VII SA/Wa 217/22

VII SA/Wa 217/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Podsiadło
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2306/22 - Wyrok NSA z 2025-12-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 75 pkt 2 lit. d
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...], Prezes Wód Polskich (dalej także "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez R. Sp. z o.o. w T. – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Wód Polskich (dalej "Dyrektor RZGW w B." bądź "organ I instancji") z [...] września 2021 r., znak: [...].
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Prezesa Wód Polskich.
Dyrektor Zarządu Zlewni w I. Wód Polskich (dalej "Dyrektor ZZ w I.") decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...] udzielił R. Sp. z o.o. w T. (dalej także "Spółka" lub "Skarżąca") pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych pochodzących z gminnej oczyszczalni ścieków do wód Jeziora K. działka nr ew. [...], obręb K., gm. T. wylotem zlokalizowanym na działce nr [...] obręb K., gm. T.
W wyniku kontroli gospodarowania wodami, przeprowadzonej w dniu 22 września 2020 r. przez Dyrektora RZGW w B., organ ten w dniu [...] czerwca 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dyrektora ZZ w I., jako wydanej z naruszeniem przepisu prawa, tj. wbrew obowiązującemu zakazowi wprowadzania ścieków do jeziora, jeżeli czas ich dopływu do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny.
Decyzją z [...] września 2021 r., znak: [...] Dyrektor RZGW w B. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora ZZ w I. z [...] marca 2020 r., znak: [...]. W ocenie organu I instancji, powyższe orzeczenie rażąco naruszało prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków bezpośrednio do wód Jeziora K., pomimo zakazu określonego ustawą - Prawo wodne - art. 75 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233, dalej "Prawo wodne"). Ponadto organ I instancji wskazał, że Dyrektor ZZ w I., prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego naruszył zasady procedury administracyjnej, albowiem złożony przez Spółkę wniosek o udzielenie ww. pozwolenia zawierał braki formalne, gdyż nie dołączono do niego dokumentów wymaganych art. 407 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, tj. wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane oraz wypisów z rejestru gruntów lub uproszczonych wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W związku z powyższym wystąpiły wątpliwości, co do skutecznego zawiadomienia wszystkich stron w sprawie. Organ przy wydaniu pozwolenia wodnoprawnego nie dociekał również, czy dla przedmiotowej instalacji wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Zauważono ponadto, że pozwolenia wodnoprawne mają charakter aktów działających na przyszłość, natomiast w punkcie II decyzji Dyrektora RZGW w I., wydanej [...] marca 2020 r., ustalono okres obowiązywania pozwolenia od 18 marca 2020 r. co jest niezgodne z ogólną zasadą niedziałania prawa wstecz.
Odwołanie od ww. decyzji Dyrektora RZGW w B. wniosła – w ustawowym terminie – R. Sp. z o.o. domagając się uchylenia ww. decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji.
Rozpoznając odwołanie Prezes Wód Polskich przypomniał, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Organ II instancji wskazał następnie, że w badanym przypadku zachodzi oczywiste, a więc rażące naruszenie prawa materialnego, tj. rzucająca się w oczy sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa, który powinien być wzięty pod uwagę przez organ przy udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Mianowicie art. 75 pkt. 2 lit. d) Prawa wodnego zakazuje wprowadzania ścieków do wód jezior, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny.
Zakaz ten jest co do zasady obligatoryjny, a jedynym odstępstwem od niego jest czas dopływu ścieków do jeziora dłuższy niż 24 godziny. Zatem działanie polegające na odprowadzaniu ścieków komunalnych pochodzących z gminnej oczyszczalni ścieków do wód Jeziora K. poprzez wskazany w decyzji wylot nie jest dopuszczalne. Mimo zakazu zawartego w art. 75 pkt. 2 lit. d) ww. ustawy, Dyrektor RZGW w I. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków bezpośrednio do wód jeziora, czym rażąco naruszył wskazany przepis, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Za bezzasadne Prezes Wód Polskich uznał zarzuty odwołania, jakoby organ I instancji wykroczył poza ramy nadzwyczajnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskutek nieuprawnionego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, m.in. poprzez dokonanie ponownej oceny operatu wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2020 r., wybiórczej oceny materiału dowodowego, czy nie zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wynika to z faktu, że przeanalizowana przez organ I instancji dokumentacja stanowiła tylko potwierdzenie zaistniałych okoliczności wynikających z treści decyzji, a w trakcje postępowania nie wystąpiły nowe znaczące dowody w sprawie, strona nie żądała przeprowadzenia dowodów i nie przedstawiła nowych okoliczności w sprawie, do których powinien odnieść się organ. Ponadto uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał w postępowaniu oraz przyczyn, dla których odmówił uwzględniania podniesionych przez stronę kwestii związanych z umorzeniem postępowania, natomiast uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, co stanowi zatem rozpisanie zastosowanego w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego w kontekście ustalonego stanu faktycznego, czego efektem jest rozstrzygnięcie.
Prezes Wód Polskich stwierdził, że już sama treść decyzji podlegającej ocenie w trybie nadzwyczajnym jest wystarczającą przesłanką do usunięcia jej jako nieważnej z obrotu prawnego. Wszelkie spostrzeżenia organu I instancji opisane w uzasadnieniu, dotyczące nie dokonania przez Dyrektora ZZ w I. wyczerpującej analizy wniosku, braków w dokumentacji, wątpliwości co do skutecznego zawiadomienia stron jak również nieprawidłowego określenia terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż już tylko jedna przesłanka była wystarczająca do stwierdzenia nieważności ww. decyzji i tym samym usunięcia jej z obrotu prawnego. Każde kolejne wychwycone przez organ administracji rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2020 r. prowadziłoby do wydania przez Dyrektora RZGW w B. decyzji o identycznej treści co rozstrzygnięcie z [...] września 2021 r. Naruszenie prawa jest tym bardziej rażące, że ustawodawca wprowadzanie ścieków do wód wbrew przepisom art. 75 Prawa wodnego podniósł do rangi wykroczenia podlegającego karze grzywny (art. 478 pkt 5 ustawy - Prawo wodne).
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Decyzji zarzuca naruszenie przepisów:
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 pkt 2 lit. d Prawa wodnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wykroczeniu przez organ poza ramy nadzwyczajnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskutek próby nieuprawnionego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy m.in. poprzez dokonanie ponownej oceny operatu wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2020 r., co stanowi kompetencję zastrzeżoną dla organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. właściwego dyrektora zarządu zlewni w toku zwykłego postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia, skutkującego błędnym przyjęciem, ze w stosunku do decyzji Dyrektora ZZ w I. z [...] marca 2020 r. znak: [...] zaszła przesłanka do stwierdzenia jej nieważności;
2) art. 75 pkt 2 lit. d Prawa wodnego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w aktach postępowania oraz przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, przez dowolną ich ocenę, przejawiającą się, w szczególności na poczynieniu ustaleń niemających oparcia w materiale dowodowym, a w konsekwencji przyjęcie, że doszło do złamania zakazu, o którym mowa w art. 75 pkt 2 lit. d Prawa wodnego, a także przez pominięcie twierdzeń wskazanych przez Skarżącą w odwołaniu;
3) art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez nie zawarcie przez organ w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniającego wymogi określone przepisami prawa, co spowodowało naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, zwłaszcza, że przedmiotowe postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarżąca nabyła prawa;
4) art. 75 pkt 2 lit. d Prawa wodnego w zw. z art. 7a k.p.a. przez uznanie, że wskazany przepis swoją dyspozycją obejmuje także ścieki oczyszczone.
Mając na uwadze podniesione zarzuty Skarżąca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
W ocenie Spółki, organ wykroczył poza ramy nadzwyczajnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organ podjął próbę nieuprawnionego ponownego rozpoznania materiału dowodowego, zgromadzonego na potrzeby postępowania zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora ZZ w I. z [...] marca 2020 r. znak: [...]. Organ dokonał faktycznie w toku postępowania nadzwyczajnego ponownej merytorycznej oceny operatu wodnoprawnego z [...] stycznia 2020 r. i na błędnych wnioskach z niego wyciągniętych oparł rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, uznając bezpodstawnie, że doszło do naruszenia art. 75 pkt 2 lit. d Prawa wodnego.
Zdaniem Skarżącej organ nie odniósł się ponadto do zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 8 czerwca 2021 r. nie wynika czas dopływu ścieków oczyszczonych do Jeziora K. W rzeczonym dokumencie organ I instancji nie stwierdził uchybień, będących rzekomą przyczyną do wydania decyzji utrzymanej w mocy zaskarżanym aktem. Prowadzi to do wniosku, że organ w sposób nieuprawniony dokonał oceny stanu faktycznego, bez jego zweryfikowania, nie opierając się na rzeczywistym materiale dowodowym, zgormadzonym w sprawie, a jedynie na arbitralnych ustaleniach niemających żadnego oparcia w dokumentach.
O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Sytuacja taka nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie, ponieważ nie sposób odtworzyć na czym organ oparł swoje ustalenia. Nie sposób tego ustalić z uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji. Kwestionowana decyzja ma charakter dowolny i nie może się ostać.
Według Skarżącej, rażąca skrajność naruszenia przepisów przez organ w niniejszej sprawie widoczna jest zatem, w szczególności w następujących kwestiach:
1) nieuprawnionej interpretacji dowodu z protokołu kontroli nr [...]/znak sprawy: [...] i wyciągnięciu z niego wniosków przeczących jego treści oraz nie wynikających z przeprowadzonej kontroli stanowiącej podstawę do wszczęcia niniejszego postępowania;
2) pozbawionej podstaw faktycznych i prawnych ocenie dowodu z operatu wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2020 r. a także sformułowania na podstawie jego treści twierdzeń, nieznajdujących w nim oparcia,
3) ustaleniu w sposób sprzeczny z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, że doszło do naruszenia art. 75 pkt 2 lit d Prawa wodnego.
Dalej Skarżąca wskazuje, że w ramach pozwolenia wodnoprawnego wprowadza do jeziora K. komunalne ścieki oczyszczone, czyli substancje, w których nie znajdują się już żadne nieczystości, zarówno mechaniczne, biologiczne, jak i chemiczne. Tak opracowana substancja jest końcowym produktem procesów zachodzących w oczyszczalni. W ocenie Spółki, regulacje Prawa wodnego w tym zakresie pozostawiają luz interpretacyjny. Ustawa ta nie definiuje bowiem czym są ścieki oczyszczone. Zgodnie z art. 16 pkt 61, ścieki to:
a) wody zużyte na cele bytowe lub gospodarcze,
b) ciekłe odchody zwierzęce, z wyjątkiem gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w przepisach działu III rozdziału 4 oraz w przepisach ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2021 r. poz. 76),
c) wody odciekowe ze składowisk odpadów oraz obiektów i unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, w których są składowane odpady wydobywcze niebezpieczne oraz odpady wydobywcze inne niż niebezpieczne i obojętne, miejsc magazynowania, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, wykorzystane solanki, wody lecznicze i termalne,
d) wody pochodzące z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni,
e) wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych,
f) wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb w obiektach przepływowych, charakteryzujących się poborem zwrotnym, o ile ilość i rodzaj substancji zawartych w tych wodach przekracza wartości ustalone w warunkach wprowadzania ścieków do wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym,
g) wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb albo innych organizmów wodnych w stawach o wodzie stojącej, o ile produkcja tych ryb lub organizmów rozumiana jako średnioroczny przyrost masy tych ryb albo tych organizmów w poszczególnych latach cyklu produkcyjnego przekracza 1500 kg z 1 ha powierzchni użytkowej stawów rybnych tego obiektu w jednym roku danego cyklu.
Definicja ta, choć bardzo szeroka, nie obejmuje swoim zakresem substancji, które zostały poddane pełnemu procesowi oczyszczania W takim stanie rzeczy, w ocenie Skarżącej, prawidłowym jest przyjęcie, że zakazy zawarte w art. 75 Prawa wodnego należy traktować jako ogólny zakaz wprowadzania ścieków (surowych niepoddanych procesowi oczyszczenia), w rozumieniu wyżej przywołanej definicji, który uzasadniony jest ochroną zasobów wodnych. Niemniej jednak nie można tego zakazu rozciągać na ścieki oczyszczone, gdyż te swoją specyfiką nie powodują zagrożenia dla środowiska naturalnego, bowiem spełniają wszelkie przewidziane przepisami prawa wymagania. Dlatego też, nie powinno budzić wątpliwości, iż organ (zarówno I jak i II instancji) dopuścił się naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, a więc art. 7a k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem postępowania sądowego była ocena prawidłowości decyzji Prezesa Wód Polskich z [...] grudnia 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora RZGW w B. z [...] września 2021 r., znak: [...] o stwierdzeniu nieważności pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Skarżącej Spółce przez Dyrektora ZZ w I. decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...] na usługę wodną - odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych pochodzących z gminnej oczyszczalni ścieków do wód Jeziora K. działka nr ew. [...], obręb K., gm. T. wylotem zlokalizowanym na działce nr [...] obręb K., gm. T.
Należy wobec tego podkreślić, że Sąd miał na uwadze, iż skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy więc eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1405/19, LEX nr 3085896).
W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy brać pod uwagę zasadę, że tylko wyjątkowe naruszenie prawa będzie mogło być uznane za rażące. W związku z tym niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, to znaczy stwierdzenie, że przepis który został naruszony jest jasny i nie wymaga bardziej wyrafinowanej wykładni, (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony, tj. taki który wyznacza jednoznaczny obowiązek określonego zachowania się, a nie np. kompetencję fakultatywną bądź uprawnienie (upoważnienie) oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").
Poza powyższym konieczne jest przypomnienie, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyrok NSA z 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1079/98, LEX nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1646/97, LEX nr 48679; wyrok NSA z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4078/18, LEX nr 3036910). Nie oznacza to, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn procesowych. Jednakże można mówić o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (zob. wyroki NSA: z 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19, LEX nr 3065080; z 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245; tak też: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022). W wyroku z 6 marca 2019r. (sygn. akt II OSK 1018/17, LEX nr 2644837) NSA wskazał, że zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie.
Podzielając zaprezentowane poglądy tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana przez organy decyzja Dyrektora ZZ w I. o udzieleniu Skarżącej pozwolenia wodnoprawnego w sposób oczywisty narusza prawo, a przy tym wywołane nią skutki społeczno-gospodarcze nie są możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, gdyż prowadzą do pogwałcenia istotnych zasad ochrony środowiska naturalnego i zasobów wodnych.
W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że w myśl art. 75 pkt 2 lit. d ustawy - Prawo wodne, zakazuje się wprowadzania ścieków do wód jezior, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny.
Przepis ten, w ocenie Sądu jest jasny i nie wymaga wykładni. Wyraźnie przewiduje on, że wprowadzanie ścieków do wód jezior jest zabronione, o ile czas ich dopływu do takiego zbiornika wodnego wynosi mniej niż 24 godziny.
Nie sposób przy tym zgodzić się z argumentacją Skarżącej, że wody pochodzące z oczyszczalni nie stanowią już ścieków, o których mowa w tym przepisie. Przede wszystkim twierdzenie, że wody pochodzące z oczyszczalni ścieków wprowadzane do wód lub ziemi nie są ściekami, jest całkowicie irracjonalne, skoro działalność tego rodzaju wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i takie właśnie pozwolenie Skarżąca Spółka uzyskała z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym wynika to wprost z art. 16 pkt 61 lit. a ustawy, zgodnie z którym, ścieki to wody zużyte na cele bytowe lub gospodarcze. W art. 78 Prawa wodnego wskazano zaś, że ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi w ramach zwykłego korzystania z wód albo usług wodnych powinny być oczyszczone w stopniu wymaganym przepisami ustawy (...). Dlatego art. 81 Prawa wodnego przewiduje, że organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, ustalając warunki wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków bytowych lub komunalnych, może określić w pozwoleniu wodnoprawnym minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających, jeżeli zapewni się nieprzekroczenie najwyższych dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2. Stosownie natomiast do art. 83 ust. 1 cyt. ustawy, wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi są obowiązani zapewnić ochronę wód przed zanieczyszczeniem, w szczególności przez budowę i eksploatację urządzeń służących tej ochronie, a tam, gdzie jest to celowe, powtórne wykorzystanie oczyszczonych ścieków. Urządzenia, o których mowa w przywołanej normie, to m.in. oczyszczalnie ścieków. Wreszcie okoliczność, że ciecz pochodząca z oczyszczalni ścieków pozostaje "ściekiem" w rozumieniu przepisów ustawy, znajduje odzwierciedlenie w treści art. 86 ust. 2 Prawa wodnego, który stanowi, że jeżeli oczyszczanie ścieków bytowych lub ścieków komunalnych z aglomeracji odbywa się w oczyszczalni ścieków przemysłowych, to te ścieki, wprowadzane do wód lub do ziemi, nie powinny przekraczać najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń albo powinny spełniać minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających określone dla równoważnej liczby mieszkańców aglomeracji oraz nie powinny przekraczać najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników substancji zanieczyszczających dla ścieków przemysłowych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 i 3.
W tym stanie rzeczy, nigdy nie było i nie jest kwestionowane, że ciecz opuszczająca oczyszczalnię ścieków niezależnie od stopnia jej puryfikacji pozostaje ściekiem - zarówno w świetle "starego" Prawa wodnego z 2001 r. /art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, jak i w świetle "nowego" Prawa wodnego z 2017 r. /art. 16 pkt 61 lit. a/ (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3667/21; wyrok WSA w Krakowie z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 30/20, CBOSA).
Z okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie wynika, że czas dopływu ścieków pochodzących z oczyszczalni ścieków położonej na działce nr ew. [...] w m. K., eksploatowanej przez Skarżącą Spółkę, nie trwa 24 godzin, ale jest znacznie krótszy. Dowodzi tego fakt, że według map terenu załączonych do operatu wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2020 r. (k. 8 akt postępowania administracyjnego), przedmiotowa oczyszczalnia znajduje się nieznacznej odległości od brzegu Jeziora K., a wprowadzanie do wód ww. Jeziora pochodzących z tej oczyszczalni ścieków odbywa się wylotem zlokalizowanym na działce nr [...] obr. K., gm. T., graniczącej bezpośrednio z ww. zbiornikiem wodnym. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, przedstawiciel kontrolowanego wyjaśnił do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 22 września 2020 r., że tu cyt.: "ścieki oczyszczone odprowadzane są kolektorem o długości ok. 50 m grawitacyjnie do Jeziora K.". Co prawda kontrolowany zaznaczył, że "nie jest znany czas dopływu oczyszczonych ścieków do Jeziora K.", jednak w korespondencji mailowej z 7 lipca 2021 r. (k. 2 akt postępowania administracyjnego), Wiceprezes Zarządu Spółki wyjaśnił, że "Przy uwzględnieniu studni rewizyjnej szacujemy, że czas dopływu ścieków może wynosić poniżej jednej godziny, jednak w celu dokładnej weryfikacji konieczne byłoby przeprowadzenie stosownych pomiarów." Tym samym należy przyjąć, że czas dopływu ścieków do ww. Jeziora jest krótszy niż 24 godziny, a Skarżąca w żaden sposób nie podjęła nawet próby wykazania, że ustalenia organu są w przedmiotowym zakresie nieprawidłowe.
W tym stanie rzeczy, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, że decyzja Dyrektora ZZ w I. z [...] marca 2020 r., znak: [...] udzielająca Skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych pochodzących z gminnej oczyszczalni ścieków do wód Jeziora K. działka nr ew. [...], obręb K., gm. T. wylotem zlokalizowanym na działce nr [...] obręb K., gm. T., rażąco narusza prawo, tj. art. 75 pkt 2 lit. d Prawa wodnego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto niewątpliwie słusznie wskazuje organ I instancji, że decyzja Dyrektora ZZ w I. udzielająca Spółce pozwolenia wodnoprawnego oczywiście narusza przepisy Prawa wodnego oraz przepisy postępowania administracyjnego. Ponownie przyjdzie w tym miejscu podkreślić, że naruszenie procedury administracyjnej może wyczerpywać hipotezę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy organ nie przeprowadził kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych, a których dokonanie determinowało prawidłowe jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja – zdaniem Sądu – ma miejsce w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją Dyrektora ZZ w I. z [...] marca 2020 r.
Zgodnie z dyspozycją art. 407 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego należy dołączyć m.in. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane (pkt 3) oraz wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 5).
Tymczasem z akt sprawy nie wynika, ażeby Dyrektor ZZ w I. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym załączył do wniosku wymienione wyżej dokumenty.
Poza tym, trafnie wskazuje organ I instancji, że wydając badaną decyzję Dyrektor ZZ w I. nie ustalił nawet, czy dla przedmiotowej instalacji była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji (art. 407 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego).
Brak wymienionych wyżej zasadniczych ustaleń i dokumentów pozwalających na niezbędną weryfikację zgodności przedsięwzięcia z przepisami cyt. ustawy oraz przepisami o ochronie środowiska, oznacza, że organ nie wyjaśnił podstawowych kwestii, które mają fundamentalne znaczenie z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia. To zaś musi skutkować przyjęciem, że organ dopuścił się oczywistej obrazy reguł postępowania, które kategorycznie wykluczają możliwość uznania decyzji Dyrektora ZZ w I. za prawidłową.
Jednocześnie należy podkreślić, że ustawa - Prawo wodne reguluje gospodarowanie wodami, przy czym w świetle art. 10 - zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności i gospodarki oraz ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności m.in. w zakresie ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją, a także utrzymywania lub poprawy stanu ekosystemów wodnych i zależnych od wód. Tym samym, w przekonaniu Sądu, wydanie badanego pozwolenia wodnoprawnego bez należytego sprawdzenia zachowania przez inwestycję warunków ustawowych, a wręcz wydanie takiej decyzji wbrew zakazowi wyrażonemu w art. 75 pkt 2 lit. d Prawa wodnego, wywołuje doniosłe skutki społeczno-gospodarcze nie dające się pogodzić z zasadą praworządnego Państwa.
Na aprobatę nie zasługuje także stanowisko Skarżącej, dotyczące rzekomego nieuprawnionego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organy, m.in. poprzez dokonanie ponownej oceny operatu wodnoprawnego z [...] stycznia 2020 r.
W tym kontekście należy przypomnieć, że jak wskazano na wstępie niniejszej części uzasadnienia, niewątpliwie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest postępowaniem, którego przedmiotem jest weryfikacja dowodów w celu ponownego i niewadliwego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Tym niemniej, dokonując weryfikacji decyzji przez pryzmat kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., organy nie mogą całkowicie abstrahować od ustalonych na dzień wydania kontrolowanego orzeczenia okoliczności faktycznych, przyjętych za podstawę tego rozstrzygnięcia. Jak już wspomniano, z sytuacją rażącego naruszenia prawa mamy do czynienia wówczas, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego w elementarnych kwestiach, których konieczność zbadania wynikała z zebranego wybiórczo materiału dowodowego – w omawianym przypadku operatu wodnoprawnego z [...] stycznia 2020 r. W konsekwencji, organy zobowiązane były dokonać ponownej analizy ww. operatu w celu ustalenia, czy decyzja Dyrektora ZZ w I. nie jest dotknięta wadą nieważności w postaci oczywistego/rażącego naruszenia prawa.
Sąd nie podzielił natomiast oceny organu I instancji, że kontrolowane pozwolenie wodnoprawne narusza prawo z tego powodu, że w punkcie II decyzji Dyrektora ZZ w I. z [...] marca 2020 r. wskazano, iż udzielone pozwolenie obowiązuje od 18 marca 2020 r. Organ jak się zdaje nie dostrzegł, że w myśl art. 400 ust. 4 Prawa wodnego, prawa i obowiązki określone w pozwoleniu wodnoprawnym na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi i odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych obowiązują od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym stała się ostateczna, chyba że w pozwoleniu wodnoprawnym została określona inna data, od której obowiązuje to pozwolenie.
Tym niemniej, wszystkie przedstawione wcześniej wady decyzji Dyrektora ZZ w I. oraz charakter i zakres nieprawidłowości w postępowaniu, w którym doszło do wydania badanego pozwolenia wodnoprawnego, przemawiają za stanowiskiem, iż orzeczenie to rażąco narusza prawo, a więc zachodzi w sprawie przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.