VII SA/Wa 2137/18

VII SA/Wa 2137/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3422/19 - Wyrok NSA z 2022-11-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 40
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151 ppsa
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. S. i D. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. (znak: [...]) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. S. i D. J. ("strona skarżąca"), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] maja 2018 r. (znak: [...]), stwierdzającą nieważności decyzji, GINB utrzymał w mocy ww. decyzję.
Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
GINB decyzją z dnia [...] maja 2018 r., po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] (dalej: "KUR") nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. (znak: [...]), którą organ I instancji działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r., Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.; dalej: "p.b. z 1974 r.") nakazał [...] S.A. w [...] Oddział [...] w [...] (dalej: "[...]") przedstawienie inwentaryzacji konstrukcyjno-budowlanej, orzeczenia technicznego oraz inwentaryzacji geodezyjnej do granic rejonu [...].
2. Z decyzją GINB nie zgodziła się strona skarżąca składając w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
3. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2018 r., GINB wskazał, że decyzja [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. oraz poprzedzająca ją decyzja KUR z dnia [...] sierpnia 1997 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. oraz art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. w zakresie, w jakim kwalifikują objęte postępowaniem [...] jako samowolę budowlaną. Wniosek taki płynie z analizy powołanego przez KUR w [...] pisma z dnia [...] sierpnia 1997 r., w którym [...] w [...] przyznaje wprawdzie, że nie jest w posiadaniu decyzji o pozwoleniu na budowę [...] [...] – [...] i [...] – [...] (w znaczeniu stosownych dokumentów) jednak zaprzecza, że przedmiotowe obiekty stanowią samowole budowlane. Z przesłanych dokumentów jednoznacznie wynika, że inwestor, którym był dla [...] [...] – [...] a dla [...] [...] – [...] [...] w [...] dokonywał czynności w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę w/w [...]. Jako inwestycje o znaczeniu strategicznym dla m. [...] i miast oraz gmin sąsiedzkich [...] takie nie mogły być budowane bez pozwoleń na budowę a władze terenowe nie mogły o tych zadaniach nie wiedzieć.
GINB podkreślił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał jednoznacznych podstaw do uznania, że [...] wysokiego ciśnienia o przekroju 250 mm [...] – [...] i [...] – [...] zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę. Tylko niebudzące wątpliwości ustalenia w powyższym zakresie uprawniałyby do zastosowania w sprawie art. 40 p.b. z 1974 r., a takich ustaleń w sprawie nie dokonano.
GINB wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r. (Dz. U. poz. 46 ze zm.; dalej: "p.b. z 1961 r.") i p.b. z 1974 r. nie nakładały na inwestora obowiązku przechowywania dokumentacji przez określony czas po zakończeniu budowy, w szczególności przez okres istnienia obiektu, jak stanowi art. 63 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Tym samym niemożność wylegitymowania się przez inwestora dokumentem decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza, że taka decyzja nie została wydana.
GINB podkreślił, że rażące naruszenie przez decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 1998 r. oraz poprzedzającą ją decyzję KUR art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. wiąże się również z faktem, że wskazane organy przed wydaniem weryfikowanych rozstrzygnięć nie poczyniły żadnych ustaleń mających na celu eliminację przesłanek kwalifikujących obiekt budowlany do orzeczenia nakazu jego rozbiórki. Przepisy art. 37 i 40 p.b. z 1974 r. wzajemnie się wykluczają i odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych. Wynika to jednoznacznie z użytego w art. 40 p.b. z 1974 r. sformułowania - "jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37". Tak więc tryb określony w art. 40 p.b. z 1974 r. może być zastosowany dopiero wówczas, gdy w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 p.b. z 1974 r., a więc nie występują przesłanki zobowiązujące organy orzekające w sprawie do wydania nakazu rozbiórki.
Weryfikowane w niniejszym postępowaniu decyzje nakazują [...] S.A. w [...] Oddział [...] w [...] przedstawienie: inwentaryzacji konstrukcyjno-budowlanej, orzeczenia technicznego oraz inwentaryzacji geodezyjnej do granic rejonu [...]. Zdaniem GINB, nakaz przedstawienia określonych dokumentów jest w sposób oczywisty sprzeczny z treścią art. 40 p.b. z 1974 r., na podstawie którego wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Powoduje to, że ww. decyzje również w tym zakresie rażąco naruszają wskazany przepis.
Jak wskazał GINB, obowiązek wykonania zmian lub przeróbek nie ma charakteru dowodowego, zatem nie może być utożsamiany z obowiązkiem sporządzenia chociażby inwentaryzacji wykonanych robót, przedłożenia stosownych ekspertyz technicznych czy ocen. Obowiązki wynikające z art. 40 p.b. z 1974 r. mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych - konkretnych robót budowlanych. Z pewnością zaś przedłożenie wyłącznie odpowiednich dokumentów dotyczących inwestycji nie doprowadzi faktycznie do stanu zgodnego z prawem.
GINB skonstatował, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a także gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Naruszenie w rozpatrywanej sprawie art. 40 p.b. z 1974 r. przez weryfikowane decyzje we wszystkich omówionych wyżej aspektach ma charakter rażący. Naruszony został przepis, który nie wymaga wykładni, a treść decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 1998 r. i poprzedzającej ją decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wskazane decyzje wywołują również skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie ponieważ w żaden sposób nie doprowadzają obiektów objętych postępowaniem do stanu zgodnego z przepisami, a taki winien być cel ich wydania.
GINB wskazał, że okoliczności podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące niezgodności [...] z warunkami technicznymi z uwagi na to, że sprawa będzie przedmiotem rozpatrywania w trybie zwykłym przez właściwy organ nadzoru budowlanego winny być zgłaszane do tych organów.
Złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera zdaniem GINB żadnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska GINB zajętego w zaskarżonej decyzji. Stanowi on nieuzasadnioną polemikę z zajętym przez GINB stanowiskiem.
4. W skardze datowanej na dzień [...] sierpnia 2018 r. strona skarżąca, zarzuciła naruszenie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy polegające na braku uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2018 r., w sytuacji gdy:
a) zarówno decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 1998 r. jak i poprzedzająca ją decyzja KUR zostały wydane na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa z uwagi na fakt nieposiadania przez [...] pozwoleń na budowę obu [...] i pozwoleń na ich użytkowanie, dokumentacji technicznej dla [...] – [...] oraz inwentaryzacji geodezyjnej, a ponadto brak kompletnej dokumentacji technicznej dotyczącej [...] [...] – [...], co umożliwiało wydanie decyzji na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r., prowadząc tym samym do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
b) zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał jednoznaczne podstawy do uznania, że [...] wysokiego ciśnienia o przekroju 250 mm [...]- [...] i [...] – [...] zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, jednakże okoliczności tj.: nieprzedstawienie przez [...] pozwoleń na budowę obu [...], pozwoleń na ich użytkowanie, a także brak wykonania dotychczas przez inwestora inwentaryzacji geodezyjne powykonawczej [...] [...] – [...] (wybudowanego w latach 1973 - 1974) oraz błędnie wykonana inwentaryzacja [...] [...] – [...] (wybudowanego w latach 1979 - 1980) spowodowały, że dokument Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej będący podstawą m. in. wykonywania map do celów projektowych zawierały przez okres od 1973 r. do 1996 r. błędne dane, co potwierdzało brak wymaganych pozwoleń na budowę oraz zainicjowanie postępowania w tym zakresie, prowadząc tym samym do naruszenia art. 40 p.b. z 1974 r;
Wskazano także na naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, skutkujący:
a) błędnym uznaniem, iż to organ powinien podjąć odpowiednie kroki zmierzające do ustalenia czy w organach architektoniczno-budowlanych, w sytuacji gdy to [...] powinno przedstawić na żądanie organu odpowiednią dokumentację w celu dowodzenia faktów z których wywodzi skutki prawne;
b) nie nadaniem odpowiedniej wagi okoliczności nieprzedstawienia przez [...] pozwoleń na budowę obu [...];
c) nie odniesieniem się okoliczności niezawiadomienia przez [...] pozwoleń na budowę obu [...] zgodnie z art. 41 ust. 2 p.b. z 1974 r. właściwego terenowego organu administracji publicznej o oddaniu wybudowanych obiektów do użytku;
d) pominięciem okoliczności nieposiadania przez [...] pozwoleń na budowę obu [...] zgodnie z art. 42 ust. 3 p.b. z 1974 r. pozwolenia na użytkowanie z uwag na fakt, iż przy realizacji przedmiotowej inwestycji było to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innym względami interesu społecznego;
e) pominięciem decyzji z dnia [...] września 1997 r. (nr [...]) zobowiązującej [...] podjęcia na własny koszt natychmiastowych działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia na działce zlokalizowanej w [...] z uwagi na niewykonanie inwentaryzacji powykonawczej [...] [...] – [...] oraz błędne wykonaną inwentaryzacją powykonawczą [...] [...] – [...], i następnie wszczęcie na jej podstawie postępowania egzekucyjnego;
f) bezzasadnym oddaleniem wszystkich wniosków dowodowych składanych przez Skarżących o załączenie akt mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pomimo pouczenia na postawie art. 10 k.p.a. o przysługujących uczestnikom prawach w niniejszym postępowaniu;
g) pominięcie obowiązku ciążącego na inwestorze gospodarki uspołecznionej do wykonania inwentaryzacji powykonawczej wynikającego z § 18 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie rodzajów i zakresów opracowań geodezyjno- kartograficznych i czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, potwierdzającego brak wymaganych pozwoleń, a co za tym idzie wszczęcie postępowania na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r.
Dodatkowo, Skarżący wskazali na naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z 10 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przejawiające się w szczególności w zapewnianiem przez organ w pismach wszczynających postępowanie możliwości składania przez strony wniosków i wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy jak zostało wskazane w skarżonej decyzji organ bazował jedynie na zgromadzonym przez siebie materiale dowodowym. W decyzji, naruszono również art. 107 §3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego decyzji, a jedynie powielenie stanowiska zawartego w decyzji z dnia 24 maja 2018 r. co w konsekwencji uniemożliwiło Skarżącym dokonania weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.
5. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 2124/11). Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c P.p.s.a.).
Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przenosząc określone w przepisach P.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
2. Istota sprawy dotyczy tego, czy zasadnie (zgodnie z prawem) GINB decyzją z dnia [...] maja 2018 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. oraz poprzedzającej ją decyzji KUR w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., którą organ I instancji nakazał [...] przedstawienie inwentaryzacji konstrukcyjno-budowlanej, orzeczenia technicznego oraz inwentaryzacji geodezyjnej do granic rejonu [...].
Zdaniem Skarżących, przedmiotowe [...] zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę i pozwoleń na ich użytkowanie a decyzje zostały wydane na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawidłowo i nie powinny być unieważnione w trybie art. 156 k.p.a.
Zdaniem organów, decyzje odnośnie do których stwierdzono nieważność były rażąco sprzeczne z obwiązującymi wówczas przepisami prawa a brak przechowywania dokumentacji nie stanowi rażącego naruszenia p.b. z 1974 r.
Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi a nie Stronie skarżącej.
3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja GINB z dnia [...] maja 2018 r. została wydana w tzw. trybie nadzwyczajnym. Tryb ten ma charakter wyjątkowy, służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/08). Ponadto weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a także gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 1986 r., sygn. akt. IV SA 716/86, z dnia 29 czerwca 1987 r., sygn. akt II SA 2145/86, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA.86/92, z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13).
4. Zdaniem Sądu zasadnie jest twierdzenie organów, że decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 1998 r. oraz poprzedzająca ją decyzja KUR w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas:
- art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. oraz
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim kwalifikowały objęte postępowaniem [...] jako tzw. samowolę budowlaną.
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1410/16). Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 40 p.b. z 1974 r.: "(...) w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami".
Przewidziane w art. 40 p.b. z 1974 r. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należy interpretować możliwie szeroko i może ono polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2019/11). W decyzji wydanej na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r. organ może nakazać wykonanie określonych zmian lub przeróbek, niezbędnych do przeprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, a nie nakazać uzyskanie innych decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 33/13). Nie mógł zatem nakazać gromadzenia określonej dokumentacji (na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r.), gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do konkretnych działań faktycznych związanych z danym obiektem a nie do działań polegających na gromadzeniu odpowiedniej dokumentacji.
Zgodnie zaś z art. 37 p.b. z 1974 r.: "(...) obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".
W przepisie art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. ustawodawca zawarł następujące przesłanki nakazu rozbiórki: naruszenie przepisów obowiązujących w okresie budowy i znajdowanie się obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, badana jest według stanu prawnego z daty budowy, natomiast drugą przesłankę ustala się według stanu prawnego z daty rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 802/18).
5. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] sierpnia 1997 r. [...] wskazał, że nie jest w posiadaniu decyzji o pozwoleniu na budowę [...] [...] – [...] i [...] – [...]. Jednocześnie zaprzeczył, że przedmiotowe obiekty stanowią samowole budowlane. Wskazał, że ówczesny inwestor dokonywał szeregu czynności w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę [...] i jako inwestycje o znaczeniu strategicznym dla miasta [...] i miast oraz gmin sąsiedzkich, [...] takie nie mogły być budowane bez pozwoleń na budowę a władze terenowe nie mogły o tych zadaniach nie wiedzieć i ich nie akceptować.
Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał jednoznacznych podstaw do uznania, że [...] zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę. Tylko niebudzące wątpliwości ustalenia w powyższym zakresie uprawniałyby do zastosowania w sprawie art. 40 p.b. z 1974 r., a takich ustaleń w sprawie nie dokonano.
Ponadto, podkreślić trzeba, że skoro postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ograniczone jest do ustalenia, czy orzeczenie (decyzja lub postanowienie) zostało wydane z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a., to nie jest dopuszczalne prowadzenie w tym postępowaniu całościowego postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności faktycznych sprawy zakończonej orzeczeniem weryfikowanym w trybie nieważnościowym (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1516/17). Zatem niezasadne są zarzuty zawarte w skardze a dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. i podniesione w niej okoliczności faktyczne oraz potencjalne wnioski dowodowe.
W analizowanym okresie obowiązywała ustawa p.b. z 1974 r. Ustawa ta nie nakładała na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji (tak jak czyni to obecnie obowiązujący art. 63 p.b.). Sąd zgadza się ze stanowiskiem, iż niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że budowa taka powstała bez tego pozwolenia. Samowoli budowlanej nie można bowiem domniemywać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 676/15).
Z faktu, iż nie zachowała się pełna dokumentacja dotycząca realizacji spornej inwestycji (budowy [...]), nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Co więcej, obecnie nie sposób także czynić [...] zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dla niej konsekwencji (por. podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 45/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1091/13).
Zarówno p.b. z 1961 r. jak i p.b. z 1974 r. nie nakładały na inwestora obowiązku przechowywania dokumentacji przez określony czas po zakończeniu budowy, w szczególności przez okres istnienia takiego obiektu. Tym samym niemożność wylegitymowania się przez inwestora dokumentem decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza, że taka decyzja nie została w ogóle wydana. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1705/11) brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W przypadku ustalenia, że na właścicielu obiektu budowlanego nie ciąży obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących jego budowy organ, stosownie do art. 7 k.p.a., musi podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym czy w organach architektoniczno-budowalnych nie znajduje się pozwolenie na budowę danego obiektu.
Wskazać również trzeba, że prawidłowość ustaleń faktycznych badana jest w postępowaniu wznowieniowym zaś w postępowaniu nieważnościowym badana jest prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1077/17). W związku z tym, wszelkie zarzuty skargi związane z niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i brakiem zebrania materiału dowodowego w tym zakresie należy uznać za bezzasadne. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 673/18). W sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej bierze się pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne istniejące w chwili wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 952/17).
6. Zdaniem Sądu, zasadnie organ przyjął w zaskarżonej decyzji, że rażące naruszenie przez decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 1998 r. oraz poprzedzającą ją decyzję KUR z dnia [...] sierpnia 1997 r. art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. wiąże się również z faktem, że wskazane organy przed wydaniem weryfikowanych rozstrzygnięć nie poczyniły żadnych istotnych ustaleń mających na celu eliminację przesłanek kwalifikujących obiekt budowlany do orzeczenia nakazu jego rozbiórki.
Warunkiem zastosowania art. 40 p.b. z 1974 r. jest brak przesłanek z art. 37 p.b. z 1974 r., dlatego organ musi wyjaśnić, czy przesłanki te zachodzą czy też nie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1224/17). Takich wyjaśnień i ustaleń w sprawie nie było.
W orzecznictwie wskazuje się, że organ prowadząc postępowanie dotyczące samowoli budowlanej w pierwszym rzędzie dokonuje oceny czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 37 p.b. z 1974 r., a dopiero po wykluczeniu przesłanek z art. 37 p.b. z 1974 r. powinien zbadać czy istnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 40 tej ustawy. Przepis art. 40 p.b. z 1974 r. należy wykładać łącznie z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, rozważając czy źródłem ewentualnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, względnie źródłem niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia jest sam nielegalnie wzniesiony obiekt budowlany i czy istnieje możliwość usunięcia tych źródeł poprzez nakazanie czynności w trybie art. 40 p.b. z 1974 r. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1609/12).
Zdaniem Sądu, zasadne jest stwierdzenie, że przepisy art. 37 i art. 40 p.b. z 1974 r. wzajemnie się wykluczają i odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych. Wynika to jednoznacznie z użytego w art. 40 p.b. sformułowania "(...) jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37". Tak więc tryb określony w art. 40 p.b. z 1974 r. może być zastosowany dopiero wówczas, gdy w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 p.b. z 1974 r., a więc nie występują przesłanki zobowiązujące organy orzekające w sprawie do wydania nakazu rozbiórki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 673/10).
Weryfikowane w niniejszym postępowaniu decyzje nakazują [...] przedstawienie inwentaryzacji konstrukcyjno-budowlanej, orzeczenia technicznego oraz inwentaryzacji geodezyjnej do granic rejonu [...].
Zasadnie twierdzą organy, że nakaz przedstawienia określonych dokumentów jest w sposób oczywisty sprzeczny z treścią art. 40 p.b. z 1974 r., na podstawie którego wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Powoduje to, że ww. decyzje również w tym zakresie rażąco naruszają wskazany przepis. Obowiązek wykonania zmian lub przeróbek nie ma charakteru dowodowego, zatem nie może być utożsamiany z obowiązkiem sporządzenia chociażby inwentaryzacji wykonanych robót, przedłożenia stosownych ekspertyz technicznych czy ocen. Obowiązki wynikające z art. 40 p.b. z 1974 r. mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych - konkretnych robót budowlanych. Z pewnością zaś przedłożenie wyłącznie odpowiednich dokumentów dotyczących inwestycji nie doprowadzi faktycznie do stanu zgodnego z prawem.
Naruszenie w rozpatrywanej sprawie art. 40 p.b. z 1974 r. przez weryfikowane decyzje ma charakter rażący. Naruszony został przepis, który nie wymaga wykładni, a treść decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 1998 r. i poprzedzającej ją decyzji KUR z dnia [...] sierpnia 1997 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wskazane decyzje wywołują również skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie ponieważ w żaden sposób nie doprowadzają obiektów objętych postępowaniem do stanu zgodnego z przepisami. A taki powinien być cel ich wydania. Zatem są również niemożliwe do zrealizowania w zgodzie z treścią wówczas obowiązującego art. 40 p.b. z 1974 r.
7. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji poprawnie wskazały na stan faktyczny sprawy i rozpatrzyły cały zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy (art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1174/16). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca.
Stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji zostało uzasadnione w sposób odpowiadający wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Organowi II instancji nie sposób też zarzucić naruszenia art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. Wobec prawidłowości wydanych decyzji, nie można stwierdzić naruszenia przepisów prawa, które legły u podstaw wydania zaskarżonych decyzji. Wskazać ponownie trzeba, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Postępowanie tzw. nieważnościowe to nie jest "trzecia" instancja administracyjna i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń (tak jak chciałaby to Strona). Zasadnie twierdzi organ, że na skutek wydania zaskarżonej decyzji (stwierdzającej nieważność obu wskazanych w sentencji decyzji), sprawa będzie przedmiotem dalszego procedowania w trybie zwykłym. Dlatego też wszelkie kwestie dowodowe podnoszone przez Skarżących, powinny być zgłaszane nie w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) ale w postępowaniu zwykłym.
8. Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił ocenę prawna dokonaną przez organy i skargę oddalił jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.