VII SA/WA 2132/24

VII SA/Wa 2132/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły /sprawozdawca/
Michał Podsiadło.
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 art. 80 art. 7 art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 28 ust. 1 art. 32 ust. 4a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Izabela Ostrowska, , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A.O. i K. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2024 r. znak DOR.7110.491.2023.MML w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. O. i K. O. solidarnie kwotę 239 (dwieście trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez K. O. i A. O. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z 21 czerwca 2024 r., znak DOR.7110.491.2023.MML, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego ("organ I instancji") z 16 listopada 2023 r., znak WI-I.7840.2.7.2023.ZK, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] września 2017 r. nr [...], zmieniającej decyzję Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2001 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. Z. i A. Z. i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] (obecnie po podziale działka nr ew. [...]) we wsi K., gm. S.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z 4 lipca 2019 r. K. O. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z [...] września 2017 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") podnosząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Jak poinformowała, inwestor rozpoczął budowę jeszcze przed uzyskaniem decyzji o zmianie pierwotnego pozwolenia na budowę.
Wojewoda Pomorski decyzją z 27 marca 2020 r., znak WI-I.7840.4.26.2019.ZK, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty W. z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Podał też, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby doszło do rozpoczęcia objętej badaną decyzją inwestycji z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; uznał, że decyzja Starosty W. z [...] września 2017 r. nie jest obarczona którąś z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w spornej kwestii wziął pod uwagę wyjaśnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zawarte w piśmie z 3 lutego 2020 r.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, GINB decyzją z 10 czerwca 2020 r., znak DOA.7110.166.2020.MML, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 27 marca 2020 r.
Organ II instancji podzielił stanowisko Wojewody Pomorskiego zawarte w uzasadnieniu decyzji tego organu, z tą jedną różnicą, że odmienne od Wojewody ocenił zgodność badanej decyzji z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie zgodził się bowiem z Wojewodą, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone badanym aktem (wprawdzie nie rażąco, ale) naruszały ten przepis. Stwierdził, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. I dalej podał, że decyzja Starosty W. z [...] września 2017 r. zatwierdza projekt budowlany zamienny przewidujący przedłużenie istniejącej wschodniej ściany budynku, w której przedłużeniu nie przewidziano żadnych otworów okiennych i drzwiowych, a zatem nie można uznać, że decyzja ta zatwierdza projekt budowlany naruszający ww. § 12 ust. 1 pkt 1. Odnosząc się do zarzutów skarżących, wskazujących na rozpoczęcie robót budowlanych przed wydaniem badanej decyzji, GINB stwierdził zaś m.in., że w sytuacji, gdy brak jest okoliczności jednoznacznie potwierdzających realizację inwestycji przed uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nie można stwierdzić, że decyzja wydana w tym przedmiocie rażąco narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji poczynionych w sprawie ustaleń, GINB uznał, że badana decyzja Starosty W. z [...] września 2017 r., nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 27 marca 2020 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] września 2017 r.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
WSA wyrokiem z 6 maja 2021 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1507/20, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał, że przedwczesna jest ocena organów co do braku podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Uznał, że rację ma strona skarżąca wskazując, że organy naruszyły zasady wyrażone w art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niezgromadzenie całego materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Zauważył, że stosowanie do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty W. z [...] września 2017 r., roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, nie wydawało się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Wobec tego, rozpoczęcie robót budowalnych bądź zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może rażące naruszenie art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zadaniem organów było zatem przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie i ustalenie faktycznej daty rozpoczęcia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku na działce nr ew. [...] w K. Nadto, Sąd ocenił, że niewłaściwe jest stanowisko GINB, zgodnie z którym w każdym przypadku postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę powinno ograniczać się do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zauważył, niekiedy wnioskowane przez inwestora zmiany są na tyle istotne, że prowadzą do powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego w stosunku do objętego pozwoleniem na budowę. Sąd podniósł w efekcie, że jeśli zmiany, które zawnioskował inwestor we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, są na tyle daleko idące, że prowadzą do powstania zupełnie innego obiektu, konieczne jest przeprowadzenie ponownej oceny dokumentacji, w tym projektu, całego zamierzenia inwestycyjnego. Chociaż w przedmiotowej sprawie zakres zmian nie był na tyle istotny, że prowadził do powstania całkowicie nowego obiektu budowlanego w stosunku do objętego pozwoleniem na budowę, to jednak wprowadzone zmiany obejmowały m.in. zasadnicze parametry budynku np. w zakresie jego kubatury, a przede wszystkim dotyczyły zwiększenia zabudowy i w rezultacie tego także zmiany zakresu zagospodarowania nieruchomości objętej inwestycją. Sąd wskazał przy tym, że zatwierdzony badaną decyzją projekt budowlany zamienny przewiduje rozbudowę budynku, która nastąpić miała m.in. poprzez przedłużenie ściany wschodniej w kierunku północnym, wskutek czego elewacja wschodnia projektowanego obiektu zlokalizowana została w odległości 3,27 m od granicy z działką nr ew. [...] w sytuacji, gdy ściana ta posiada okno, a to oznacza zagospodarowanie terenu inwestycji w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W tym też kontekście Sąd dodał, że bezkrytyczne przyjęcie stanowiska GINB, w niektórych okolicznościach, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w gruncie rzeczy prowadziłoby do obejścia przepisów Prawa budowlanego oraz innych norm techniczno-budowlanych.
Podsumowując Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zadaniem organów – oprócz przeprowadzenia w sposób rzetelny i wszechstronny postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia daty rozpoczęcia przez inwestorów robót budowlanych polegających na rozbudowie spornego budynku – będzie także dokonanie oceny, czy omówione powyżej nieprawidłowe działanie Starosty W. stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym także dokonanie oceny skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono wywołało.
Wyrokiem z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2273/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną GINB od wyroku Sądu I instancji z 6 maja 2021 r. sygn. jw.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Wojewoda Pomorski decyzją z 16 listopada 2023 r. znak: WI-I.7840.2.7.2023.ZK, na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; "pr.bud."), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] września 2017 r.
Organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 pr.bud. Ponadto, w ocenie tego organu rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją nie naruszają w sposób rażący przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda Pomorski zaznaczył, że inwestycja narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ale nie jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie powoduje takich skutków społeczno-gospodarczych, które nie są do zaakceptowania w państwie prawa. Objęta badanym pozwoleniem rozbudowa, jakkolwiek obejmuje przedłużenie istniejącej wschodniej ściany budynku w taki sposób, że zbliży się ona do granicy działki na odległość poniżej 4 m, to jednak nie przewiduje w tej ścianie żadnych otworów okiennych lub drzwiowych. Poza tym uchybienie to występuje na niewielkiej długości elewacji, która co istotne nie jest zlokalizowana równolegle do granicy działki. Tym samym jedynie narożnik budynku, a nie cała ściana, znajdzie się w odległości 3,27 m od granicy z działką nr [...]. Nadto, organ I instancji podkreślił, że objęta pozwoleniem rozbudowa nie narusza wymogów odległościowych (§ 271 i nast. rozporządzenia) dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej (11,5 m od narożnika rozbudowy do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]) oraz nie powoduje jego przesłaniania (§ 13 rozporządzenia). Inwestycja nie narusza także § 60 ust. 2 rozporządzenia (nasłonecznienie pomieszczeń mieszkalnych).
Organ I instancji zaznaczył, że zanim organ podejmie decyzję o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji, musi wyważyć skutki, jakie z tego powstaną w odniesieniu do tych skutków, jakie taka decyzja ostateczna może spowodować. Zdaniem organu, porównanie tych skutków prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji (zmieniającej) zezwalającej na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] ob. K., wywołałoby skutki niewspółmierne do rzeczywistego uszczerbku praw skarżącej.
Wojewoda Pomorski wskazał następnie, że zgodnie z wytycznymi sądów administracyjnych, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o udzielenie informacji, czy m. in. wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy realizowanej na podstawie decyzji Wójta Gminy S. nr [...] z [...] grudnia 2001 r., ewentualnie wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] ob. K., gm. S., realizowanego na podstawie pierwotnego pozwolenia na budowę. Ponadto zwrócił się o informację, czy powiatowy organ nadzoru budowlanego dokonał odbioru tego budynku, realizowanego na podstawie pierwotnego pozwolenia na budowę, a także czy posiada dokumentację potwierdzającą lub zaprzeczającą rozpoczęciu robót budowlanych objętych projektem zamiennym przed jego formalnym zatwierdzeniem decyzją Starosty W. z [...] września 2017 r. Wojewoda podał, że w odpowiedzi na powyższe wskazano, że nie wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy realizowanej na podstawie decyzji Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2001 r., ani wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, tym samym nie zakończono formalnie budowy ww. budynku. Wojewoda Pomorski przyjął w efekcie, że skoro budynek nie został oddany do użytku, a tak jednoznacznie wynika ze stanowiska uprawnionego w tej materii organu nadzoru budowlanego, to w momencie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę formalnie znajdował się on w budowie. Wojewoda Pomorski wskazał również, że na podstawie analizy treści dziennika budowy z 2017 r. wynika, że roboty budowlane obejmujące powiększenie budynku o garaż i pokój, na które udzielono pozwolenia decyzją Starosty W. z [...] września 2017 r., były wykonywane już po wydaniu tej decyzji. Wojewoda Pomorski podkreślił przy tym, że zadaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej nie jest badanie prawidłowości czy kompletności wpisów dokonywanych w dzienniku budowy. Organ ten dodał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie potwierdziło twierdzeń K. O. zawartych w piśmie z 20 maja 2016 r., o rozpoczęciu przez inwestorów przebudowy przedmiotowego budynku. Wojewoda Pomorski zaznaczył, że w jego ocenie załączone przez skarżącą do ww. pisma zdjęcia nie dają pewności, że widoczny na tych zdjęciach przesłonięty drzewami fragment jednej z elewacji budynku, to rzeczywiście budynek objęty analizowanym pozwoleniem. Wobec powyższego, Wojewoda Pomorski uznał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło okoliczności dotyczących zakończenia procesu inwestycyjnego w oparciu o pierwotne pozwolenie na budowę oraz rozpoczęcia robót budowlanych objętych projektem budowlanym zamiennym przed jego formalnym zatwierdzeniem.
W konsekwencji powyższych ustaleń, Wojewoda Pomorski nie stwierdził, aby weryfikowana decyzja Starosty W. z [...] września 2017 r. była obarczona którąkolwiek z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją znak: DOR.7110.491.2023.MML z 21 czerwca 2024 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB wskazał, że usytuowanie wschodniej ściany budynku w jej największym zbliżeniu, w odległości 3,27 m od granicy z działką nr ew. [...], stanowi naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., bowiem przedmiotowa ściana w pierwotnym pozwoleniu na budowę posiada otwory okienne. GINB stwierdził w konsekwencji, że decyzja Starosty W. z [...] września 2017 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Niemniej jednak ocenił, że nie stanowi to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ stwierdzone naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jak wskazał organ II instancji, z projektu budowlanego wynika, że część elewacji wschodniej usytuowana w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie ma otworów okiennych i drzwiowych, ponadto tylko niewielka część tej ściany jest usytuowana w odległości mniejszej niż 4 m od granicy. Zatem, w ocenie GINB, powyższe naruszenie nie wywoła żadnych negatywnych skutków dla właścicieli działki sąsiedniej.
Ponadto GINB uznał, że przedmiotowa inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
GINB zauważył dalej, że wprawdzie z akt sprawy, którymi dysponował Starosta W. przed zmianą pozwolenia na budowę nie wynika, aby przedmiotowa dobudowa dodatkowego garażu i pokoju, objęta projektem zamiennym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją zmieniającą, została rozpoczęta jeszcze przed wydaniem ww. decyzji z [...] września 2017 r. Jednak z kopii pisma skierowanego do Starostwa Powiatowego w W. z 20 maja 2016 r., wraz z załączonym do niej zdjęciem, wynika, że roboty budowlane objęte decyzją zmieniającą pozwolenia na budowę, mogły zostać rozpoczęte z naruszeniem art. 28 ust. 1 pr.bud. Organ ten uznał w efekcie, że po analizie dokumentacji fotograficznej nie można jednoznacznie stwierdzić, czy widoczny na zdjęciu obiekt budowlany będący w budowie to część budynku, na którą dobudowanie Starosta W. udzielił kontrolowaną decyzją pozwolenia. Zaznaczył także, że ze znajdującej się w aktach Wojewody Pomorskiego kopii dziennika budowy wynika, że dopiero 16 marca 2018 r. wykonano płytę betonową pod garaż i dodatkowy pokój, a 7 kwietnia 2018 r. rozpoczęto wykonywanie ścian w dodatkowym pokoju. GINB uznał więc, że w sytuacji, gdy brak jest okoliczności jednoznacznie potwierdzających realizację inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, nie można stwierdzić, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 pr.bud. W ocenie GINB, rażące naruszenie prawa miałoby miejsce wtedy, gdyby z akt sprawy wynikało, że ponad wszelką wątpliwość roboty budowlane objęte projektem zamiennym zostały rozpoczęte przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
GINB dodał, że brak jest podstaw do kwestionowania wpisów kierownika budowy w dzienniku budowy, a ze zdjęć załączonych do pisma skarżącej z 20 maja 2016 r. wynika jedynie, że były prowadzone roboty budowlane, nie ma jednak pewności, że są to roboty objęte decyzją zmieniającą pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ stwierdził, że na podstawie załączonych do odwołania wydruków zdjęć satelitarnych z programu Google Earth PRO wynika, że dopiero na zdjęciu z 6 marca 2018 r. widać, że roboty budowlane polegające na dobudowie pokoju z garażem zostały rozpoczęte. Nie można natomiast ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że wcześniejsze zdjęcia przedstawiają płytę fundamentową, równie dobrze może to być istniejące wcześniej w tym miejscu utwardzenie terenu. W ocenie GINB, również brak wpisu w dzienniku budowy o wytyczeniu fundamentów nie przesądza, że inne wpisy są niewiarygodne.
GINB uznał, że brak jest dowodów, które by jednoznacznie wskazywały na to, że budowa została zakończona. Organ II instancji podkreślił, że z faktu, iż przedmiotowy budynek był zamieszkany nie wynika, że roboty budowlane nie zostały zakończone. Nawet gdyby roboty budowlane zostały zakończone przed wydaniem decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, to nie stanowiłoby to podstawy do stwierdzenia, że decyzja Starosty W. z [...] września 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W takim bowiem przypadku, należałoby uznać, że ww. decyzja zezwala na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. To samo dotyczy ewentualnego rozpoczęcia robót budowlanych (wykonania płyty fundamentowej) przed wydaniem decyzji zmieniającej.
GINB nie zgodził się również z zarzutem skarżących dotyczącym nieprzeprowadzenia przez Wojewodę Pomorskiego dodatkowego postępowania dowodowego. Organ II instancji wskazał, że Wojewoda Pomorski uzyskał kopię drugiego tomu dziennika budowy oraz kopię akt PINB w W. Wskazał, że na podstawie powyższych dokumentów nie można ponad wszelką wątpliwość ustalić, że roboty budowlane objęte decyzją Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2001 r. zostały zakończone przed wydaniem decyzji Starosty W. z [...] września 2017 r., a roboty budowlane objęte pozwoleniem zamiennym zostały rozpoczęte przed jego wydaniem. Jednocześnie GINB zaznaczył, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku przeprowadzić wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę.
W konsekwencji, GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty W. z [...] września 2017 r. nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 16 listopada 2023 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili decyzji GINB z 21 czerwca 2024 r. naruszenie przepisów k.p.a., tj.:
- art. 156 § 1 pkt 2, poprzez jego niezastosowanie;
- art. 7, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- art. 75, 77, 79a, 80, poprzez niezebranie i nieprzeanalizowanie całego materiału dowodowego mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, nieprzeprowadzenie wniosków dowodowych mających istotne znaczenie dla sprawy pomimo nieustalenia stanu faktycznego i niewyznaczenie terminu do wypowiedzenia się w sprawie co do zebranych dowodów w sprawie, a także dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów;
- art. 6, 7, 7a, 8, 10, 12 § 1 i 2, 81, poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się w stosunku do zebranego w sprawie materiału w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść skarżących, nie zebranie całego materiału dowodowego, nie wyjaśnienie wątpliwości w sprawie – daty powzięcia wiadomości przez Starostę W. o rozpoczęciu robót budowlanych bez zezwolenia, faktycznej daty rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestorów, mocy dowodowej dowodu z dokumentu – II tomu dziennika budowy, długotrwałego postępowania;
- art. 77 w zw. z art. 76 § 1 i 3 i art. 80, poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika, że dziennik budowy potwierdza nieprawdę poprzez wpisy, w których zatajano istotne fakty i przemilczenia;
- art. 78, poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy w postaci zdjęć lotniczych lub satelitarnych (np. ortofotomapy) i powołania biegłego, w sytuacji, gdy organ nie ustalił stanu faktycznego, a posiadane dowody w postaci dziennika budowy budzą poważne wątpliwości, co do ich prawdziwości i rzetelności;
- art. 76 ust. 3, poprzez pominięcie przeciwdowodów ze zdjęć i pism PINB podważających wiarygodność dowodu z dziennika budowy – posiadającego status dokumentu urzędowego;
- art. 107 § 1 pkt 5 i 6, poprzez wewnętrzną sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem.
Nadto, skarżący zarzucili także naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, tj.:
- art. 28 ust. 1, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej po rozpoczęciu robót objętych tą decyzją;
- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a przez błędną interpretację, że wydanie decyzji po rozpoczęciu robót budowlanych przed wydaniem decyzji zmieniającej, ze względu na skutki społeczno-gospodarcze nie stanowiłoby rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie, która jest interpretacją contra legem, gdyż ustawodawca nie pozostawił decyzji uznaniowej organu rozstrzygnięcie kwestii możliwości wydania decyzji, stwierdzając jednoznacznie w art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1;
- art. 34, poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt niezgodny z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia;
- art. 35, poprzez pominięcie istotnych odstępstw projektu od warunków wymaganych prawem (zezwolenie na budowę budynku z oknami w ścianie zbliżającej się do działki sąsiedniej na odległość 3,27 m bez wskazania szczególnych przyczyn uzasadniających odstępstwo od przepisów prawa).
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego. W skardze zawarto również wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę GINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB znak: DOR.7110.491.2023.MML z 21 czerwca 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 16 listopada 2023 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] września 2017 r.
W obu wskazanych decyzjach zgodnie przyjęto, że badana w -uruchomionym na żądanie skarżących- trybie nadzorczym – stwierdzenia nieważności, ww. decyzja Starosty W. nie jest dotknięta żadną z wad nieważności.
Zdaniem Sądu, ocena ta jest jednak przedwczesna; nie została poprzedzona koniecznym postępowaniem; w rezultacie także nie można przyjąć, aby w pełni uwzględniała wytyczne wynikające z wyroków Sądów obu instancji zapadłych w tej sprawie na wcześniejszym jej etapie.
I tak, Sąd przede wszystkim zwraca uwagę na to, że w sprawie (na skutek wcześniejszej oceny tut. Sądu – v. prawomocny wyrok z 6 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1507/20) pozostały do wyjaśnienia dwie kwestie mogące mieć znaczenie dla legalności decyzji Starosty W., tj. kwalifikacja naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a to wobec zatwierdzenia badaną decyzją projektu zamiennego przewidującego od wschodu ścianę z oknem w odległości mniejszej niż wymagane 4 m, a także zgodność badanej decyzji z art. 28 ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 32 ust. 4a tej ustawy.
O ile, zdaniem Sądu, to pierwsze zagadnienie zostało przez organy orzekające na obecnym etapie postępowania prawidłowo ocenione, to jednak – drugie nadal wymaga właściwej analizy, poprzedzonej odpowiednim postępowaniem, bo takie dotychczas w sprawie nie miało miejsca.
Rozwijając powyższe Sąd zauważa, że w piśmie z 20 maja 2016 r. skierowanym zarówno do Starostwa Powiatowego w W. jak i do PINB w W., skarżąca sygnalizowała rozpoczęcie przez inwestorów rozbudowy budynku na sąsiedniej działce o nr ew. [...] w K. Dołączyła wówczas na tę okoliczność zdjęcia. Wskazała też, że budynek mieszkalny jednorodzinny na działce o nr ew. [...] w K. został już wybudowany (według skarżącej był już nawet wówczas zamieszkały od około 10 lat), co nastąpiło w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Wójta Gminy S. 18 grudnia 2001 r. Tut. Sąd w ww. wyroku uznał, że czynności wyjaśniające podjęte przez organy w celu wyjaśnienia tych okoliczności (i ustalenia ich wpływu na prawidłowość badanej decyzji) ograniczyły się w zasadzie wyłącznie do uzyskania i oceny decyzji PINB w W. z 19 grudnia 2019 r. znak: [...]. W oparciu o powyższe rozstrzygnięcie organy przyjęły, że w niniejszej sprawie nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego bez uzyskania wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tut. Sąd wskazał zaś na to, że powołane orzeczenie PINB jako oparte na ustaleniach oględzin budynku dokonanych przez pracowników tego organu, które po raz pierwszy przeprowadzono dopiero 8 maja 2018 r., a więc po upływie blisko dwóch lat od otrzymania przez ten organ zawiadomienia skarżącej o podjęciu rzeczonych robót budowlanych i kilkanaście miesięcy po dacie uzyskania przez inwestorów decyzji Starosty z [...] września 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, obejmującego rozbudowę ww. obiektu, nie jest przydatne/decydujące w tej kwestii; nie może determinować zakresu analizy sprawy w sytuacji, gdy było oparte tylko na ustaleniach faktycznych poczynionych już po wydaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i odnosiło się do tej decyzji, jako przemawiającej za przyjęciem, iż przedmiotowa rozbudowa budynku nie może być uznana za nielegalną, skoro inwestorzy uzyskali pozwolenie Starosty W. z [...] września 2017 r. zatwierdzające projekt budowlany zamienny. W takich też okolicznościach tut. Sąd zarzucił organom orzekającym naruszenie przepisów procesowych i zalecił uzupełnienie postępowania dla potrzeb ustalenia, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 pr.bud. Sąd wskazał wyraźnie na potrzebę uzupełnienia dowodów w sprawie i ustalenia faktycznej daty rozpoczęcia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku na działce nr ew. [...] w K. Co ważne, oceny tej nie podważył NSA w wyroku z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2273/21, oddalając skargę kasacyjną i zauważając, że oczywiste jest, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 pr.bud. może dotyczyć tylko zamierzonych, a nie dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia, jak również, że "W niniejszej sprawie organy nie dokonały oceny, czy budowa w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę z 2001 r. została zakończona i nie poddały ocenie przedłożonych przez inwestorów dokumentów, w tym drugiego tomu dziennika budowy z uwagi na zaginięcie tomu pierwszego, pomimo podnoszonej przez skarżących okoliczności, że budynek został dawno wybudowany i od 10 lat jest zamieszkały. Podobnie jak nie ustaliły czy roboty budowlane objęte projektem budowlanym zamiennym nie zostały rozpoczęte przed formalnym zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego." NSA w swojej argumentacji wskazał także na to, że rozpoczęcie robót budowlanych objętych projektem budowlanym zamiennym przed jego formalnym zatwierdzeniem decyzją, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Analizując ponownie powyższe zagadnienie, GINB (a przed nim Wojewoda) dysponował kopią oświadczenia kierownika budowy do wydania tomu II dziennika budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z 11 stycznia 2017 r., tomem II dziennika budowy ww. inwestycji (też w kopii), a także pismem PINB w W. z 13 lipca 2023 r. zawierającym wyjaśnienia. Tak zgromadzone dowody nie pozwoliły jednak, zdaniem Sądu, na ustalenie faktycznej daty rozpoczęcia rozbudowy objętej badaną decyzją Starosty W.; nie stanowią jednocześnie o wyczerpaniu środków dowodowych w sprawie.
Z dołączonego do akt pisma PINB z 13 lipca 2023 r. wynika wyłącznie w kwestiach istotnych, że inwestorzy nie zawiadomili o zakończeniu budowy prowadzonej w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Wójta Gminy S. 18 grudnia 2001 r., ani nie wnioskowali o pozwolenie na użytkowanie obiektu tak realizowanego. To zaś wskazuje, że co do zasady mogli wnioskować o zmianę pozwolenia na budowę z 18 grudnia 2001 r. w trybie art. 36a pr.bud., w którym to wydano badaną obecnie decyzję (po uznaniu za wiarygodne oświadczeń inwestorów wskazanych w ww. oświadczeniu kierownika budowy co do tego, że prace budowlane nie były przerwane na dłużej niż 2 lata). Pozostałe okoliczności przedstawione w tym piśmie PINB nie są nowymi w sprawie, były już znane, a także zostały ocenione przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 6 maja 2021 r. jako te, które nie mogą decydować w spornej materii (skoro opierają się na ustaleniach PINB poczynionych już po wydaniu badanej w sprawie decyzji, pomimo zastrzeżeń skarżącej zgłaszanych co do prowadzenia budowy jeszcze w 2016 r.; oględziny organ ten wyznaczył bowiem dopiero na 8 maja 2018 r. i na ustaleniach m.in. wówczas poczynionych oparł swoje później wydane rozstrzygnięcie).
Na ustalenie faktycznej daty przystąpienia przez inwestorów do realizacji rozbudowy objętej badaną decyzją Starosty W. nie pozwala również pozostały materiał dowodowy, tj. ani oświadczenie kierownika budowy z 11 stycznia 2017 r. (co do wydania II tomu dziennika budowy), ani wpisy zawarte w tomie II dziennika budowy. Z wpisów w ww. dzienniku budowy wynika, że 16 marca 2018 r. wykonano płytę betonową pod garaż i dodatkowy pokój. Nie ma natomiast wpisów w tym dzienniku poprzedzających wykonanie tej płyty, a dotyczących wyznaczenia położenia rozbudowy w terenie. Wpis osoby wykonującej czynności geodezyjne, który dotyczy wytyczenia fundamentów jest zaś zwykle jednym z pierwszych wpisów w dzienniku budowy, przedstawiającym szczegółowy przebieg zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych. Poza tym należy do prac przygotowawczych na terenie budowy świadczących o rozpoczęciu budowy (v. art. 41 ust. 1 i 2 pkt 1 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, zgodnie z którym rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie). Na marginesie Sąd zauważa jednocześnie, że ustawodawca przewidział zamknięty katalog prac przygotowawczych, które stanowią o rozpoczęciu robót budowlanych, co oznacza, że należy je traktować zawężająco. Tym samym wykonanie innych prac przygotowawczych, o których nie mówi się w art. 41 ust. 2 pr.bud., nie może być uznane za rozpoczęcie budowy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2439/21). W niniejszej sprawie ważne było ustalenie daty rozpoczęcia rozbudowy budynku mieszkalnego objętej badaną decyzją z [...] września 2017 r., a dokładnie: wyjaśnienie, czy nie miało to miejsca przed jej wydaniem. Wobec wpisów w ww. dzienniku budowy oraz pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, kwestia ta nie została jednak wyjaśniona. Wymagała oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego – stosownie do art. 80 k.p.a. Uwzględnienie zaś w tej ocenie także kopii pisma skarżącej skierowanego do Starostwa Powiatowego w W. z 20 maja 2016 r. i zdjęć do niego załączonych, na których widoczne jest prowadzenie prac budowlanych na działce (jak wskazała wówczas skarżąca) należącej do inwestorów co najmniej w ww. dacie (a więc przed wydaniem badanego orzeczenia), nie pozwoliło na dokonanie jednoznacznej oceny, czy inaczej: wprowadziło (i utrzymało) wątpliwości (pomimo uzupełnienia materiału dowodowego). W tej sytuacji, wątpliwości te, za pomocą innych, możliwych do przeprowadzenia dowodów powinny być usunięte. Wymaga tego zasada z art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tego powodu, zdaniem Sądu, GINB nie mógł odstąpić od kontynuacji w sprawie postępowania dowodowego; winien ustalić korzystając ze wszelkich możliwych środków dowodowych, kiedy doszło do realizacji rozbudowy budynku (objętej obecnie decyzją z 25 września 2017 r.). Winien przy tym dostrzec, że nie chodzi tu o podważenie wpisów w II tomie dziennika budowy, ale uznanie ich za niewystarczające dla ustalenia - zgodnie z wytycznymi tut. Sądu i tym samym stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r., poz. 935, "p.p.s.a." - faktycznej daty przystąpienia do budowy spornej rozbudowy, w celu dokonania oceny zgodności badanej decyzji z art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a pr.bud. w brzmieniu wówczas obowiązującym. Tym bardziej jeśli zważy się, co zdaje się dostrzega także GINB (v. str. 7 uzasadnienia decyzji tego organu), że "ze zdjęć załączonych do pisma skarżącej z 20 maja 2016 r. wynika, że prowadzone były roboty budowlane", a to - co warto dodać - od strony północnej istniejącego budynku, czyli w miejscu planowanej rozbudowy. Całkowicie niezrozumiałe są przy tym stwierdzenia GINB co do tego, że "z faktu, iż przedmiotowy budynek był zamieszkały nie wynika, że roboty budowlane nie zostały zakończone" oraz co do tego, że "wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę w sytuacji, gdyby roboty budowlane objęte decyzją (...) z 18 grudnia 2001, zostały zakończone, nie stanowiłoby rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie." I "to samo dotyczy ewentualnego rozpoczęcia robót budowlanych (wykonania płyty fundamentowej), przed wydaniem decyzji zmieniającej". Odnośnie do tego ostatniego stwierdzenia z powyżej przywołanych, Sąd dostrzega, że pozostaje ono właściwie w sprzeczności do ocen zawartych w wydanych w sprawie wyrokach. Owszem naruszenie prawa, dla stwierdzenia jego kwalifikowanego charakteru (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zawsze wymaga oceny skutków wywołanych tym naruszeniem, ale Sądy obu instancji orzekając w sprawie (na wcześniejszym jej etapie) nie uznały za stosowne odstąpić w związku z tym, a więc ewentualną oceną skutków rozważanego naruszenia, od konieczności poczynienia ustaleń właśnie co do faktycznej daty przystąpienia do realizacji spornej rozbudowy budynku. Zaznaczyły też, że rozpoczęcie robót budowlanych bądź zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może rażące naruszenie art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 pr.bud. (na co Sąd ponownie zwraca uwagę).
Z przedstawionych powodów Sąd, badając decyzję GINB z 21 czerwca 2024 r. uznał, że sprawa nie została w pełni prawidłowo rozpatrzona. W zakresie powyżej przedstawionym nadal wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego; dlatego też należało przyjąć, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 32 ust. 4a i 28 ust. 1 pr.bud., i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę, że sprawa prowadzona jest w trybie nadzorczym – stwierdzenia nieważności, w ramach którego organ co do zasady opiera się na ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Niemniej jednak zauważa, że przyjęcie, że w sprawie stwierdzenia nieważności bezwzględnie obowiązuje zakaz prowadzenia postępowania wyjaśniającego jest sprzeczne z zasadami ogólnymi, w tym zasadą prawdy obiektywnej. Zaznacza także, że rzeczą organu w tym postępowaniu jest dokonanie kwalifikacji prawnej dostrzeżonych naruszeń prawa w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a to w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy na każdym etapie postępowania jurysdykcyjnego. Dostrzega także, że w sprawie tej przesądzono prawomocnie o konieczności uzupełnienia akt o dodatkowe dowody (tj. uzupełnienia ich w zakresie koniecznym na etapie prowadzonego postępowania nadzorczego), bo tylko w ten sposób (jak uznano, v. wyrok tut. Sądu z 6 maja 2021 r.), możliwa stanie się właściwa ocena badanej decyzji w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 1 pr.bud.
Z tego też powodu Sąd uznał, że: sprawa nie została prawidłowo załatwiona; wytyczne wynikające z wyroku tut. Sądu z 6 maja 2021 r. nie zostały w całości wykonane; dla usunięcia wad wystarczającym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W tej też materii Sąd zgodził się z zarzutami rozpoznawanej skargi.
Odnosząc się zaś do oceny GINB wyrażonej w zaskarżonej decyzji, dotyczącej zatwierdzonego projektu zamiennego i jego zgodności z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych (w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud.), Sąd wyjaśnia, że nie dopatrzył się w tym kontekście żadnych nieprawidłowości skutkujących wadliwą odmową zastosowania z tego powodu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zauważa, że GINB wziął przede wszystkim w tej ocenie pod uwagę, że w ramach zaprojektowanej rozbudowy przewidziano usytuowanie wschodniej ściany budynku w jej największym zbliżeniu, w odległości 3,27 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz, że stanowi to o naruszeniu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., bowiem przedmiotowa ściana w pierwotnym pozwoleniu na budowę posiada otwory okienne, a z uwagi na wprowadzone zmiany w projekcie zamiennym, oceny tego projektu należało dokonać w całości, nie zaś w ograniczeniu do wprowadzonych zmian (co przesądziły w istocie Sądy obu instancji kontrolując wcześniejszą decyzję tego organu). GINB prawidłowo stwierdził w efekcie, że decyzja Starosty W. z [...] września 2017 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, ale nie ma ono charakteru rażącego naruszenia prawa. Stwierdzone naruszenie nie wywołuje bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z projektu budowlanego wynika, że część elewacji wschodniej usytuowana w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie ma otworów okiennych i drzwiowych, a nadto: tylko niewielka część tej ściany jest usytuowana w odległości mniejszej niż 4 m od granicy. Argumentację tę Sąd uznaje za właściwą; nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje bowiem decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Restrykcyjność sankcji nieważność powoduje, że powinna mieć zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i wyłącznie z powodu kardynalnego naruszenia prawa.
Orzekając ponownie w sprawie GINB uwzględni ocenę Sądu i uzupełni materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie faktycznej daty realizacji przedmiotowej w sprawie rozbudowy budynku. Od wyniku tego postępowania dowodowego uzależni wynik końcowy sprawy.
W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.