VII SA/Wa 2154/24

VII SA/Wa 2154/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Katarzyna Tomiło-Nawrocka /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 lipca 2024 r. znak: O/PO.Z-3.4351.236.2024.2.EP w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ" lub "Generalny Dyrektor") postanowieniem z dnia 16 lipca 2024 r., działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320), odmówił uzgodnienia projektu decyzji
o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia obejmującego budowę obiektu infrastruktury technicznej - stacji bazowej telefonii komórkowej POZ3073
o wysokości całkowitej do 60,0 m n.p.t. wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym system antenowy, anteny sektorowe (rozsiewacze) i radioliniowe (paraboliczne), szafy telekomunikacyjne, zagospodarowanie terenu (utwardzenie), ogrodzenie, przyłącze energetyczne wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją telekomunikacyjną na działce o nr ew. [...], obręb D., przy drodze ekspresowej [...].
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Burmistrz Gminy S. pismem z dnia [...] lipca 2024 r. w związku
z wnioskiem P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka" lub skarżąca"), wystąpił o uzgodnienie inwestycji, stacji bazowej telefonii komórkowej POZ3073
o wysokości całkowitej 60 m n.p.t. wraz z niezbędną infrastrukturą.
Odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ podkreślił, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi ekspresowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze publicznej tj. wpływ tej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego na zarządzanej drodze. Wskazał, że działka nr [...] objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy położona jest przy drodze ekspresowej [...], w której pasie drogowym zlokalizowana jest droga dodatkowa, pełniąca funkcję drogi gminnej, ponieważ zapewnia ona obsługę terenów do niej przyległych. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości min. 60 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...], natomiast nie została jednak wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy od strony drogi dodatkowej. Działka objęta projektem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zlokalizowana jest poza terenem zabudowy. W związku z powyższym, w myśl art. 43 ust. 1 lp. 3 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane należy lokalizować w odległości min. 15 m od krawędzi jezdni dróg gminnych. Są to jednak jedynie minimalne odległości zabudowy. Przepis ten należy rozpatrywać łącznie z wykonywaniem przez zarządcę zadań m. in. w zakresie ochrony drogi czyli w kwestii zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na danej drodze publicznej.
W ocenie organu, lokalizacja planowanej inwestycji nie powinna być bliższa niż jej zakładana wysokość, czyli winna wynosić min. 60 m zarówno od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] jak i od krawędzi jezdni drogi dodatkowej, zlokalizowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej. Obszar dopuszczalnej lokalizacji inwestycji kubaturowych naziemnych, wskazany na załączniku graficznym do projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie spełnia wskazanego powyżej warunku i zdaniem zarządcy drogi w omawianym przypadku winna ulec oddaleniu od jej krawędzi. Planowana lokalizacja 60 m stacji bazowej w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni mniejszej niż jej całkowita wysokość miałaby znaczący wpływ na pogorszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, w przypadku katastrofy budowlanej czy zdarzeń spowodowanych działaniem siły wyższej. W przypadku zawalenia się konstrukcji upadłaby bowiem w obszarze jezdni na przejeżdżające pojazdy, bądź innych uczestników ruchu. Ponadto droga dodatkowa w analizowanych odcinku pełni funkcję dojazdu awaryjnego do drogi ekspresowej [...] dla służb ratowniczych i utrzymaniowych, co ma istotne znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu oraz jego uczestników. Oderwane elementy konstrukcji masztu mogą wpłynąć w bezpośredni sposób na uszkodzenie ciała czy też mienia uczestników ruchu drogowego, a nawet jeśli tak się nie stanie to w sposób pośredni mogą być przyczyną wypadków drogowych, spowodowanych zaburzeniem normalnego ruchu i niekontrolowanymi reakcjami kierowców na zaistniałe zagrożenie.
Konkludując organ wskazał, że na chwilę obecną nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a dokonana analiza wskazuje jednoznacznie że podjęcie rozstrzygnięcia jest w pełni uzasadnione.
Spółka, nie zgadzając się z postanowieniem Generalnego Dyrektora, wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, podnosząc następujące zarzuty:
1. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do należytego ustalenia stanu faktycznego i nieprawidłowe, bezpodstawne uznanie, że posadowienie stacji bazowej telefonii komórkowej w odległości mniejszej niż 60 m "od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi dodatkowej, zlokalizowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej" [stanowiącej drogę serwisową - przyp. Aut] może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego;
2. naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji, określona na ok. 102 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...], ale mniejszej niż 60 m od drogi serwisowej, jest niewystarczająca dla zajęcia przez organ pozytywnego dla skarżącego stanowiska w sprawie;
3. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na Organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Generalny Dyrektor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie Spółka przedmiotem skargi uczyniła postanowienie Generalnego Dyrektora z dnia 16 lipca 2024 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia obejmującego budowę obiektu infrastruktury technicznej - stacji bazowej telefonii komórkowej POZ3073 o wysokości całkowitej do 60,0 m n.p.t. wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym system antenowy, anteny sektorowe (rozsiewacze) i radioliniowe (paraboliczne), szafy telekomunikacyjne, zagospodarowanie terenu (utwardzenie), ogrodzenie, przyłącze energetyczne wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją telekomunikacyjną na działce o nr ew. [...], obręb D., przy drodze ekspresowej [...].
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645).
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Według zaś art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego,
w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów uzgodnienia, które ma w tych warunkach charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących.
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tych uzgodnień. Zakres ten wynika natomiast z zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawą o drogach publicznych. Jak wynika z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 tej ustawy. A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2985/20, 5 października 2021 r., sygn. akt II OSK 262/21).
Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach, powinny być usytuowane poza terenem zabudowy, w przypadku drogi ekspresowej: w odległości co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a w przypadku drogi gminnej: w odległości co najmniej 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.
W świetle definicji ustalonej przepisem art. 4 pkt 2 ww. ustawy drogą jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Jezdnią zaś – zgodnie z art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych – jest część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, składająca się z pasa albo pasów ruchu, z wyjątkiem torowiska wydzielonego z jezdni. Natomiast pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 powołanej ustawy). Podkreślenia wymaga, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie odwołuje się do pojęcia "pasa drogowego", lecz do "jezdni" drogi danej kategorii. Odległości, o których mowa w tym przepisie należy liczyć od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi głównej, a nie od krawędzi pasa drogowego tej drogi.
W niniejszej sprawie organ ustalił odległość planowanej inwestycji od pasa drogowego przy uwzględnieniu lokalizacji drogi ekspresowej [...], zauważając jednocześnie, że w pasie tej drogi zlokalizowany jest fragment drogi dodatkowej, która pełni funkcję drogi gminnej. W tej sytuacji organ przyjął, że nie jest wystarczająca przyjęta w projekcie decyzji wartość minimalna ustalona przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dla drogi gminnej. Zdaniem organu, w warunkach rozpoznawanej sprawy charakter drogi dodatkowej i jej funkcja nakazuje przyjąć, że planowana inwestycja nie powinna być zlokalizowana bliżej niż wymagane 60 m również od krawędzi drogi dodatkowej, jako zlokalizowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej.
W ocenie Sądu powyższa konstatacja pozostaje przedwczesna.
W myśl § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518) jezdnia dodatkowa to jezdnia niebędąca jezdnią główną ani jezdnią zbierająco-rozprowadzającą. Jezdnią główną jest zaś jezdnia przeznaczona do prowadzenia ruchu zgodnie z podstawową funkcją drogi wynikającą z jej kategorii; przy czym na drodze o dwóch jezdniach przeznaczonych do ruchu w przeciwnych kierunkach wyznacza się dwie jezdnie główne oddzielnie dla każdego kierunku ruchu (pkt 4). Natomiast jezdnia zbierająco-rozprowadzająca (pkt 6) to jezdnia w obszarze węzła lub poza obszarem węzła na drodze klasy A lub S, której celem jest ograniczenie liczby wyjazdów z jezdni głównej, wjazdów na jezdnię główną oraz eliminacja z jezdni głównej przeplatania się potoków ruchu. W § 15 ust. 7 ww. rozporządzenie przyjmuje, że na drodze klasy A, S, GP, G lub Z dopuszcza się zaprojektowanie jezdni dodatkowej, spełniającej warunki określone dla jezdni drogi klasy D, L lub Z. Oznacza to, że w pasie drogowym mogą być zlokalizowane zarówno jezdnia główna jak i jezdnia dodatkowa, które mają różne parametry techniczne i różne funkcje. I właśnie z tych względów sytuowanie obiektów od tych jezdni jest zróżnicowane.
W rozpoznawanej sprawie kwestia roli, przeznaczenia oraz funkcji drogi, którą organ uznał jako "dodatkową" nie została przez organ w sposób należyty wyjaśniona, by uznać za uzasadnioną wskazywaną przez organ uzgadniający odległość stacji bazowej telefonii komórkowej od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi.
Sąd podziela w tym zakresie argumentację skargi, z której wynika, że powoływanie się przez organ na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze ekspresowej w związku z zamiarem usytuowania stacji bazowej w odległości mniejszej niż 60 m od drogi serwisowej jest całkowicie nieracjonalne i chybione. Ustalenie, że jezdnia drogi dodatkowej (serwisowej) pełni funkcję drogi gminnej, oznaczać będzie konieczność przyjęcia wymogu sytuowania obiektów budowlanych w odległości 15 metrów od krawędzi jezdni tej drogi. W rozpoznawanej zaś sprawie uzgodnienie miało być zaś realizowane w odniesieniu do drogi ekspresowej.
W ocenie Sądu, na gruncie tej sprawy doszło zatem do naruszenia art. 7,
art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mającego wpływ na wynik sprawy. Należy jednocześnie podkreślić, że obowiązkiem organów jest stosowanie zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Jak również wówczas, gdy nie wskaże wszystkich istotnych dla sprawy dowodów. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie sposób odczytać, jakimi kryteriami kierował się organ stwierdzając, że fragmentem drogi ekspresowej [...] jest droga serwisowa.
Powyższe sprawia, że wypowiedź organu w powyższym zakresie pozostawała niewystarczająca dla przyjęcia, że organ należycie rozważył kwestię lokalizacji inwestycji względem działań podyktowanych ochroną drogi, również w zakresie pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze pozostającej w zarządzie Generalnego Dyrektora. Powody, które w ocenie zarządcy drogi przemawiają za postawieniem wnioskodawcy wymogów dalej idących, niż dopuszczone przez przepis ustawy, powinny cechować się realnością. Uznaniowość nie oznacza dowolności w rozstrzyganiu spraw przez organy, jak również nie upoważnia do szablonowego stosowania prawa w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego danej sprawy. Tymczasem w tym zakresie zaskarżone postanowienie nosi cechy dowolności.
Organ ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a.