VII SA/Wa 2138/24

VII SA/Wa 2138/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły
Lucyna Staniszewska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
art. 156, pkt 2
Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły asesor WSA Lucyna Staniszewska Protokolant: referent stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2024 r. znak: DOR.7110.144.2024.JUR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
VII SA/Wa 2138/24
UZASADNIENIE
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania R. W. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2024 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B[...]
z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], znak: [...],
w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] marca 2024 r., znak: [...] Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B[...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], znak: [...], wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę siedemnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (w zespołach A i B) i budowę infrastruktury technicznej wraz z układem wewnętrznej komunikacji, na terenie nieruchomości położonej w B[...] przy ul. M[...] , działki nr [...], [...] i [...] obręb: [...] Kamienica, przeniesionej następnie decyzją Prezydenta Miasta B[...]z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...], na innego inwestora.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie odwołania od ww. decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego.
W uzasadnieniu wskazano, że organ II instancji, po przeprowadzeniu analizy akt sprawy uznał, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco postanowień uchwały Rady Miejskiej w B[...] z [...] dnia czerwca 2011 r.,
Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony pomiędzy Aleją [...], ulicami M[...]
i K[...] oraz granicą zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G. D." (dalej jako "plan miejscowy"). Sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń co do: maksymalnej, nieprzekraczalnej wysokość budynków nowych, tj. dla budynków mieszkalnych, z dachami płaskimi: nie więcej niż 10 m, dopuszcza się zwiększenie wysokości budynków do 18 m dla 20% powierzchni zabudowy; wymogu stosowania dachów spadzistych o kącie nachylenia głównych połaci dachowych 30° - 45° z dopuszczeniem się dachów płaskich; przeznaczenia powierzchni biologicznie czynnej, tj. co najmniej 30% terenu zabudowywanej nieruchomości; wielkości powierzchni zabudowy, tj. nie może przekraczać 50% powierzchni działki; liczby miejsc postojowych, tj. 1,5 stanowiska na jeden lokal mieszkalny.
Organ ten zauważył również, że zgodnie z orzecznictwem, posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie przesądza o tym, że należy je uznać za budynki nieposiadające cechy samodzielności konstrukcyjnej. Przesłankami uznania budynku za mieszkalny jednorodzinny są natomiast: samodzielność konstrukcji oraz zaspokajanie przez niego potrzeb mieszkaniowych. Sporna inwestycja, zdaniem organu II instancji, spełnia wyżej przytoczone warunki, zatem stanowi budowę dwóch szeregów (A i B) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dwulokalowej.
Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące braku spełnienia zapisów zawartych w planie miejscowym nie zostały uznane przez organ II instancji za zasługujące na przyjęcie, co też zostało szeroko uzasadnione.
W uzasadnieniu wskazano również, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując badania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym opierają się na danych wynikających ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowej. Organy te nie otrzymały jednocześnie uprawnień do weryfikacji rozwiązań przyjętych przez projektanta, na którym to spoczywa obowiązek sporządzenia prawidłowego projektu budowlanego i który ponosi odpowiedzialność zawodową z tytułu zaniedbań w tym zakresie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż wydanie przedmiotowej decyzji miało miejsce z poszanowaniem przepisów prawa, tj. przede wszystkim art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725), § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 13, § 29, § 57 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r. poz. 1065, ze zm.). Decyzja nie jest obarczona którąkolwiek wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej. Ponadto ww. decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Nie zostały również naruszone ogólne przepisy postępowania administracyjnego, takie jak art. 8, 11, 77 k.p.a.
W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał
w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2024 r., znak: [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] czerwca 2024 r., znak: [...] złożył skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:
prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i niepełne ustalenie stanu faktycznego, a także niewyjaśnienie na jakich dowodach oparł się organ ustalając stan faktyczny, a w konsekwencji pozorne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji;
art. 15 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez ograniczenie się do kontroli legalności decyzji organu I instancji, zamiast ponownego zbadania sprawy w całości,
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji, zamiast uchylenia tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy.
błędne ustalenie stanu faktycznego, a to poprzez uznanie, iż zabudowa dla której decyzją z dnia [...] czerwca 2021 roku Nr [...] Prezydent Miasta B[...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, stanowi zabudowę jednorodzinną, podczas, gdy z treści projektu budowlanego i akt sprawy wynika, iż jest to zabudowa wielorodzinna,
prawa materialnego tj.
art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 11 pkt 1 lit. b i c planu miejscowego, poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 5 pkt 4 lit. c, g i h planu miejscowego, poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze wniesiono o:
uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia
[...] czerwca 2024 roku Nr [...] ;
zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych;
W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione, powołując się jednocześnie na wybrane wyroki. Zarzucono ponownie niezgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym, naruszenie stosunków wodnych, brak dokonania przez organ oceny merytorycznej projektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie
i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w decyzji z dnia [...] czerwca 2024 r., znak: [...] . Wskazał również, że zarzuty zawarte w skardze stanowią w istocie powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, do których organ ten odniósł się w ww. decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2024r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z [...] marca 2024r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B[...]z dnia [...] czerwca 2021r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielającej pozwolenia na budowę 17 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej ( w zespołach A i B) i budowę infrastruktury technicznej wraz z układem wewnętrznej komunikacji , na terenie działek nr ew. [...] , [...] i [...] obręb: [...] Kamienica , przy ul. M[...] j w B[...].
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.
Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.
Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).
Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa, wywołującym skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022).
Tym samym dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia.
W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B[...] z dnia [...] czerwca 2021r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
Zgodzić się należy z GINB, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Materiał dokumentacyjny potwierdza, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że inwestor (na etapie postępowania zwykłego) wypełnił przesłankę z przepisu Prawa budowlanego, nakładającego taki obowiązek.
Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obowiązkiem właściwego organu jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Realizacja postanowień planu miejscowego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej - daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z porządkiem w zakresie zagospodarowania przestrzennego, wyrażonym w planie bądź decyzji o warunkach zabudowy, winny być postrzegane restrykcyjnie. Dlatego ocena w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego orzekającego o pozwoleniu na budowę"
Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że nieruchomość inwestycyjna w dniu wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w B[...] z dnia [...] czerwca 2011r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony pomiędzy Aleją [...] , ulicami M[...] i K[...] oraz granicą zespołu przyrodniczo-krajobrazowego " G. D.".
Działki inwestycyjne znajdują się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 128_UT2. Zgodnie z § 11 planu, dla obszaru tego w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z prawem jej rozbudowy i przebudowy oraz budowę nowych budynków jednorodzinnych.
Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności zakwestionował fakt zgodności zaprojektowanej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu , wobec braku cech zabudowy jednorodzinnej. Z oceną tą nie sposób się zgodzić.
Z projektu architektoniczno-budowlanego wynika bowiem, że każdy z segmentów jest oddzielony od sąsiednich ścianami i dylatacjami. Jest to więc zabudowa jednorodzinna w układzie szeregowym, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego budynek w zabudowie szeregowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość .w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Wprawdzie ustawa nie definiuje dokładnie poszczególnych rodzajów zabudowy jednorodzinnej, to jednak nie może to prowadzić do wniosku, że powołany wyżej przepis pozbawiony jest w tym zakresie znaczenia normatywnego, gdyż przeczyłoby to zasadzie racjonalnego ustawodawcy. Jak już bowiem wyżej wskazano, dany typ zabudowy (wolno stojąca, bliźniacza, szeregowa) ma niebagatelne znaczenie dla określenia stopnia jej intensywności. Ponadto przy wykładni przepisu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego należy uwzględnić definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy, w myśl którego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest: "trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach".
Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2016r. w sprawie sygn. akt II OSK 2952/18, że " dla oceny czy mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym wolno stojącym o dwóch mieszkaniach, czy też z odrębnymi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej czy szeregowej, istotne znaczenie będzie miało, czy obie części obiektu mogą funkcjonować w sposób samodzielny i niezależny od siebie nawzajem, przy równoczesnym spełnianiu przez każdą z nich cech budynku z art. 3 pkt 2 pr. bud.
W takiej sytuacji nawet posiadanie wspólnego fundamentu lub dachu, ale bez wspólnej piwnicy czy poddasza, oraz ściany łączącej obie części obiektu, choć o odpowiedniej odporności ogniowej, nie musi zaprzeczać warunkowi samodzielności konstrukcyjnej i nie wyklucza, że tworzą one w rzeczywistości dwa osobne domy mieszkalne, czyli budynki jednorodzinne zrealizowane w formie zabudowy bliźniaczej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1601/08, CBOSA). Oczywiste jest bowiem, że zaprojektowanie wskazanych elementów konstrukcyjnych jako wspólnych dla obu budynków znacząco obniża koszty realizacji całości, nie uniemożliwiając równocześnie ich całkiem niezależnego funkcjonowania, przy spełnianiu cech budynku określonych w art. 3 pkt 2 pr. bud. Natomiast o samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb, czy garaży (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 786/16, CBOSA). Zazwyczaj także oba domy jednorodzinne cechuje identyczność wyglądu elewacji, kształtu bryły, kubatury, powierzchni zabudowy, choć nie jest to konieczne. W każdym przypadku ocena danego projektu budynku jednorodzinnego pod kątem jego kwalifikacji jako domu wolno stojącego albo w zabudowie bliźniaczej powinna być indywidualna i dokonywana w oparciu nie tylko o kryterium samodzielności konstrukcyjnej, ale też samodzielności funkcjonalnej (sposobu wykorzystywania)". Trafność powyższego poglądu potwierdza pośrednio przepis § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), który stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W powyższym rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane także funkcjonuje pojęcie budynków wolno stojących, bliźniaczych i szeregowych. Ponadto w Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), w objaśnieniach wstępnych do pojęć podstawowych wskazuje się, że: "W przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeżeli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane". Według PKOB zatem nawet brak ściany przeciwpożarowej nie wyklucza uznania zabudowy jednorodzinnej za bliźniaczą, jeżeli tylko oba budynki zostały tak zaprojektowane, że mogą być odrębnie wykorzystywane.
Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, że zatwierdzony przez Prezydenta Miasta B[...] decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. projekt budowlany zespołu 17 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej nie jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnego rodzaju zabudowy jednorodzinnej. Przedstawionych w tym projekcie budynków nie można zakwalifikować inaczej jak budynków jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych w zabudowie szeregowej, tak jak to uczynił organ administracji architektoniczno-budowlanej, pozwalając w rezultacie na ich budowę. W istocie są to bowiem budynki jednorodzinne, w zabudowie szeregowej. Przemawia za tym również fakt, że każdy budynek został wyposażony w osobne wejście z poziomu gruntu, oraz dylatację i ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.
Sąd nie dopatrzył się także rażącego naruszenia innych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym § 5 pkt 4 lit c oraz § 5 pkt 4 lit g tegoż planu. Zgodnie z ostatnim przywołanym przepisem regulację potoków należy prowadzić nie naruszając naturalnego charakteru cieków. Zasadnie organ nadzorczy podkreśla , że przedmiotem inwestycji nie jest jednak regulacja potoku, wiec zapis ten nie znajduje zastosowania w sprawie. Zgodnie natomiast z § 5 pkt 4 lit c miejscowego planu ustalono minimalna odległość od nieuregulowanych linii brzegu powierzchniowych wód publicznych : do budynków- 15 m, do ogrodzeń 1,5 m. Z zatwierdzonego kontrolowaną decyzją projektu budowlanego nie wynika jednak aby inwestycja zaprojektowana została na terenie lub w sąsiedztwie terenu na którym znajdują się powierzchowne wody publiczne. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że inwestycja zlokalizowana została na terenie podmokłym.
Projekt budowlany zakłada niwelacje terenu z dostosowaniem do potrzeb inwestycji bez zakłócania stosunków wodnych na działkach sąsiednich, a dla uniknięcia zmiany stosunków wodnych na działkach sąsiednich zastosowano pas odwodnienia liniowego na całej długości działek od strony północno-zachodniej oraz południowo- zachodniej co ma zabezpieczyć przed ewentualnym spływem wód opadowych na działki sąsiednie. W celu regulacji spływu wód opadowych do kanalizacji deszczowej zaprojektowano na działce zespół trzech podziemnych zbiorników na wodę retencyjną o łącznej pojemności 36 m3 ( projekt budowlany , projektowane zagospodarowanie działki s. 8 i 9). Powyższe rozwiązanie projektowe nie narusza więc w sposób rażący zapisu § 5 pkt 4 lit h miejscowego planu, który nakazuje realizację inwestycji w sposób maksymalnie zachowujący rzeźbę terenu, bez znacznych zmian naturalnej rzeźby terenu i stosunków wodnych, jednak nie zakazujący całkowicie ingerencji w rzeźbę terenu.
Jednocześnie projekt budowlany uwzględniając wymóg miejscowego planu dotyczący utwardzania dróg, placów i parkingów w sposób zabezpieczający środowisko wodne przed zanieczyszczeniem wraz ze zorganizowanym odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej lub za pomocą kanałów deszczowych i rowów otwartych do istniejących cieków wodnych lub gruntu, przewiduje wykonanie odwodnienia liniowego, koryta odwadniającego, wpustów drogowych, separatora i zbiorników retencyjnych ( projekt budowlany , projektowane zagospodarowanie działki s. 9 i 15). Stąd nie zasługuje na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2019r., poz. 1065 ze zm.).
Uprawnione jest także stanowisko organów prowadzących postępowanie nadzorcze , że kontrolowany projekt budowlany nie narusza § 12 ust 1 pkt 1 i 2 warunków technicznych, skoro zespół 8 budynków mieszkalnych ( B1-B8) został zaprojektowany od strony zachodniej w odległości 12,13 m od granicy działki nr ew. [...] , ok. 11 m od granicy działki nr ew. [...] , 4,10 m od granicy działki nr ew. [...] , 5,12 m od granicy działki nr ew. [...] , 9m od granicy działki nr ew. [...] i 7,30 m od granicy działki nr ew. [...] .
Od północnej strony w odległości 4,04 m od granicy działki nr ew. [...] , od południowej strony w odległości 3,52 m od granicy działki nr ew. [...].
Zespół 9 budynków ( [...] ) został zaprojektowany od wschodniej strony w odległości : 5,56 m od granicy z działką nr ew. [...] ( działka drogowa), 5,45 m od granicy działki [...] . Od północnej strony w odległości 5,41 m od granicy działki nr ew. [...] . Od południowej strony w odległości 3, 04 m od granicy działki nr ew. [...] .
Wszystkie opisane parametry spełniają wymogi odległości sytuowania ścian budynku projektowanego od granicy działki sąsiedniej wynikające z § 12 ust 1 pkt 1 i 2 warunków technicznych.
Stosownie do § 13 ust. 1 wskazanego rozporządzenia: odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:
1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:
a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,
b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,
2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.
Zgodnie natomiast z § 60 ww. rozporządzenia: 1. Pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8-16, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7-17.
2. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.
W myśl § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia, wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej (§ 13 ust. 4 ww. rozporządzenia). Jak przesądził NSA w wyroku z dnia 24 lipca 2019r. II OSK 2304/17- regulacja § 13 rozporządzenia nie określa minimalnych odległości pomiędzy budynkami, lecz dotyczy odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od przesłaniających części tego samego budynku lub też przesłaniającej części innego budynku.
Mając na względzie nadzwyczajny tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 czerwca 2021r., należy mieć na uwadze wyłącznie literalne brzmienie przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 rozp. w sprawie warunków technicznych, który wprost odwołuje się bowiem tylko do płaszczyzny poziomej między ramionami kąta 60°, którą otrzymuje się z przeniesienia odległości mierzonych w pionie i ma na celu sprawdzenie czy wyłącznie w płaszczyźnie poziomej ustawionej w licu okna jest element przesłaniający.
W ocenie Sądu projekt budowlany nie narusza w stopniu rażącym § 13 ust. 1 w zw. z § 57 ust. 1 i 60 rozp. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy.
Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w piśmie z dnia 14 stycznia 2025r. wskazać trzeba, że niewątpliwe pozbawienie skarżącego prawa do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2021r. , Nr [...] , stanowi naruszenie prawa będące przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Należy podnieść, że tryby nadzwyczajne są niekonkurencyjne. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Tak więc brak udziału skarżącego w postepowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2021r., Nr [...] nie może być rozpatrywany jako przesłanka wyczerpująca dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 388 Prawa wodnego, wskazać należy , że ocena tego naruszenia powinna odbywać się przez pryzmat skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Rozwijając tę myśl wyjaśnić trzeba, że stosownie do treści art. 388 ust. 1 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne jest jedną z form udzielenia zgody wodnoprawnej (obok zgłoszenia wodnoprawnego, oceny wodnoprawnej oraz decyzji, o których mowa w art. 77 ust. 3 i 8 Prawa wodnego oraz w art. 176 ust. 4 Prawa wodnego). Rodzaje przedsięwzięć, które wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zostały wyliczone natomiast w art. 389 i art. 390 Prawa wodnego. Pozwolenie wodnoprawne jest udzielone na usługi wodne oraz korzystanie z wód i urządzeń wodnych. Do usług wodnych zaliczymy chociażby: pobór wód podziemnych i powierzchniowych, korzystanie z wód do celów energetyki, odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych czy odwadnianie gruntów.
Okoliczność braku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie była wyjaśniana przez organy nadzorcze, ale nawet jego brak w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji z [...] czerwca 2021r., nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, skoro nieakceptowalny skutek społeczno-gospodarczy tego naruszenia został zlikwidowany poprzez wydanie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Katowicach decyzji z dnia 25 października 2023r. udzielającej N.-I. sp. z o.o.( inwestor) zgody na odprowadzanie za pośrednictwem istniejącego urządzenia wodnego- wylotu o średnicy 400 mm, usytuowanego na działce nr ew. [...] obręb Kamienica w B[...] , do rowu melioracyjnego, wód opadowych i roztopowych, pochodzących z odwodnienia dachów budynków mieszkalnych i terenów utwardzonych ( droga wewnętrzna i wjazdy) znajdujących się na działkach o nr ew. [...] , [...] [...] , [...] , [...] i [...] oraz terenów zielonych ( vide pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 października 2024r., k- 42 akt).
W tym miejscu należy przywołać stanowisko orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podziela w całości, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r. (III AUa 892/13, LEX nr 1483812). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego rodzaju postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym( czego zdaje się nie dostrzegać skarga). W tym postępowaniu istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, LEX nr 490611).
Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873).
Reasumując Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Prezydenta Miasta B[...] z dnia [...] czerwca 2021r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Odnosząc się do zarzucanej niewykonalności decyzji z dnia [...] czerwca 2021r., wyjaśnić należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wymaga to stwierdzenia, że w dniu wydania decyzji istniały okoliczności uniemożliwiające wykonanie decyzji, czyniące ją niewykonalną, które nie ustąpiły i decyzja w dalszym ciągu nie może ulec wykonaniu. Ponadto niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw łub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta B[...] z dnia [...] czerwca 2021r. pozostaje w obiegu prawnym i jak wynika z dokumentacji fotograficznej przedstawionej przy odwołaniu skarżącego jest wykonywana również w technicznym aspekcie, co wyklucza zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Przepis art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. dotyczy natomiast takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji. Decyzja została zatem wydana zgodnie z prawem, ale w przypadku przystąpienia do wykonania uprawnień lub obowiązków wynikających z rozstrzygnięcia, działanie takie wyczerpywałoby znamiona czynu zagrożonego karą (por. M. J. [w:] M. W., A. W., M. J., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156). W sprawie brak jakichkolwiek ustaleń dla przyjęcia ziszczenia się tej przesłanki.
W stosunku do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., również przywołanej w piśmie z dnia 14 stycznia 2025r. wyjaśnić trzeba, że przepis ten stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego wprost przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1294/16). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Norma art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. wskazuje jedynie na to, że przepisy szczególne mogą przewidywać wadę nieważności inną niż określone w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 1094/18).
W niniejszym postępowaniu nie wskazano na żaden przepis prawa materialnego który miałby powodować nieważność decyzji Prezydenta Miasta B[...] z [...] czerwca 2021r. z mocy prawa, stąd też art 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu organy nadzoru wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, nie prowadziły postępowania dowodowego ze względu na nadzwyczajny tryb postępowania w jakim rozstrzygały zagadnienie prawne, dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji. Tym samym za nieuzasadnione uznaje Sąd zarzuty naruszenia przez organy art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 15 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organ przytoczył fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśnił jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2024r., poz.935), skargę oddalił.