolejny wniosek skarżących z dnia [..] lutego 2020 r. o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji MWIN z dnia [..] czerwca 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w [..] z dnia [..] kwietnia 2011 r. Nr [..], organy prawidłowo ustaliły, że w obrocie prawnym jest decyzja GINB z dnia [..] listopada 2015 r., która dotyczy tożsamego pod względem podmiotowym, jak też przedmiotowym (został złożony na podstawie art. 155 k.p.a. i dotyczył ww. decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę). Tym samym prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia w trybie art. 155 decyzji MWINB z dnia [..] czerwca 2011r.
Skarżący zarówno w zażaleniu jak i w skardze wskazują na różnice w argumentacji zawartej w obydwu złożonych wnioskach o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Jednakże w ocenie Sądu w powyższym wyroku WSA w [..] z dnia [..] grudnia 3026 przesądzono o braku możliwości złożenia skutecznego wniosku (wniosków) o uchylenie lub zmianę decyzji MWIN z dnia [..] czerwca 2011 r. w trybie art. 155 k.p.a. Tym samym różnice w argumentacji tych wniosków są bez znaczenia w zakresie uznania niemożności złożenia takich wniosków. Na marginesie wskazać należy, że skarżący, wskazując na wystąpienie nowych okoliczności w sprawie, błędnie stosują tryb nadzwyczajny zawarty w art. 155 k.p.a., szczególnie że podnoszą w nim zarzuty merytoryczne odnoszące się do decyzji nakazujących rozbiórkę omawianego muru oporowego.
Odnosząc się do złożonego przez skarżących w piśmie z dnia [..] grudnia 2020 r. wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu – ekspertyzy technicznej dotyczącej poprawności rozwiązania budowlanego konstrukcji ogrodzenia posesji nr ewid. [..] obr. [..] przy ul. [..] w [..], sporządzonej przez dr inż. W. B. w dniu [..] listopada 2020 r., wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Z przytoczonego przepisu wynika, że: po pierwsze - powyższy przepis stwarza sądowi jedynie możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, a nie nakłada na Sąd takiego obowiązku, po drugie - przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podstawowym zatem warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niezbędność dowodu z dokumentu dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. W niniejszej sprawie bez znaczenia dla rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonych decyzjach była kwestia ekspertyzy technicznej dotyczącej poprawności rozwiązania budowlanego konstrukcji ogrodzenia, albowiem odnosiła się ona do merytorycznej treści decyzji o nakazie rozbiórki, a była irrelewantna dla odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
Dokonując analizy zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] uznał, że organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organ, wydając sporne postanowienie oparł się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organ dokonał również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym.
Wojewódzki Sad Administracyjny w [..] uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla strony skarżącej.
Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.