VII SA/Wa 215/12

VII SA/Wa 215/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Machlejd /przewodniczący sprawozdawca/
Mariola Kowalska.
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala
Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] października
1998 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym), nakazał B. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego bez pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr ew. [...] położonej w [...], gm. [...].
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. W., decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] października 1998 r.
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę B. W.
na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku B. W., decyzją z dnia [...] listopada 2009 r.,
znak: [...], wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej K.p.a.), odmówił uchylenia ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r.
Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010r., znak: [...] uchylił w całości powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r.
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku B. W. decyzją z dnia
[...] października 2011 r., znak: [...] [...] Wojewódzki
Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości uchylenia lub zmiany przedmiotowej decyzji z uwagi na fakt, iż nie zachodzi przesłanka polegająca na tym, że "przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji". Decyzja Wojewody [...], nakazująca "rozbiórkę samowolnie wybudowanego bez pozwolenia na budowę muru oporowego" została bowiem wydana na podstawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów
Sygn. akt Vll/Wa 215/12
administracyjnych, zgodnie z którym przepis art. 48 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę.
W konkluzji organ stwierdził, że uchylenie decyzji Wojewody [...]
jest niedopuszczalne, mimo iż strony postępowania wyraziły zgodę na jej uchylenie z uwagi na to, iż istnieje przepis szczególny, który takiemu uchyleniu się sprzeciwia.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. W., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że wyklucza się zastosowanie art. 155 K.p.a. do decyzji o nakazie rozbiórki wydanych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. prowadziłoby do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co
powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej
ustawowej regulacji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponadto wskazał, że przepis art. 48 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie, na podstawie art. 155 K.p.a., decyzji nakazującej rozbiórkę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., czy w sprawie występuje słuszny interes stron lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 K.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji
nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy.
Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. W. wnosząc
o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu
I instancji
Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 155 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, albowiem organy bezzasadnie uznały, że nie są spełnione przesłanki niniejszego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
2. art, 7 i 77 w związku z art. 78 §1 K.p.a. albowiem organ I i II instancji nie gromadził w ogóle materiału dowodowego, a tym samym nie podjął żadnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, nie uwzględnił wniosków dowodowych strony oraz naruszył zasadę słusznego interesu strony i interesu społecznego, co miało istotny
wpływ na wynik sprawy,
3. art. 10 §1 K.p.a., albowiem organ I i II instancji nie umożliwił stronie
zapoznanie się z materiałem dowodowym i nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co
do zebranego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
4. art. 107 § 1 i 3 K.p.a., albowiem decyzje organu I i II instancji zawierają nieprawidłowe określenie organu oraz nieprawidłowe uzasadnienie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepis Art. 48 Prawa budowlanego nie jest
zdaniem strony skarżącej przepisem szczególnym, który sprzeciwiałby się uchyleniu lub zmianie decyzji. Aby można mówić o takim przepisie, musiałby on expressis verbis stanowić, że zmiana lub uchylenie decyzji nie są dopuszczalne. Z uwagi na fakt, iż takiego sformułowania nie ma w przepisie art. 48 Prawa budowlanego, zmiana jest dopuszczalna. Ponadto strona skarżąca, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1995 r. SA/Po 2119/94 podniosła, że skoro dopuszczono w orzecznictwie możliwość uchylenia decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 154 K.p.a., to tym samym możliwe jest uchylenie tej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., gdyż oba tryby posługują się tymi samymi przesłankami interesu społecznego i słusznego interesu strony.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz
argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 155 K.p.a., w
myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w
Sygn. akt VIl/Wa 215/12
każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r., Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji w sprawie).
Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej
może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przedmiotem postępowania określonego w art. 155 (będącego nowym i odrębnym postępowaniem od postępowania zwykłego), jest tym samym stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo.
Przy czym, uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony
(a więc jednej z przesłanek, od której zaistnienia uzależnione jest wzruszenie decyzji w omawianym trybie) może nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala, tj.
nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. jest bowiem możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 155 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialno-prawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji.
W niniejszej sprawie skarżący domagał się uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r" znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r., znak: [...] nakazującą rozbiórkę muru oporowego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Wzruszenie ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a. nie jest zaś możliwe z uwagi właśnie na charakter tego rodzaju orzeczenia.
Sygn. akt Vll/Wa 215/12
Rozwijając powyższe wskazać trzeba, iż przepis art. 48 ust. 1 Prawa
budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu
lub zmianie na zasadzie art. 155 K.p.a. decyzji wydanej na jego podstawie, tj. nakazującej rozbiórkę. Przepis art. 48 Prawa budowlanego stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że obiekt jest realizowany lub został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej (i nie zachodzą okoliczności wymienione w ust. 2 tego artykułu). W sytuacji zaistnienia przesłanki określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ ma obowiązek orzec o rozbiórce. Ustawodawca nie pozostawił w tym przypadku organowi żadnej swobody w orzekaniu.
Nadto, w orzecznictwie zgodnie zaznacza się, że przepis art. 155 K.p.a. nie
może mieć zastosowania do decyzji nakładającej karę administracyjną za delikt administracyjny, będącą niczym innym, jak sankcją administracyjną stosowaną w przypadku naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mającą na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych do przestrzegania
przepisów prawa. Tego rodzaju karą jest nakaz rozbiórki będący najdotkliwszą sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2/10; wyrok niepublikowany). W orzecznictwie sądowym utrwalony jest też pogląd, zgodnie z którym w trybie art. 155 K.p.a. nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem, w tym decyzji nakazujących rozbiórkę (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/06, Lex nr 304157; wyrok NSA z 3 października 2006 r"
sygn. akt II OSK 1165/05, Lex nr 289285).
Konkludując, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały,
że wzruszenie decyzji nakazującej rozbiórkę w oparciu o art. 155 K.p.a. nie jest
możliwe, bo sprzeciwia się temu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (stanowiący
podstawę materialno-prawną tej decyzji). Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem -z tej przyczyny- odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji wydanej w przedmiocie
nakazu rozbiórki na podstawie art. 155 K.p.a., a organ odwoławczy zasadnie utrzymał
to rozstrzygnięcie w mocy.
W związku z tak dokonaną oceną sprawy, bez wpływu na wynik niniejszego postępowania pozostawały argumenty podnoszone przez skarżącą (i powtórzone w skardze), zgłoszone (jak należy przyjąć) tak w ramach interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Uwzględnienie tych interesów i zmiana ww. decyzji w trybie
Sygn. akt VIl/Wa 215/12
art. 155 K.p.a., byłaby niczym innym jak usankcjonowaniem stanu niezgodnego z prawem. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutu skargi naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez
nie odniesienie się do istoty problemu przedstawionego przez skarżącą, a związanego z niewykonalnością w chwili obecnej decyzji rozbiórkowej. Decyzja ta -zdaniem
skarżącej- nakazuje rozbiórkę jednego budynku, a na gruncie posadowione są dwa budynki, zrealizowane legalnie. Kwestie te Sąd dostrzega, niemniej zauważa, iż nie mogły być one rozważane i oceniane w niniejszym postępowaniu, nie mogły bowiem doprowadzić do wzruszenia w oparciu o art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. decyzji, której wzruszenie we wskazanym trybie nie jest w ogóle możliwe.
Na koniec Sąd zaznacza, że o prawidłowości zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99 oddalił skargę skarżącej na decyzję Wojewody [...] z dnia
[...] grudnia 1998 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]
października 1998 r. nakazującą rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Powyższe bezspornie przesądza o legalności kwestionowanej w sprawie decyzji. Tryb uregulowany w art. 155 K.p.a. nie może zaś prowadzić -co
należy podkreślić- do wydania decyzji niezgodnej z prawem.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.