VII SA/Wa 2169/22

VII SA/Wa 2169/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Leszek Kobylski
Renata Nawrot /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w [...] Okręg [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2022 r. znak: DON.7100.147.2022.KKL w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2022 r. Nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w [...] Okręg [...] w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w W. Okręg M. w K.(dalej: skarżący, strona, PZD) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy, organ II instancji) z 26 sierpnia 2022 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku socjalno-biurowo-magazynowego, położonego na działce nr [...] w miejscowości K., gmina K.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W piśmie z 8 kwietnia 2016 r. R. J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.(dalej: PINB) o podjęcie czynności sprawdzających wobec legalności budynku, nazwanego domem działkowca lub świetlicą, położonym na działce nr [...] obr. K..
PINB 10 maja 2016 r. przeprowadził oględziny obiektu i jego otoczenia, podczas których ustalono, że budynek świetlicy to obiekt zrealizowany w konstrukcji murowanej, parterowy, częściowo podpiwniczony, wyposażony w instalację wodociągową, elektryczną oraz kanalizację (zbiornik na nieczystości ciekłe). Przedstawiciel Rodzinnego Ogrodu Działkowego "K." w K.(dalej: ROD "K") wskazał, że obiekt ten został zrealizowany na terenach ogródków działkowych w latach 1999-2000, kiedy dla tego rodzaju zabudowy nie było wymagane żadne pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie. W późniejszych latach przy przedmiotowym budynku prowadzone były prace remontowe, polegające m. in. na jego dociepleniu. Natomiast zbiornik na nieczystości był zrealizowany w 2012 r. bez pozwolenia bądź zgłoszenia. Budynek od początku pełni funkcję świetlicy dostępnej dla wszystkich działkowiczów. Ze szkicu sporządzonego podczas kontroli wynika, że obiekt posiada powierzchnię około 45 m2.
Działka nr [...] w K. jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje
w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Działka ta została zakwalifikowana jako teren zamknięty na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury Nr [...] z [...] września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI z 2020 r. poz. 38). Zgodnie z art. 83 ust. 3
w związku z art. 82 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.
z 2020 r. poz. 1333 t.j., dalej: P.b.) w sprawach obiektów i robót budowlanych usytuowanych na terenach zamkniętych organem I instancji jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.
Zawiadomieniem z 18 lipca 2016 r. PINB przekazał sprawę legalności przedmiotowego budynku M. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ I instancji), zgodnie z właściwością. Z dokumentacji technicznej obiektu, załączonej do akt sprawy, wynika, że przedmiotowy budynek posiada kubaturę 210 m3, powierzchnię zabudowy 42 m2 i powierzchnię użytkową 36,96 m2, natomiast jej inwestorem był ROD "K". Inwestycja częściowo została sfinansowana ze środków użytkowników działek, którzy ponadto wykonywali prace
w czynie społecznym, a w części została sfinansowana z dotacji ze środków PZD
w W. oraz Funduszu Rozwoju z Okręgowego Zarządu PZD w K.
Decyzją z 6 lipca 2022 r., Nr 268/2022, WINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 t.j., dalej: k.p.a.), nakazał PZD
w Warszawie, reprezentowanemu przez PZD Okręgowy Zarząd M.
w K., rozbiórkę budynku socjalno-biurowo-magazynowego, zwanego "D." lub "świetlicą", wraz z urządzeniami towarzyszącymi, samowolnie wybudowanego w terenie zamkniętym na działce nr [...] obr. [...] K.
(w części wydzielonej o nr porządkowym [...] w ewidencji działek), zagospodarowanej na cele ROD "K." w K., gmina K., powiat [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że budowa przedmiotowego budynku w tzw. pracowniczym ogrodzie działkowym została rozpoczęta w 1999 r.,
a zakończona w 2012 r. Do 30 kwietnia 2015 r. obowiązywał przepis art. 29 ust. 1 P.b., na podstawie którego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę była zwolniona budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich.
W 1999 r. budowa przedmiotowego budynku wymagała zatem uzyskania pozwolenia na budowę.
Przedmiotowa "świetlica" jest częścią infrastruktury ogrodowej, o której mowa
w art. 2 pkt 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1073 t.j., dalej: ustawa o rod). Zaliczają się do niej: budynki i budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa.
Ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 poz. 528, dalej: ustawa nowelizująca z 2015 r.) w art. 3 wprowadzono zmiany do ustawy o rod i zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniających wymagania, o których mowa w art 2 pkt 9a ustawy wymienionej w art. 3, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie wszczyna się postępowania określonego w art. 48-49b ustawy wymienionej w art. 1 niniejszej ustawy, a postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Przepis znajduje zastosowanie do przedmiotowego budynku "świetlicy", jako obiektu budowlanego wybudowanego na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (30 kwietnia 2015 r.).
W myśl art. 2 pkt 9a ustawy o rod altana działkowa to wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Przedmiotowy budynek ma powierzchnię zabudowy wynoszącą około 42 m2.
Na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471, dalej: ustawa nowelizująca z 2020 r.), WINB uznał, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji (19 września 2020 r.) przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (P.b.) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Skoro więc niniejsze postępowanie wszczęto z urzędu przed 19 września 2020 r., to w niniejszej sprawie zastosowano przepisy P.b. w brzmieniu dotychczasowym. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 P.b. sprzed wskazanej nowelizacji stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa
w ustawie o rod.
Zatem WINB uznał, że budowa przedmiotowego budynku "infrastruktury ogrodowej" o powierzchni zabudowy większej niż 35 m2 nie była i nie jest zwolniona
z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym postanowieniem z 23 listopada 2017 r. nr 1128/2017 organ I instancji nałożył na stronę obowiązek przedłożenia dokumentów koniecznych do dokonania legalizacji obiektu. W tym postanowieniu pouczono o konsekwencjach niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie, tj. o rygorze rozbiórki. Wspomniano również o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 P.b. Od czasu uzyskania decyzji
o warunkach zabudowy z 25 marca 2020 r. Okręgowy Zarząd M. w K. nie podjął żadnych konkretnych działań w celu legalizacji inwestycji. Od dwóch lat prowadzi jedynie korespondencję z Zarządem ROD "K." i z WINB. W pismach powtarzane są te same argumenty i składane kolejne wnioski o przesunięcie terminu. Na wezwanie z 4 lutego 2022 r. Okręgowy Zarząd M. nie odpowiedział. Odpowiedź wpłynęła dopiero na wezwanie z 5 maja 2022 r., skierowane do Zarządu ROD "K.". W piśmie z 16 maja 2022 r. skarżący ponownie wniósł o przesunięcie terminu wykonania obowiązku oraz o przywrócenie terminu do wykonania obowiązku.
Postanowieniem nr 403/2022 z 26 maja 2022 r. WINB odmówił przywrócenia terminu do wykonania obowiązku. Organ I instancji wskazał, że legalizacja obiektu jest możliwa tylko wtedy, gdy zobowiązany wykaże niezbędną staranność, tj.
w odpowiednim czasie podejmie działania zmierzające do legalizacji, a ewentualne opóźnienia wiarygodnie uzasadni. Tego w niniejszym przypadku zabrakło. Termin wykonania obowiązku był kilkakrotnie przesuwany. W tym czasie Zarząd ROD "K." jedynie podjął 25 kwietnia 2021 r. uchwałę o podjęciu działań w kierunku dostosowania budynku "świetlicy" "do wymogów Nadzoru Budowlanego w K.".
W tym zakresie WINB zauważył, że na stronę został nałożony obowiązek dostarczenia stosownej dokumentacji, a nie dostosowania "budynku do wymogów". Poza tym
w piśmie strony z 16 maja 2022 r. jest mowa o "braku pełnego zabezpieczenia finansowego". W tej sytuacji WINB ocenił, że trudno sobie wyobrazić legalizację obiektu, która łączy się z wniesieniem opłaty legalizacyjnej, skoro już na etapie tworzenia dokumentacji brak jest "zabezpieczenia finansowego". Dlatego kolejny wniosek o przedłużenie terminu uznał za próbę wydłużenia postępowania celem odłożenia w czasie konsekwencji niewydania obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku.
GINB decyzją z 26 sierpnia 2022 r. znak: DON.7100.147.2022.KKL, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania PZD, reprezentowanego przez Okręgowy Zarząd M. w K., od decyzji WINB z 6 lipca 2022 r. Nr 268/2022, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji GINB zgodził się z organem I instancji, że budowa przedmiotowego obiektu wraz z urządzeniami towarzyszącymi na terenie ROD "K." w K. została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wbrew stanowisku skarżącego, budynek "świetlicy" nie podlegał ułatwieniom o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 6 P.b. (w dacie budowy obiektu) oraz kolejnych brzmieniach art. 29 ust. 1 pkt 4 P.b. Każdorazowo przepisy te określały, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach
w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy maksymalnie 35 m2. Przedmiotowy obiekt ma jednak inne przeznaczenie i powierzchnię około 42-45 m2.
Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu I instancji, że w sprawie nie znajduje zastosowania zwolnienie przewidziane w obecnym brzmieniu art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b. Przepis ten wprowadzono do Prawa budowlanego ustawą nowelizującą z 2015 r. i na mocy art. 1 tej ustawy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zwolniono budowę altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie o rod. Jednak ta sama ustawa w art. 3 pkt 1 i art. 4 ust. 1 stwierdzała, że zwolnienie to oraz wyłączenie możliwości prowadzenia postępowań legalizacyjnych dotyczy wyłącznie obiektów spełniających definicję altany działkowej. Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy o rod przez altanę działkową należy rozumieć m. in. wolno stojący budynek i rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Przedmiotowy budynek "świetlicy" nie spełnia jednak żadnego
z tych kryteriów, dlatego właściwe było prowadzenie postępowania legalizacyjnego
w trybie art. 48 P.b.
Organ odwoławczy zaakceptował również stanowisko WINB, że w związku
z wszczęciem postępowania przed 19 września 2020 r. w sprawie zastosowanie znalazł tryb legalizacyjny w brzmieniu sprzed nowelizacji P.b., dokonanej ustawą nowelizującą z 2020 r. Dlatego zasadne jest zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 48 ust. 2
i ust. 3 P.b.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niezebranie
i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że działania strony miały na celu wyłącznie przedłużanie postępowania i odłożenie
w czasie negatywnych konsekwencji, wynikających z popełnionej samowoli budowalnej, bez uwzględnienia faktu obowiązywania w PZD prawa wewnątrzorganizacyjnego, interesów indywidualnych działkowców oraz ograniczonych możliwości finansowych działkowców;
2) art. 58 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji WINB, który pomimo ujawnienia, że niedotrzymanie terminu wyznaczonego przez organ I instancji nastąpiło bez winy skarżącej, gdyż wynikało z opieszałości Zarządu ROD "K."
w K., który nie jest stroną postępowania, nie przywrócił terminu na wykonanie nałożonego obowiązku postanowieniem WINB z 23 listopada 2017 r. Nr 1128/2017, zmienionego kolejno postanowieniami: z 5 lipca 2018 r. Nr 531/2018, z 20 lutego 2019 r. Nr 165/2019, z 29 czerwca 2020 r. Nr 520/2020 oraz z 24 lutego 2021 r. Nr 162/2020.
W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a także
o umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania. W przypadku nieuznania przez Sąd wniosku o umorzenie postępowania przed organem I instancji strona wniosła o przywrócenie terminu na wykonanie nałożonego obowiązku postanowieniem z 23 listopada 2017 r., zmienionego kolejnymi postanowieniami.
W uzasadnieniu skargi strona zadeklarowała, że w interesie organów wyższych PZD jest ochrona obiektu i doprowadzenie do legalizacji "Domu [...]".
W związku z tym PZD zobowiązał się do partycypacji w pokryciu kosztów niezbędnych w procesie legalizacji samowoli budowlanej. Skarżący nie zgodził się z oceną organów, że lekceważy sprawę legalizacji spornego budynku, ponieważ wydana została decyzja o warunkach zabudowy (pomimo komplikacji prawnych), podjęta uchwała Zarządu ROD "K" w K. z [...] kwietnia 2021 r. w sprawie przeprowadzenia dalszej legalizacji "świetlicy" na terenie ROD "K.", a strona w toku postępowania sukcesywnie zwracała się o wyznaczenie nowego terminu do wykonania nałożonego na nią obowiązku w celu zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej.
Skarżący podniósł, że organy orzekające wydały zaskarżone decyzje bez zrozumienia problemów ciążących na Zarządzie ROD "K" oraz Zarządzie Okręgu M. PZD, jakie wynikają z pandemii koronawirusa, wojny w Ukrainie oraz następujących po nich – kryzysu i inflacji. Okres pandemii jest czasem, w którym trudniej jest zorganizować walne zebranie członków ROD "K.", na którym powinna zostać przegłosowana partycypacja celowa na dane zadanie inwestycyjne. Jednocześnie skarżący wskazał, że nie ponosi winy za niedotrzymanie terminu do złożenia stosownych dokumentów legalizacyjnych, ponieważ zwłoka wynika z działań ROD "K.", który nie posiada osobowości prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 t.j., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia
w granicach danej sprawy, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego, przy czym nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje
w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest wydanie przez organy nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki budynku nazwanego "Domem [...]" lub "świetlicą", położonego na terenie ROD "K" w K., stanowiącego część tzw. infrastruktury ogrodowej, o której mowa w art. 2 pkt 9 ustawy o rod.
Organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie dokładnie przeanalizowały przepisy ww. ustawy w powiązaniu z P.b., zmienianym ustawami nowelizacyjnymi
z 2015 r. i 2020 r. W tym zakresie Sąd w pełni podziela ustalenia organów, przyjmując je za własne, że przedmiotowy budynek z uwagi na swoją powierzchnię (powyżej 35 m2) nie spełnia kryteriów zwolnienia z reglamentacji budowlanej, tzn. że w dacie jego budowy niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ww. ustawy wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a przepis art. 30 określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia stanowi tzw. samowolę budowlaną, której skutkiem jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w przepisach art. 48-51 tej ustawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 48 ust. 1 P.b.
w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2020 r., z uwagi na wszczęcie postępowania
w niniejszej sprawie przez właściwy organ – WINB zawiadomieniem z 19 maja 2017 r. (art. 25 ustawy nowelizującej z 2020 r.). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Jeżeli natomiast budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych,
w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 P.b.).
W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia,
w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta
o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 P.b.).
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 P.b.). Przedłożenie
w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 P.b.).
Bezsporne jest w sprawie, że skarżący nie posiadał wymaganego pozwolenia na wzniesienie przedmiotowego budynku o powierzchni około 45 m2, położonego na terenach ROD "K" w K., a więc zasadne było wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b.
Pierwszym etapem tego postępowania jest zastosowanie się do przepisu art. 48 ust. 2 i 3 P.b., co organ I instancji wykonał, wydając postanowienie z 23 listopada 2017 r. Nr 1128/2017, w którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku socjalno-biurowo-magazynowego, zwanego "świetlicą", wybudowanego w obszarze kolejowym i terenie zamkniętym na działce nr [...], obr. [...] K., gmina K. Jednocześnie nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2018 r. decyzji Wojewody M. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla legalizacji ww. budynku, czterech egzemplarzy projektu budowlanego tegoż budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz
z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., aktualnym na dzień opracowania projektu. Projekt ten powinien określać i opisywać roboty konieczne do wykonania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami. WINB zobowiązał również stronę do złożenia w ww. terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem działki na ww. cele budowlane.
Podmiotem zobowiązanym do przedłożenia dokumentacji, o której mowa
w postanowieniu WINB z 23 listopada 2017 r. Nr 1128/2017, jest PZD, który na mocy art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o rod posiada osobowość prawną. Z kolei na podstawie
§ 111 ust. 1 Statutu PZD, zarejestrowanego w KRS 23 lutego 2018 r., w niniejszej sprawie administracyjnej i sądowej PZD reprezentowane jest przez Zarząd Okręgu M. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że pieczę nad realizacją inwestycji w postaci budowy przedmiotowego budynku na terenie ROD "K" w K. miał Prezes Okręgowego Zarządu w K. Zadaniem okręgowego zarządu PZD, zgodnie z § 109 ust. 2 pkt 7 ww. Statutu, jest prowadzenie inwestycji związanych z zakładaniem i modernizacją ROD. Niewątpliwie działkowcy
z ROD "K" są członkami stowarzyszenia ogrodowego PZD, jednak terenowa jednostka tego stowarzyszenia nie posiada osobowości prawnej. Dlatego organy zasadnie uznały skarżącego za inwestora, bo bez woli PZD Okręgu M.
w K. sporna inwestycja nie mogłaby powstać.
Z przebiegu postępowania administracyjnego wynika, że strona podjęła
w pierwszej kolejności starania o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji przedmiotowego budynku oraz rozstrzygnięcia
w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] w obrębie K. Z uwagi na przedłużający się proces uzyskania tych dokumentów skarżący kilkakrotnie zwracał się do WINB o przedłużenie terminu wynikającego z postanowienia legalizacyjnego z 23 listopada 2017 r. (pisma: z 20 czerwca 2018 r. i z 27 grudnia 2018 r.), co zostało przez organ I instancji uwzględnione postanowieniami z 5 lipca 2018 r. Nr 531/2018 (przedłużenie terminu do 31 grudnia 2018 r.) oraz z 20 lutego 2019 r. Nr 165/2019 (przedłużenie terminu do 30 czerwca 2019 r.).
Przedmiotowe postępowanie administracyjne było również zawieszone postanowieniem z 19 lipca 2019 r. Nr 550/2019 na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia ostateczną decyzją postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z 25 marca 2020 r. Nr 2/WZ/2020 Wojewoda M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: Legalizacja budynku socjalno-biurowo-magazynowego, zwanego "świetlicą" wraz z urządzeniami towarzyszącymi, zbudowanego na działce nr [...] obr.[...] K., j. ewid. K.". Decyzja ta stała się ostateczna w dacie 9 czerwca 2020 r. (w aktach administracyjnych sprawy k. 249-255), stąd WINB postanowieniem z 29 czerwca 2020 r. Nr 519/2020 podjął zawieszone postępowanie w sprawie legalizacji ww. budynku. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty Nr 520/2020 WINB wyznaczył nowy termin złożenia wymaganej postanowieniem z 23 listopada 2017 r. dokumentacji – do 30 listopada 2020 r., z uwagi na niedawno zakończone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz panujący stan pandemii.
Następnie organ I instancji 26 stycznia 2021 r. wezwał stronę do wypowiedzenia się w jakim terminie jest możliwe wykonanie pozostałych obowiązków niezbędnych do zalegalizowania przedmiotowego budynku, gdyż wymagane dokumenty, pomimo upływu terminu wyznaczonego do 30 listopada 2020 r., nie wpłynęły do organu.
W odpowiedzi na wezwanie PZD pismem z 17 lutego 2021 r. wniósł o przywrócenie terminu na wykonanie obowiązków wynikających z postanowienia legalizacyjnego oraz o wyznaczenie nowego terminu do ich wykonania – do 31 grudnia 2021 r., powołując się na okoliczność śmierci osoby zajmującej się postępowaniem legalizacyjnym "świetlicy" (Prezesa Zarządu ROD "K.") oraz konieczność wykonania czasochłonnych badań geologicznych związanych z posadowieniem przedmiotowego budynku.
Postanowieniem z 24 lutego 2021 r. Nr 162/2020 WINB ponownie przedłużył pierwotny termin wykonania obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. do 31 grudnia 2021 r. Każdorazowo organ I instancji, wyznaczając kolejny termin na wykonanie ww. obowiązków, wskazywał na okoliczność, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, ponieważ zmierza do przedstawienia organowi określonej dokumentacji, która stanowi do podjęcia oceny o charakterze materialnoprawnej. W związku z tym powoływał art. 77 § 2 k.p.a., z którego wynika, że organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu.
Skarżący nie złożył pełnej dokumentacji w terminie do 31 grudnia 2021 r., dlatego organ I instancji pismem z 4 lutego 2022 r. wezwał go do wypowiedzenia się
w terminie 14 dni, czy została sporządzona stosowna dokumentacja do legalizacji przedmiotowego budynku. Pismem z 5 maja 2022 r. WINB ponownie wezwał stronę
o udzielenie tej samej informacji, ponieważ nie uzyskano odpowiedzi na pismo z 4 lutego 2022 r.
W zakreślonym terminie 14 dni PZD tym razem wypowiedział się
w piśmie z 16 maja 2022 r., w którym wniósł (podobnie jak w piśmie z 17 lutego 2021 r.) o przywrócenie terminu na wykonanie nałożonego obowiązku i jego wyznaczenie do 31 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że Zarząd ROD "K" 25 kwietnia 2021 r. podjął uchwałę nr 122/ROD/2021 r. w sprawie przeprowadzenia dalszej legalizacji "świetlicy", położonej na terenie ogrodów działkowych w K.. Jednocześnie dołączono pismo Zarządu ROD "K" do PZD z 16 lutego 2022 r., z którego wynikają wysokie koszty badań geologicznych (7.000 zł – 8.000 zł) oraz konieczny czas na ich wykonanie (około 6 miesięcy). Poza tym koszt wykonania projektu budowlanego wynosi około 6.000 zł, a obecna sytuacja finansowa ROD "K" nie pozwala na zlecenie sporządzenia ww. dokumentów. Stąd prośba
o wystąpienie z kolejnym wnioskiem o wyznaczenie nowego terminu wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z 23 listopada 2017 r.
Postanowieniem z 26 maja 2022 r. Nr 403/2022 r. WINB, działając na podstawie art. 59 § 1, art. 123 w związku z art. 58 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku PZD z 16 maja 2022 r., odmówił przywrócenia terminu do wykonania obowiązku wyznaczonego postanowieniem organu I instancji z 23 listopada 2017 r. Nr 1128/2017, zmienionego postanowieniami z 5 lipca 2018 r., 20 lutego 2019 r., 29 czerwca 2020 r. i 24 lutego 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia WINB zacytował treść art. 58 k.p.a. i wskazał, że składając wniosek o przywrócenie terminu skarżący nie spełnił żadnej z przesłanek
z tego przepisu, w szczególności nie zostało uprawdopodobnione, że uchybienie nastąpiło bez winy strony. Z pisma z 16 maja 2022 r. wynika, że przyczyną uchybienia terminu jest brak konkretnych działań w celu wykonania dokumentacji przy braku "pełnego zabezpieczenia finansowego". Są to więc przyczyny, które nie ustąpiły. Skarżący wraz z wnioskiem nie dopełnił również czynności, dla której określony był termin; należało zatem wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyć wymaganą dokumentację. W związku z tym organ I instancji uznał, że zasadne jest zastosowanie art. 48 ust. 1 P.b. (nakaz rozbiórki budynku "świetlicy"), a organ odwoławczy tę decyzję zaakceptował, ponieważ PZD nie wykonał w całości obowiązków nałożonych postanowieniem WINB z 23 listopada 2017 r. (pomimo kilkukrotnego przedłużania pierwotnego terminu). Uzyskał jedynie decyzję o warunkach zabudowy, a nie przedłożył pozostałych dokumentów, tj. projektu budowlanego oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.
Po przedstawieniu przebiegu postępowania w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że specyfika postępowania legalizacyjnego powoduje, że po wydaniu przez organ I instancji postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. zakres zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów. Skarżący nie wniósł zażalenia od postanowienia z 23 listopada 2017 r., o czym został pouczony. Tym samym zaakceptował ocenę organu I instancji dotyczącą kwalifikacji spornego budynku jako samowolę budowlaną i konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Miał również świadomość konsekwencji niewykonania w zakreślonym terminie nałożonych obowiązków; legalizacja bowiem zawsze jest tylko prawem, a nie obowiązkiem inwestora.
Wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 P.b. wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, od upływu którego inwestor byłby zobowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Termin z art. 48 ust. 3 P.b. jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli lub na żądanie strony, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Przy dokonywaniu tej oceny organ nadzoru powinien kierować się w pierwszym rzędzie zakresem nałożonych obowiązków, ale nie może pomijać interesów stron postępowania oraz jego dotychczasowego przebiegu (por. wyrok NSA z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2331/17, publ. cbosa).
W konsekwencji możliwe jest przedłużenie tego terminu również po jego upływie, gdyż żaden przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie, a możliwość taką uzasadnia cel instytucji legalizacji samowoli budowlanej, jakim jest stworzenie stronom jak najlepszych warunków do jej legalizacji. Podobnie uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, że obowiązek został wykonany, daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 149/16, publ. cbosa).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organ I instancji wielokrotnie przedłużał termin wynikający z art. 48 ust. 3 P.b., a nawet zawiesił postępowanie z powodu trwającej procedury dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z pewnością ta sprawa jest o tyle szczególna, że dotyczy legalizacji samowolnie wzniesionego budynku na terenie ROD "K.", składającego się z 55 działek użytkowych, w którym znajduje się m.in. świetlica dla działkowiczów (jedyna na 6 ogrodów na terenie K.). Poza tym stroną niniejszego postępowania nie jest ROD "K" w K., który jest najbardziej zainteresowany utrzymaniem "świetlicy", tylko PZD – Okręg M. w K.
W ocenie Sądu WINB z pewnością miał na uwadze ten szczególny charakter przedmiotowej sprawy, kiedy pozytywnie rozpoznawał wnioski strony o przedłużenie terminu do złożenia wymaganej dokumentacji legalizacyjnej. Z uwagi na instrukcyjny charakter terminu wyznaczonego do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z 23 listopada 2017 r. w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., do uznania organu I instancji należała każdorazowo ocena, czy zachodzą uzasadnione okoliczności zmiany tego terminu.
Kontrolując zaskarżoną decyzję rozbiórkową pod kątem legalności Sąd uznał, że została ona wydana przedwcześnie. Przede wszystkim organ I instancji nieprawidłowo rozpoznał wniosek strony z 16 maja 2022 r., zmierzający do kolejnego przedłużenia terminu do złożenia brakującej dokumentacji legalizacyjnej, traktując go jako wniosek
o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 k.p.a. Stosownie do tego przepisu
w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.). Prośbę o przywrócenie terminu wnosi się w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Poza tym od postanowienia
o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie (art. 59 § 1 zdanie 2 k.p.a.).
Wprawdzie skarżący w treści ww. pisma zawnioskował o "przywrócenie terminu" na wykonanie obowiązku nałożonego przez WINB postanowieniem z 23 listopada 2017 r., czterokrotnie już zmienianego, jednak taką samą treść miało pismo strony z 17 lutego 2021 r., a mimo tego prawidłowo rozpoznano go jako wniosek o przedłużenie terminu, a nie jego przywrócenie (por. postanowienie WINB z 24 lutego 2021 r.).
Termin wynikający z art. 48 ust. 3 P.b. nie podlega instytucji przywrócenia,
o której mowa w art. 58 k.p.a. Rozpoznanie wniosku z 16 maja 2022 r. nie powinno więc polegać na badaniu, czy nastąpiło uprawdopodobnienie niezłożenia dokumentacji
w terminie bez winy skarżącego oraz pozostałych przesłanek z art. 58 § 2 k.p.a. Organ
I instancji powinien ocenić tylko, czy zachodzą uzasadnione okoliczności zmiany terminu, która to ocena zależy od jego uznania. Postanowienie w tym przedmiocie nie podlega zaskarżeniu. Należy więc uznać, że pismo strony z 16 maja 2022 r. nie zostało rozważone we właściwy sposób, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji stanęły bowiem na stanowisku, że wobec skarżącego zachodzi konieczność wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowego budynku "świetlicy" z uwagi na względy formalne w postaci niewykonania w terminie postanowienia nakładającego obowiązki. Zdaniem Sądu ta uciążliwa sankcja za popełnienie samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki), orzeczona w wyniku niewywiązania się z obowiązków
w wyznaczonym terminie, powinna mieć zastosowanie wówczas, kiedy w sposób niewątpliwy inwestor z własnej winy w zakreślonym terminie nie podejmuje współpracy z organem nadzoru budowlanego.
W tej sprawie strona złożyła wniosek o przedłużenie terminu na wykonanie nałożonych obowiązków (wraz z dodatkowymi dokumentami), ale WINB rozpoznał go
w nieprawidłowym kierunku. Należy przy tym zauważyć, że skarżący z pewnością liczył na rozpoznanie wniosku pod kątem przedłużenia terminu, a nie jego przywrócenia, ponieważ już wcześniej w ten sposób organ I instancji jego wniosek rozstrzygnął. Jeśli WINB na tym etapie postępowania administracyjnego miał wątpliwości jak rozumieć wniosek strony z 16 maja 2022 r., powinien zwrócić się do niej o jego sprecyzowanie.
Wydając więc przedwczesną decyzję o nakazie rozbiórki, będącej konsekwencją niewykonania nałożonych obowiązków, organ I instancji naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasadę nakazującą informowanie stron oraz czuwanie nad tym, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa ( z art. 9 k.p.a.), a przez to zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 i § 2 k.p.a.), swobodną ocenę dowodów (ar. 80 k.p.a.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. (prawidłowe uzasadnienie decyzji). Natomiast organ odwoławczy nie zauważył powyższych uchybień, dlatego dodatkowo naruszył art. 138
§ 1 pkt 1 k.p.a.
Stwierdzone uchybienia naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (wpis 500 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).
Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji w pierwszej kolejności rozważy zasadność wniosku skarżącego z dnia 16 maja 2022 r. o przedłużenie terminu do złożenia brakujących dokumentów legalizacyjnych. W tym zakresie WINB będzie miał na uwadze, że termin z art. 48 ust. 3 P.b. jest terminem instrukcyjnym (niepodlegającym przywróceniu), zależnym od uznania organu nadzoru, który ma ocenić, czy zachodzą
w tym przypadku uzasadnione okoliczności do jego zmiany (przedłużenia).
Na marginesie Sąd zauważa, że jeśli w interesie organów wyższych PZD – jak podniesiono w skardze (strona 7) – jest ochrona obiektu "świetlicy" i doprowadzenie do jej legalizacji, to niewątpliwie ROD "K" winien uzyskać od skarżącego wymierne wsparcie, w szczególności finansowe.