VII SA/Wa 2148/11

VII SA/Wa 2148/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Machlejd /przewodniczący/
Mirosława Kowalska /sprawozdawca/
Paweł Groński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1023/12 - Wyrok NSA z 2013-09-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 59
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. skargę oddala
Uzasadnienie
Zanim dojdzie do przedstawienia zaskarżonej i decyzji należy podnieść, że w związku z robotami budowlanymi na terenie obiektu przy ul. (...) w W. toczyło się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia (...) lutego 2005r., znak (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...), zatwierdził inwestorowi projekt budowlany adaptacji istniejącego budynku na terenie ww. posesji na samoobsługowy sklep sieci L. oraz zezwolił na wznowienie robót budowlanych przy realizacji ww. inwestycji.
W odniesieniu do tej decyzji toczyły się następnie postępowania w trybie wznowieniowym i nieważnościowym. I tak, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) sierpnia 2005r., nr (...) odmówił wznowienia postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2005r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Obie te decyzje, uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2006r., w sprawie o sygnaturze akt
VII SA/Wa1194/06, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2008r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 425/07 oddalił skargę kasacyjną.
W tym miejscu należy stwierdzić – akta administracyjne przedstawione Sądowi nie wskazują na to, by po ww. wyrokach zapadła decyzja, kontynuująca postępowanie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją z dnia (...) lutego 2005r.
W zakresie postępowania nieważnościowego, także dotyczącego jak wskazano wyżej decyzji z dnia (...) lutego 2005r., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2009r., umorzył postępowanie. Stan akt administracyjnych każe przyjąć, że decyzja ta jest ostateczna.
W związku z wnioskiem inwestora, o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku zaadaptowanego na potrzeby ww. sklepu samoobsługowego, który wpłynął do organu w dniu (...) marca 2005r.,postępowanie miało następujący przebieg.
Decyzją z dnia (...) kwietnia 2005r., Nr – (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...), odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie. Następnie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia (...) sierpnia 2005r., nr (...) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru dla m.st. Warszawy decyzją z dnia (...) maja 2009r., (...) odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lipca 2009r., nr (...) uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzję organu II instancji uchylił następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010r., w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1800/09.
Rozpoznając sprawę po ww. wyroku – (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2010r., nr (...) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru (...) z dnia (...) maja 2009r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) decyzją z dnia (...) lipca 2010r., (...), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, udzielił pozwolenia na użytkowanie istniejącego budynku, zaadaptowanego na potrzeby samoobsługowego sklepu sieci T. (dawniej L.) usytuowanego na nieruchomości przy ul. (...) w W. Powyższa decyzja, została następnie uchylona decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2010r., nr (...), a sprawę ponownie przekazano do rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, z wniosku złożonego w dniu (...) marca 2005r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) decyzją z dnia (...) maja 2011r., (...), na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) udzielił pozwolenia na użytkowanie istniejącego budynku, zaadaptowanego na potrzeby samoobsługowego sklepu sieci T. (dawniej L.) usytuowanego na nieruchomości przy ul. (...) w W.
W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla (...) z dnia (...) lutego 2005r. zatwierdzającej inwestorowi L. Polska Sp. z o.o. projekt budowlany adaptacji istniejącego budynku na terenie posesji przy ul. (...) w W. Z uwagi na fakt, iż (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu I instancji, brak było podstaw do ponownego przeprowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji albowiem decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego pozostaje w obrocie prawnym, a przed organami stopnia wyższego nie toczy się obecnie żadne postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Ponadto do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu inwestor dołączył dokumenty wymagane zgodnie z art. 57 ustawy Prawo budowlane oraz oświadczył, że organy wymienione w art. 56 ww. ustawy, zawiadomione o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu nie zgłosiły sprzeciwu w ustawowym terminie. Tym samym, inwestor wypełnił obowiązki wynikające z art. 56 i art. 57 ustawy Prawo budowlane.
W tych warunkach, zapadła zaskarżona decyzja.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia (...) lipca 2011r., nr (...), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania R. P. od opisanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) maja 2011r., nr (...) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) przeprowadził postępowanie legalizacyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia (...) lutego 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany adaptacji istniejącego budynku. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w związku z przeprowadzonymi robotami budowlanymi w przedmiotowym obiekcie. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 59 w/w ustawy jest odrębnym postępowaniem w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Postępowanie takie inicjuje inwestor poprzez złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie.
Organ odwoławczy, na podstawie znajdującego się w aktach sprawy wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie datowanego na dzień (...) marca 2005r. oraz protokołu oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości z dnia (...) kwietnia 2005 r., nr (...), uznał, że organ powiatowy przeprowadził obowiązkową kontrolę w sposób uchybiający procedurze administracyjnej i przepisom prawa. Protokół kontroli nie jest sporządzony na właściwym formularzu stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru protokołu obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 132, poz. 1231), przez co nie zawiera istotnych danych, których podanie wymagane jest w formularzu do przeprowadzenia kontroli obowiązkowej w związku z postępowaniem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z treści tego protokołu nie wynika również w sposób jednoznaczny, iż jest to protokół kontroli prowadzonej na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane, równie dobrze może on stanowić potwierdzenie innej kontroli przeprowadzonej w toku prowadzonego postępowania. Nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli obiektu lub jej brak stanowią istotną wadę proceduralną powodująca konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w oparciu o tak wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe.
Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że nie zakończone jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. (...) w W., wszczęte na wniosek użytkowników wieczystych oraz następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) decyzją z dnia (...) lipca 2005r., Nr (...) odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) lutego 2005 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2005r., nr (...) utrzymał w mocy powyższą decyzję, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r. uchylił decyzje obu instancji.
W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i pranego niniejszej sprawy i ponownie rozpatrując sprawę powinien rozpoznać wniosek o wznowienie postępowania poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia oraz przeprowadzić obowiązkową kontrolę obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (następca prawny wcześniejszego inwestora) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spawy, tj.: art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 a i art. 59 d ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że organ I instancji (sporządzając protokół kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 59 a ustawy Prawo budowlane na niewłaściwym formularzu) uchybił procedurze administracyjnej w sposób powodujący konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; art. 135 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie i uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, w której prawidłowe zastosowanie ww. przepisu spowodowałoby zlecenie przez organ organowi, który wydał decyzję w I instancji, przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie lub przeprowadzenie tego postępowania przez organ odwoławczy z urzędu; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, czego rezultatem było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, w której prawidłowe zastosowanie ww. przepisu doprowadziłoby do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji;
art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej, które doprowadziło do wydania błędnej decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; a także poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 oraz 11 k.p.a. poprzez m.in. niewystarczające przytoczenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, czego rezultatem było wydanie decyzji, która nie zawiera elementów przewidzianych przez przepisy regulujące postępowanie administracyjne.
W skardze podniesiono, że decyzje organu powiatowego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie były 5 razy kontrolowane przez organ II instancji i dopiero za piątym razem, a jednocześnie po 6 latach od przeprowadzenia obowiązkowej kontroli organ zauważył nieprawidłowości w jej przeprowadzeniu.
Ponadto, zdaniem skarżącej Spółki, kwestie własnościowe nie mają znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania. Wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie może natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania (wyrok NSA o sygn. akt IV SA 90/97).
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), było dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, pod względem zgodności z prawem. materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, chociaż nie jest pozbawiona uchybień, które zostaną wskazane.
Powodem dla którego Sąd uznał za prawidłową decyzję kasatoryjną organu drugiej instancji jest to, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie może zostać zakończone, do czasu ukończenia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją z dnia (...) lutego 2005r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na kontynuacje robót budowlanych na terenie przedmiotowego w sprawie obiektu.
Wskazanie to jest tym bardziej zasadne, że dotychczasowe postępowanie zakończone decyzjami w przedmiocie odmowy jego wznowienia zostało zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1194/06, gdzie doszło do uchylenia ww. decyzji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt II OSK 425/07 skargę oddalił.
Z akt sprawy nie wynika, żeby po ww. wyrokach doszło do kontynuowania postępowania wznowieniowego, przeciwnie organ nadzoru budowlanego zdaje się zaniechał tego postępowania i nazwijmy to "odnowił" postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Takie procedowanie jest nieprawidłowe i ma rację organ II instancji, że w tych okolicznościach nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.
Wydanie pozwolenia na użytkowanie kończy proces inwestycyjny. Dochodzi do oceny zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym, w tym wypadku projektem, zatwierdzonym decyzją, która kończyła postępowanie objęte obecnie procedurą wznowieniową.
Potrzeba zakończenia opisanego wyżej postępowania wznowieniowego, jest tą przesłanką, która uniemożliwia, w ocenie Sądu, wydanie na tym etapie decyzji pozwolenia na użytkowanie. Powyższa teza, wbrew stanowisku skargi, nie nawiązuje do stanu własności, czy roszczeń w tym zakresie, a dotyczy tylko stanu niezakłóconego bytu prawnego ostatecznej decyzji, która zapadła w postępowaniu objętym obecnie procedurą wznowieniową.
Zgodzić się należy natomiast z argumentacją skargi, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia zasady opisanej w art. 107 k.p.a. i dyspozycji art.138 § 2 k.p.a.
Naruszenie to, dotyczy argumentacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wskazanej podstawy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, wynikającej z wadliwości protokołu obowiązkowej kontroli.
Organ drugiej instancji, to organ rozpoznający sprawę ponownie, jak zwykło się określać "w jej całokształcie", przeprowadzający także postępowanie dowodowe, a już z pewnością postępowanie uzupełniające.
Nie forma, a zawartość protokołu, szczegółowo przeanalizowana mogłaby skutkować uzupełnieniem materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla udzielenia pozwolenia na użytkowanie, czy też uchylenie decyzji organu pierwszej instancji np. gdyby ustalenia doprowadziły do wnioski, że takiej kontroli nie było w ogóle.
Powyższe uwagi, Sąd czyni li tylko dla porządku, bowiem nawet krytyczna ocena postępowania organu drugiej instancji w przedstawionym powyżej zakresie, nie może skutkować innej niż wyrażona na wstępie oceny zaskarżonej decyzji.
Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).