VII SA/Wa 2170/20

VII SA/Wa 2170/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Marta Kołtun-Kulik
Monika Kramek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1642/21 - Wyrok NSA z 2024-03-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. W., S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. W. i S. W. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2020 r., znak [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], Starosta [...] (dalej: "Starosta"), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: "p.b.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor"), pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości F., gm. F.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że przy wniosku o pozwolenie na budowę inwestor przedłożył wymagane uzgodnienia, opinie i decyzje, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. Przedłożył również cztery egzemplarze projektu budowlanego opracowanego zgodnie z art. 34 p.b., spełniające wymogi określone w art. 35 ust. 1 p.b. Starosta podkreślił, że obiekt budowlany został usytuowany zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, a obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę nr ewid. [...], dla inwestycji nie było potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego Starosta orzekł, na podstawie art. 32 ust. 4 p.b.
Pismem z dnia 25 listopada 2019 r. skarżący, wystąpili do Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty zarzucając naruszenie:
1. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. z uwagi na prawomocne stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy F. z dnia [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji,
2. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podanie konkretnej jednostki z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, dalej: "Rozporządzenie RM z dnia 9 listopada 2010 r.") wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem taka decyzja jest nie do odkodowania, albowiem organ winien podać, dlaczego kwalifikował pojedyncze elementy przedsięwzięcia, jak ustalił, a szczególnie na podstawie jakich danych, maksymalne moce oraz tilty anten oraz jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,
3. art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., poz. 1227, dalej: "ustawa z dnia 3 października 2008 r.") w powiązaniu z przepisami § 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez przyjęcie, iż przedmiotem kwalifikacji jest 6 niezależnych przedsięwzięć, pomimo że EIRP anten na każdym sektorze stanowi sumę (zaniżona moc) oraz dokumentacja nie uwzględnia maksymalnych tiltów anten. Ponadto Starosta doprowadził do akceptacji zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing",
4. niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta,
5. nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej,
6. niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], Wojewoda na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżących umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wskazał na specyfikę postępowania nieważnościowego, a następnie odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podkreślił, że wszczęcie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba niebędąca stroną w sprawie, jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Organ rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.
Wojewoda zaznaczył, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 p.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Po przytoczeniu definicji legalnej obszaru oddziaływania obiektu budowlanego z art. 3 pkt 20 p.b. Wojewoda wskazał, że w każdym przypadku obszar ten musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczająca do uznania, że jest ona usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Podkreślił, że skarżący nie byli stronami w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] września 2018 r. W związku z koniecznością ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania Wojewoda ustalił, że działka ewid. nr [...], na której posadowiona jest sporna inwestycja, stanowi własność M. K., który jest również właścicielem działki ewid. nr [...] – otaczającej działkę nr [...]. Skarżący natomiast są właścicielami działek ewid. nr [...] i [...], które nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną. Zaznaczył, że sporna inwestycja została już zrealizowana i dopuszczona do użytkowania, co potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2019 r., znak [...].
Po analizie akt sprawy organ I instancji stwierdził, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie wpływa w jakikolwiek sposób zarówno na sposób zagospodarowania, jak i możliwość korzystania z nieruchomości skarżących. Z zatwierdzonego projektu zagospodarowania bowiem wynika, że odległość pomiędzy projektowaną na działce ewid. nr [...] stacją bazową, a północno-zachodnią (najbliższą) granicą działki ewid. nr [...], stanowiącej własność skarżących, wynosi ok. 82 m. Natomiast odległość spornej inwestycji od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] wynosi ok. 120 m.
Zdaniem Wojewody oddziaływanie spornej inwestycji na środowisko (w tym ludzi) polega w głównej mierze na emisji promieniowania elektromagnetycznego. Do końca 2019 r. dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi, określony był w tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., nr 192, poz. 1883, dalej: "rozporządzenie MŚ z dnia 30 października 2003 r.") i wynosił maksymalnie 0,1 W/m2. Z dniem 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448, dalej: "rozporządzenie MZ z dnia 17 grudnia 2019 r."), które uchyliło rozporządzenie MŚ z dnia 30 października 2003 r. W tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia MZ z dnia 17 grudnia 2019 r. określono, że obecnie dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności wynosi do 10 W/m2. Zatem ustawodawca ocenił, że promieniowanie o wartości do 10W/m², jest bezpieczne dla ludzi.
Wojewoda podkreślił, że z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych związane jest również ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Po przytoczeniu § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "rozporządzenie MI z dnia 12 kwietnia 2002 r."), organ I instancji stwierdził, że stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej będzie więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Nie może mieć przy tym decydującego znaczenia, że przekroczenie natężenia pola elektromagnetycznego będzie miało miejsce w przestrzeni kilkunastu, czy nawet kilkudziesięciu metrów nad poziomem sąsiedniej zabudowy, a więc niedostępnej dla ludności.
Kolejno Wojewoda wskazał, że podczas ustalania na nowo kręgu stron postępowania, otrzymał przedłożoną przez inwestora dokumentację uwzględniającą aktualne brzmienie rozporządzenia MZ z 17 grudnia 2019 r., oraz kwalifikację planowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem aktualnego rozporządzenia rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 - dalej: "rozporządzenie RM z dnia 10 września 2019 r.) uwzględniającą sumowanie mocy EIRP anten na poszczególnych azymutach. Z dokumentów tych wynika, że na wieży zainstalowanych będzie sześć anten sektorowych na 3 azymutach, tj. 40°, 230° i 320° oraz trzy anteny radioliniowe na trzech azymutach, tj. 208°, 275° i 352°. Odnosząc powyższe do stron świata organ I instancji stwierdził, że anteny na maszcie telefonii komórkowej skierowane będą w kierunku północno-wschodnim, południowo-zachodnim oraz północno-zachodnim, podczas gdy działki skarżących są zlokalizowane w kierunku południowo-wschodnim od spornej inwestycji, wobec czego żadna z zainstalowanych anten sektorowych nie została skierowana w stronę działek skarżących.
Wojewoda podkreślił, że sporna inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę rozporządzeniem RM z dnia 9 listopada 2010 r., jak również aktualnie obowiązującym rozporządzeniem RM z dnia 10 września 2019 r. Oceniając opracowanie pn. "kwalifikacja przedsięwzięcia" Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja nie oddziałuje na miejsca dostępne dla ludności.
Dokonując analizy rozkładu pól, opracowanej z uwzględnieniem aktualnie obowiązującego rozporządzenia MZ z dnia 17 grudnia 2019 r. Wojewoda stwierdził, że zasięg występowania obszaru pola EM o gęstości większej od dopuszczalnej (dla dolnej granicy pasma pracy) wyznaczony został na maksymalnie 4,1 m. Wojewoda podkreślił, że dokument ten nie uwzględnia sumowania mocy ERP poszczególnych anten dla danego azymutu, nie ma to jednak zdaniem organu większego wpływu przy wydawaniu rozstrzygnięcia, bowiem liberalizacja dotychczasowych przepisów skutkuje uznaniem, że osoby, które nie posiadały przymiotu strony w chwili wydawania decyzji przez Starostę [...], nie posiadają jej tym bardziej obecnie, a obszar oddziaływania obiektu (stacji bazowej) jest w świetle zmienionego rozporządzenia mniejszy.
W ocenie Wojewody sporna inwestycja zarówno w dacie wydania pozwolenia na budowę, jak i w chwili obecnej, nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych i nie powoduje w związku z tym jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, ani innego rodzaju immisji.
Organ I instancji podkreślił również, że skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nie wskazali naruszenia własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Nie wykazali również, by sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała korzystanie z ich nieruchomości. Nie wykazali się tym samym interesem prawnym uprawniającym do udziału w postępowaniu co do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Zdaniem Wojewody, powyższe okoliczności uzasadniały umorzenie postępowania, jako że skarżący nie są stronami postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2020 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, tak więc rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji należy w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, legitymującego się przymiotem strony. O tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ponadto cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego.
GINB podkreślił, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.
Dalej GINB wyjaśnił, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych w postepowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 p.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Z treści powołanych przepisów wynika, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że jest ona usytuowana w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Sam natomiast fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem GINB to, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, nie zmienia ich zasadniczego przedmiotu, czyli pozwolenia na budowę. W obu tych postepowania normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 p.b.
GINB stwierdził, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty, a swój interes prawny wywodzą z przysługującego im prawa współwłasności nieruchomości nr [...],[...] oraz [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że wskazane nieruchomości nie graniczą z działką inwestycyjną o nr [...]. Sporna stacja bazowa jest oddalona o ok. 80 m. od granicy działki nr [...], ok. 105 m. od granicy działki nr ew. [...] i ok. 130 m od granicy działki nr [...].
W ocenie organu odwoławczego obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. nie obejmuje swym zakresem działek nr [...],[...] i [...] należących skarżących. Ich położenie względem spornej inwestycji wyklucza uznanie, że inwestycja ta niesie za sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z działki należącej do wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.
Zdaniem GINB sporna inwestycja nie niesie za sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych. Dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności określony w tabeli załącznika do rozporządzenia MZ z dnia 17 grudnia 2019 r., przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego od 2 GHz do 3000 GHz, wynosi do 10 W/m2. GINB zauważył, że w dacie wydania decyzji Starosty z dnia [...] września 2018 r. dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych był uregulowany rozporządzeniem MŚ z dnia 30 października 2003 r., a zgodnie z tabelą nr 2 załącznika do tego aktu, jeżeli zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego wynosi od 300 MHz do 300 GHz obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2, jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania.
Następnie odwołując się do wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 801/14GINB wyjaśnił, że zgodnie z metodą sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, celem wyznaczenia miejsc występowania pól elektromagnetycznych o poziomach dopuszczalnych oraz wyznaczania granic obszaru ograniczonego użytkowania, pomiary w otoczeniu instalacji wytwarzających częstotliwość od 300 MHz do 300 GHz, w punktach i pionach pomiarowych wykonuje się m. in. wzdłuż kierunku maksymalnego zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych.
Wskazując na znajdującą się w aktach sprawy mapę z naniesionym przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż były dopuszczalne wg stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania pozwolenia na budowę (tj. 0,1 W/m²), GINB stwierdził, że skoro z dokumentacji projektowej wynika, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia MŚ z dnia 30 października 2003 r. to tym bardziej nie mogą one się znaleźć w obszarze oddziaływania wyznaczonym na podstawie przepisów rozporządzenia MZ z dnia 17 grudnia 2019 r. Ponadto żadna z anten zainstalowanych na wieży nie będzie skierowana w stronę działek skarżących, a więc wiązki promieniowania emitowane przez zainstalowane na wieży anteny nie będą przebiegać nad działkami, do których uprawnieni są skarżący. Wobec powyższego mogą oni bez przeszkód zagospodarować należącą do niech nieruchomość, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza ich w tym w najmniejszym stopniu.
GINB podkreślił również, że skarżący nie wykazali interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] tj. nie wykazali, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących do nich działek, będzie niedopuszczalny w świetle prawa, na skutek zrealizowanej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, GINB stwierdził, że przepisy Kodeksu Cywilnego i Konstytucji RP, aby mogły stanowić podstawę uznania skarżących za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa skarżących do zagospodarowania ich nieruchomości, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.
W skardze na decyzję GINB z dnia [...] października 2020 r. skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu wskazując na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z:
1) art. 121 pkt 1 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 38 i art. 39 Konstytucji RP poprzez lakoniczne stwierdzenie w decyzji, że pole elektromagnetyczne odpowiadające strefie zagrożenia w środowisku pracy jest bezpieczne dla ludności,
2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez przyjęcie, że osoby na których wniosek stwierdzono prawomocnie nieważność decyzji Wójta Gminy F. z dnia [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji (co wymaga stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, czyli pozwolenia na budowę) nie mają interesu prawnego do wyegzekwowania skutków prawnych decyzji zależnej,
3) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 K.c. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji, w której z jednolitego orzecznictwa wynika, że interes prawny istnieje wtedy, kiedy organ ma obowiązek analizować konkretne przepisy prawa materialnego,
4) art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2 i ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w zw. z art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez przyjęcie, że właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten,
5) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w powiązaniu z przepisami § 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust. 8 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez niewskazanie, który przepis rozporządzenia organ stosował oraz jak ustalił maksymalną moc EIRP oraz maksymalne tilty anten z jednoczesnym wskazaniem jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi przytoczone zostały fragmenty z uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, które zdaniem skarżących potwierdzają słuszność ich argumentacji. Skarżący podnieśli, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać nawet, jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów p.b.
Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza, zdaniem Sądu prawa.
Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący posiadają indywidualny interes prawny, uprawniający ich do kwestionowania w trybie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na rzecz inwestora telekomunikacyjnego – [...] sp. z o.o., zezwalającej mu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości F.
Wyjaśnić zatem należy, że w każdym postępowaniu administracyjnym organ jest nie tylko uprawniony, ale przede wszystkim zobowiązany do sprawdzenia, czy podmiotowi wnoszącemu określone podanie przysługuje przymiot strony, tj. czy jest on "wyposażony" w interes prawny, będący jego nośnikiem. Negatywny wynik takiej weryfikacji obliguje organ do formalnego zakończenia sprawy poprzez umorzenie postępowania (w sytuacji gdy zostało ono wcześniej wszczęte).
Mając to na uwadze należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest w zasadzie z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06 – pub. Cbosa). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97).
Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa.
W postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób, tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest zaś definiowany w art. 3 pkt 20 p.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Mówiąc w pewnym uproszczeniu, objęta obszarem oddziaływania inwestycji jest tylko ta nieruchomość, która na skutek realizacji inwestycji może doznać ograniczeń w możliwości jej zabudowy lub zagospodarowania zgodnego z obowiązującymi przepisami.
Należy również zauważyć, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 p.b. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (tak NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 i WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08 i z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).
W niniejszej sprawie skarżący interes prawny wywodzą przede wszystkim z przysługującego im prawa własności działek nr [...],[...] i [...]. Jest oczywiste, że ww. działki nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną (nr [...]), a sporna stacja bazowa, jak ustaliły organy i czego nie kwestionują skarżący, znajduje się w odległości ok. 80 m od granicy działki nr [...], ok. 105 m od granicy działki nr [...] i ok. 130 m od granicy działki nr [...]. O ile kwestia ta sama w sobie nie może przesądzać o braku interesu prawnego skarżących, o tyle jest jasne, że jednak znacząco ogranicza możliwość oddziaływania inwestycji budowlanej na te nieruchomości.
Organ zasadnie wskazał, że inwestycja wpływa na środowisko poprzez emitowanie promieniowania elektromagnetycznego, do której to emisji należy stosować przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. W dokumentacji projektowej zostały uwzględnione wartości określone w ww. rozporządzeniu. Rozporządzenie to przewiduje oddziaływanie elektromagnetyczne, które należy badać dla "miejsc dostępnych dla ludności" oraz "terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową". Przy czym do końca 2019 r. dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi określony w tabeli nr 2 załącznika nr do ww. rozporządzenia wynosił maksymalnie 0,1 W/m². Aktualnie, na co słusznie zwróciły uwagę organy poziom ten określony w tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, które uchyliło rozporządzenie z 30 października 2003 r., wynosi do 10 W/m².
W aktach sprawy znajduje się projekt zagospodarowania terenu rys. Z-1 z naniesionym przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż były dopuszczalne w dacie wydania pozwolenia na budowę tj. 0,1 W/m² wytwarzane przez anteny stacji w trzech azymutach, które swoim zasiągiem nie obejmują żadnej z działek należących do skarżących nr [...],[...] i [...]. Z kolei z przedłożonej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia wynika, że na wieży zainstalowanych będzie 6 anten sektorowych na trzech azymutach tj., 40°, 230° i 320° oraz 3 anteny radioliniowe na trzech azymutach, tj. 208°, 275° i 352°, przy czym anteny te skierowane będą w kierunku północno – wschodnim, południowo – zachodnim oraz północno – zachodnim, podczas gdy działki skarżących położone są w kierunku południowo – wschodni, co oznacza, że żadna z anten nie została skierowana w stronę tych działek.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że normy oddziaływania nie muszą być przekroczone żeby uznać określony podmiot za stronę postępowania. Kluczowe jest jednak ograniczenie w zagospodarowaniu działki na skutek planowanej inwestycji. W realiach niniejszej sprawy nie można jednak dostrzec takiego ograniczenia. Skarżący również go nie wykazali. Niewątpliwie sporna inwestycja nie oddziaływuje na miejsca dostępne dla ludności. Nawet gdyby jakiś strumień promieniowania docierał do działek skarżących to nie stanowiłoby o tym, że narusza się ich interes prawny, uprawniający do bycia stroną w postępowaniu. Strumień promieniowania przy takiej inwestycji jak budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w ograniczonym natężeniu zawsze dociera do odległych obszarów, wynika to z samej istoty projektowanego przedsięwzięcia, które służy wielu ludziom i zaspokaja interes publiczny. Należy zatem postawić granice odziaływania takiego przedsięwzięcia, która powinna wyznaczać obszar realnego ograniczenia zagospodarowania konkretnej działki. Co istotne, w przypadku skarżących wektor promieniowania nie jest skierowany w ich działki, a zatem nie ma bezpośredniego na nie oddziaływania, w tym także zabudowania mieszkalne.
Rację mają również orzekające w sprawie organy, że maksymalny dopuszczalny poziom pól elekromagnetycznych jest obecnie znacznie wyższy (stukrotnie) niż określony w przepisach obowiązujących w dacie wydania decyzji co oznacza, że osoby, które nie miały przymiotu strony przy większym obszarze oddziaływania obiektu, bardziej rygorystycznych limitach dotyczących wartości gęstości mocy pola elektromagnetycznego wyznaczonego w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę [...], tym bardziej nie uzyskają tego przymiotu w sytuacji, gdy z powodu wyższych dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego, obszar oddziaływania obiektu w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest w świetle przepisów zmienionego rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. mniejszy.
Zdaniem Sądu sporna inwestycja, ani w dacie wydania pozwolenia na budowę, ani w chwili obecnej, nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych, nie powoduje w związku z tym jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących ani innego rodzaju immisji. Skarżący nie wykazali skutecznie naruszenia przepisu, przez planowaną inwestycję. Tymczasem to na podmiocie, który domaga się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno – prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. Zarówno odwołanie jaki i skarga w tym zakresie ogranicza się jedynie do nic nie wnoszących ogólników oraz cytowania orzeczeń sądów administracyjnych.
Za chybiony należało uznać zarzut skargi, jakoby fakt przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Wójta Gminy F. z [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie spornej stacji bazowej przesądzał automatycznie o ich przymiocie strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W każdym bowiem z tych postępowań ustawodawca odrębnie zdefiniował krąg stron postępowania.
Podobnie niezasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez niewskazanie, który przepis rozporządzenia organ stosował oraz jak ustalił maksymalną moc ERIP oraz maksymalne titly anten. W zaskarżonej decyzji organ nie analizował ani maksymalnej mocy ERIP, ani też maksymalnych titlów anten.
Z kolei przepisy Kodeksu cywilnego (art. 143) oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 64 ust. 3), aby mogły stanowić podstawę do uznania skarżących za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa skarżących do zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem - na tym bowiem polega istota konstrukcji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 p.b.). Przepisy prawa cywilnego same w sobie mogą być źródłem wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Jak wyjaśniono sporna inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należących do skarżących.
W ocenie Sądu obszar oddziaływania inwestycji został w rozpoznawanej sprawie ustalony prawidłowo i co za tym idzie - krąg stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest na tyle ogólne, aby można je było zastosować do wielu rodzajów obiektów. Inaczej zatem obszar ten kształtuje się przy domu jednorodzinnym, inaczej przy budownictwie przemysłowym, a jeszcze inaczej, tak jak w rozpatrywanym przypadku, gdy chodzi o budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z infrastrukturą techniczną. We wszystkich tych przypadkach dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu konieczne jest, aby zamierzona inwestycja powodowała ograniczenia w możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, o czym stanowią przepisy prawa administracyjnego (tak też: M. Janiszewska-Michalska, Podstawowe pojęcia prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 5 (50)/2013, s. 61).
Skarżący takich ograniczeń nie wykazali. Jak wynika natomiast z prawidłowo poczynionych ustaleń organów, sporna inwestycja nie wpłynie na sposób zagospodarowania ich działek. Nie może być zatem mowy o podnoszonym w pkt 4 skargi naruszeniu przepisów polegającym na pozbawieniu skarżących prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przysługiwał im status strony postępowania.
W związku z powyższymi Sąd przyjął, że orzekające w sprawie organy zasadnie nie znalazły podstaw do uznania, że działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Okoliczność ta skutkuje tym, że skarżący, nie mogą być uznani za strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
Z wyżej wymienionych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), nie podzielając zarzutów skargi Sąd orzekł, jak w sentencji.