VII SA/Wa 2131/24

VII SA/Wa 2131/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący sprawozdawca/
Lucyna Staniszewska
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Lucyna Staniszewska, Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr KOA/1842/Ar/24 w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. Z. kwotę 26961 zł (dwadzieścia sześć tysięcy dziewięćset sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Burmistrz O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2023r. Nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) w związku z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), ustalił dla K. Z. opłatę w wysokości 1.614.309,60 zł (milion sześćset czternaście tysięcy trzysta dziewięć złotych i sześćdziesiąt groszy) z tytułu wzrostu wartości działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym J. gmina O., o powierzchni 2,7885 ha, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla obszaru M. – J. – M. - część I, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] października 2018 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa M. dnia [...] listopada 2018 r., poz. [...], wobec zbycia ww. działki przed upływem terminu określonego w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu organ podł, że K. Z. był właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] w J., od dnia 21.03.1983 r. Następnie na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 3.12.2019 r. Rep. A nr [...]. K. Z. zbył własność tej działki.
Zgodnie z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, to burmistrz pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Stosownie do art. 37 ust. 1 ww. ustawy wzrost wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży i stanowi on różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jego wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed uchwaleniem planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Zgodnie z art. 37 ust. 4 opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może być nałożona w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący.
Jeśli wystąpi wzrost wartości nieruchomości jako następstwo uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu, to gmina ma obowiązek obciążenia właściciela opłatą.
Rada Miejska w O. w dniu [...] października 2018 r. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. dla obszaru M. – J. – M. - część I, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa M. dnia [...] listopada 2018 r., poz. [...]. Na mocy ww. planu zmianie uległo przeznaczenie obszaru stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] - z terenu rolnego (R), na teren zabudowy usługowej (10U) oraz tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (20KD-D).
Do dnia 31.12.2003 r. działka ewidencyjna nr [...] podlegała ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., położona była na terenie rolnym.
Od dnia 1.01.2004 r. do 19.11.2018 r. działka ta nie podlegała ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z ustaleniami obecnego planu miejscowego działka przeznaczona jest pod teren zabudowy usługowej, oznaczony w planie symbolem 10U oraz teren dróg publicznych klasy dojazdowej 20KD-D. Nieruchomość stała się terenem przeznaczonym pod zabudowę dopiero w momencie wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei miało bezpośredni wpływ na wzrost jej wartości. Stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określona została na poziomie 30 %.
Działka ewidencyjna nr [...] stanowiła działkę niezabudowaną oraz niezagospodarowaną o regularnym kształcie. Dojazd do działki jest z ulicy [...]. Działka posiada bezpośredni dostępu do infrastruktury. Najbliższe otoczenie nieruchomości stanowi zabudowa usługowo-produkcyjna oraz tereny niezabudowane.
Podstawą ustalenia wysokości opłaty planistycznej był operat szacunkowy sporządzony w dniu 20.12.2021 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. C. (numer uprawnień zawodowych – [...]).
Przy ustaleniu wartości nieruchomości rzeczoznawca wziął pod uwagę: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, dane o cenach nieruchomości podobnych, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.). Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.
Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, z nieruchomościami podobnymi które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz ich cechy.
Organ oceniając operat jako dowód w sprawie nie znalazł podstaw do zakwestionowania wyceny nieruchomości w nim dokonanej. Po jego analizie, stwierdził, że został sporządzony zgodnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021r., poz. 555).
W ocenie organu zasadne było ustalenie opłaty planistycznej na podstawie ww. operatu szacunkowego. Jeśli strona kwestionuje sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy, to powinna przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).
Ustalono, że nieruchomość była wykorzystywana na cele rolnicze, naliczany był od niej podatek rolny. Według operatu szacunkowego wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego (rolniczego) sposobu wykorzystania nieruchomości wynosiła 2.096 888 zł. (dwa miliony dziewięćdziesiąt sześć tysięcy osiemset osiemdziesiąt osiem złotych). Natomiast po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] października 2018 r., wartość nieruchomości wynosiła 7.477.920 (siedem milionów czterysta siedemdziesiąt siedem tysięcy dziewięćset dwadzieścia złotych). Zatem uchwalenie planu spowodowało wzrost wartości nieruchomości o 5.381.032 zł (pięć milionów trzysta osiemdziesiąt jeden tysięcy trzydzieści dwa złotych).
Stawka opłaty planistycznej liczona od wzrostu wartości nieruchomości, wynosi 1.614.309,20 zł (milion sześćset czternaście tysięcy trzysta dziewięć złotych i sześćdziesiąt groszy).
W dniu 20.01.2022r., przed wydaniem decyzji, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organ zawiadomił stronę o możliwości zapoznania ze sporządzonym operatem szacunkowym i całym materiałem dowodowym.
W dniu 24.03.2022 r. pełnomocnik strony - adw. R. U. złożył pismo informujące o skorzystaniu przez stronę z możliwości weryfikacji operatu i zwróceniu się do organizacji zawodowych rzeczoznawców.
W dniu 2.11.2022 r. organ skierował pismo do tego pełnomocnika z prośbą o wskazanie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych do której skierowano sprawę. Na przedmiotowe pismo pełnomocnik nie udzielił odpowiedzi.
W dniu 4.07.2023 r. po upływie ponad 9 miesięcy, organ ponownie zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym jak i całym materiałem dowodowym. Pełnomocnik strony nie przedłożył nowego dowodu, nie wniósł żadnych uwag.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 92/24 oraz po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. Z., od decyzji Burmistrza O. z dnia [...].08.2023 r., ustalającej opłatę w wysokości 1.614.309,60 zł z tytułu wzrostu wartości działki ewidencyjnej nr [...], położonej w J. gmina O.- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że K. Z. w dniu 3 grudnia 2019 r. na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży (Rep. A Nr [...]), sprzedał działkę nr ew. [...] z obrębu J.
Burmistrz O. pismem z dnia 12 marca 2020 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego T. C. (nr upr. [...]) operat szacunkowy z dnia 20 grudnia 2021 r., Burmistrz O. wydał decyzję ustalającą opłatę w wysokości 1.614 309,60 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Odwołanie od tej decyzji złożył K. Z., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący kwestionował też prawidłowość operatu szacunkowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 9 listopada 2023 r., uchyliło decyzję Burmistrza O. z dnia [...].08.2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w operacie na podstawie wypisu z rejestru gruntów biegły przyjął, iż działka nr [...] ma powierzchnię (2,7885 ha). Okazało się, że działka jest większa niż wynika to z wypisu (2,7913 ha). Rozbieżności w obszarze wynikały z zastosowania dokładniejszych metod pomiaru i obliczeń. Kwestia ta, została pominięta przez Burmistrza O. i zdaniem Kolegium, wymagała wyjaśnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wzrost wartości musi bowiem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu K. Z., wyrokiem z 16 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 92/24, uchylił decyzję kasacyjną Kolegium. Sąd wskazał, że stwierdzone przez organ odwoławczy rozbieżności w powierzchni działki przyjętej przez rzeczoznawcę do wyceny oraz wynikające z aktu notarialnego, nie powodowało niemożności ustalenia ich przyczyn. Prawidłowość arytmetycznego wyniku wyceny mogła być zweryfikowana przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualnie skorygowana na etapie postępowania odwoławczego, w trybie art. 136 k.p.a.
Po tym wyroku wydano zaskarżoną decyzję. Materialno-prawną jej podstawę stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2022 r., poz. 503), w myśl którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy w zw. z ust. 3 - roszczenia, o których mowa w ww. art. 36 ust. 4 ustawy, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.
Właściciel może zostać obciążony opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w razie jednoczesnego zaistnienia następujących przesłanek:
1) wzrost wartości nieruchomości (określony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego według kryteriów ustawy o gospodarce nieruchomościami),
2) wzrost wartości nieruchomości powstał wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
3) zbycie nieruchomości w drodze umowy nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący,
4) gmina zgłosiła roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący.
Zdaniem Kolegium, w sprawie tej zaistniały ww. przesłanki.
Z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla obszaru M. – J. – M. - część I, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] października 2018 r., wynika, że działka nr [...], znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 10U, dla której podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa usługowa, przeznaczenie towarzyszące: urządzenia budowlane, garaże, budynki gospodarcze, zieleń urządzona, obiekty małej architektury, przeznaczenie dopuszczalne drogi wewnętrzne oraz symbolem 20KD-D - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (dotyczy to wąskiego pasa gruntu w południowej części działki o powierzchni ok. 350 m2).
Do dnia 31 grudnia 2003r., dla przedmiotowego terenu obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 1994 r. Nr [...], według którego przedmiotowa działka położona była na terenie rolnym.
W okresie tzw. luki planistycznej nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, zaś faktyczny sposób korzystania z nieruchomości wskazuje, że była ona niezabudowana, wykorzystywana rolniczo. Ustalenia nowego planu miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości, z uwagi na obecną możliwość jej zabudowania.
Rzeczoznawca, stosując podejście porównawcze metodą porównywania parami, oszacował wzrost wartości nieruchomości - w związku z uchwaleniem planu miejscowego na kwotę: 5.381.032 zł.
Sporządzony operat szacunkowy jest prawidłowy. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 20 grudnia 2021 r. - do dnia 20 grudnia 2023 r.
W ocenie SKO wskazywany przez stronę operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. z 2 listopada 2016 r. nie może stanowić kontroperatu, gdyż został sporządzony w innym celu, a także przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 4 października 2018 r.
Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy nie potwierdza zarzutu naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu i niemożności zaznajomienia się z zebranymi dowodami przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do rozbieżności w powierzchni działki przyjętej przez rzeczoznawcę do wyceny, a powierzchnią wynikającą z aktu notarialnego, stwierdzono, że rozbieżność ta wynikała z dokładniejszych metod pomiaru i zdaniem Kolegium nie zaważyła na prawidłowości operatu.
Nadto Kolegium nie uznało za celowe skorygowanie wyliczeń arytmetycznych w oparciu o większą powierzchnię działki, z uwagi na treść art. 139 k.p.a., w myśl którego, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
K. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2024 r.
Zaskarżonej decyzji zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:
1. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia zaplanowanych wniosków dowodowych, co przejawiło się tym, że skarżący:
a) nie otrzymał od SKO zawiadomienia o wszczęciu ponownego postępowania, po uchyleniu poprzedniej decyzji SKO przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2024 r., VII SA/Wa 92/24, co powodowało, że nie wiedział, że postępowanie przed SKO rozpoczęło ponownie swój bieg,
b) nie otrzymał zawiadomienia, że organ zmierza do wydania decyzji, co umożliwiłoby mu zgłoszenie przygotowanych wniosków dowodowych, t. j.:
- kontroperatu rzeczoznawcy A. R. z 18 marca 2024 r., z którego wynikało, że wartość opłaty planistycznej powinna wynosić 424.200 zł;
- oświadczenia co do sposobu użytkowania działki nr [...] w latach 1992-2018;
- umowy przedwstępnej sprzedaży działki nr [...] na rzecz P. z dnia 22 września 2016 r.;
- uwagi skarżącego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. O. dla obszaru M. – J. – M. - cz.1 z dnia 19 lutego 2018 r.
c) skarżącemu nie została doręczona zaskarżona decyzja, bowiem wysłana została na adres dotychczasowego pełnomocnika - adw. R. U., który jej nie odebrał, a po awizowaniu przesyłka została zwrócona, natomiast jedynym pełnomocnikiem do doręczeń był adw. M. P., zgodnie z oświadczeniem tego pełnomocnika z dnia 28 listopada 2024 r., złożonym na podstawie art. 40 § 2 k.p.a.;
2. brak zrealizowania w przez SKO wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2024 r., co do zweryfikowania arytmetycznego wyniku wyceny;
3. art. 136 § 1 K.p.a. poprzez brak zastosowania i nieprzeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów (jeżeli organ odwoławczy uznałby to za zasadne);
4. art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak uwzględnienia, że większa część nieruchomości stanowi tereny usługowe oznaczone symbolem 10U (§ 21 ust. 1 Planu), a część stanowi tereny dróg publicznych klasy dojazdowej oznaczone symbolem 20KD-D (§ 45 ust. 1 Planu), opłata powinna być ustalona według różnej stawki procentowej - dla terenów oznaczonych 10U - 30%, natomiast dla terenów oznaczonych 20KD-D - 0,1%, co skutkowało zawyżeniem wysokości opłaty;
5. art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak ustalenia, jaką powierzchnię ma część nieruchomości podlegająca opłacie według stawki 0,1%, a jaką wg. stawki 30%;
6. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 156 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 84 § 1 K.p.a. przez błędną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez T. C., nieuwzględnienie, że rzeczoznawca przyjął do wyceny trzy nieruchomości niepodobne do nieruchomości wycenianej i błędnie uznał, że pierwotnie działka nr [...] przeznaczona była na cele rolne, nieuwzględnienie, że przyjęte do wyceny nieruchomości zostały zakupione przez jednego inwestora pod zespół magazynów, co skutkowało ustaleniem błędnych wartości bazowych i doprowadziło do zawyżonej opłaty,
7. art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie, że zgodnie z postanowieniami starego planu w strefie rolno - osadniczej, w której była przedmiotowa nieruchomość, możliwa była realizacja zabudowy kubaturowej;
8. art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie, że teren nieruchomości był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w celu realizacji zabudowy kubaturowej;
9. art. 37 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przez wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że dla określenia przeznaczenia terenu, przed uchwaleniem planu należy uwzględnić faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości mimo, że teren mógł być przeznaczony pod zabudowę kubaturową lub zagrodową, a także zabudowę mieszkaniową.
Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji naruszył art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia zaplanowanych wniosków dowodowych. Skarżący nie wiedział, że postępowanie administracyjne przed SKO rozpoczęło ponownie swój bieg. Nie otrzymał zawiadomienia, że SKO zmierza do wydania decyzji, co umożliwiłoby mu zgłoszenie przygotowanych wniosków dowodowych.
Skarżącemu nie została również doręczona decyzja SKO, co uniemożliwiło zapoznanie się z jej treścią. Dalej podniesiono, że artykuł 10 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nakazuje umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
Przygotowane dowody z oświadczeń, aktu notarialnego oraz z kontroperatu były istotne. Wynika z nich inna wysokość opłaty planistycznej. Wskazują one, że organ nie wyjaśnił dostatecznie poprzedniego przeznaczenia nieruchomości, a biegły pochopnie przyjął jej rolne przeznaczenie.
SKO nie doręczyło zaskarżonej decyzji adw. M. P., który w dniu 28 listopada 2023r. wysłał do tego organu "Pismo - adres do doręczeń" w którym wskazał, że "Działając jako ustanowiony pełnomocnik K. Z. (pełnomocnictwo w aktach), (dalej: "Strona" / "Skarżąca"), wskazuję, że zgodnie z decyzją K. Z. wszelkie doręczenia w niniejszej sprawie winny odbywać się na adres mojej kancelarii adwokackiej przy ul. [...], [...] W." Skoro stosownie do art. 40 § 2 zd. 2 k.p.a., strona oświadczyła żeby dokonywać doręczeń adw. M. P., to powinno być to respektowane, a pominięcie pełnomocnika do doręczeń stanowi naruszenie skutkujące koniecznością uchylenia decyzji SKO.
Dalej wskazano, że w obecnym planie nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę usługową (symbol 10U) i drogę publiczną klasy dojazdowej (symbol 20KD-D). Organ powinien wyjaśnić, jaka część powierzchni nieruchomości podlega opłacie, według stawki 0,1%, a jaka opłacie według stawki 30%. Przyjęcie jednej stawki opłaty w wysokości 30%, wspólnej dla obu różnych części nieruchomości, było niezgodne z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 21 ust. 10 Planu i § 45 ust. 7 Planu.
Gdyby organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w tym zakresie i przyjął prawidłowe stawki procentowe, to ustaliłby opłatę w niższej wysokości.
Oceniając operat, organ nie uwzględnił, że rzeczoznawca m.in. błędnie uznał, że pierwotnie nieruchomość była przeznaczona na cele rolne, co doprowadziło do ustalenia opłaty w zawyżonej wysokości. Z operatu wynikało, że kryterium wyboru transakcji do porównania stanowiła powierzchnia, przy czym przyjęto tylko 3 nieruchomości o zbliżonej powierzchni, a pominięto transakcję nr 13, gdzie nieruchomość ma podobną powierzchnię. Powinny być przyjęte wszystkie 4 transakcje o zbliżonej powierzchni gruntu. Nie uwzględniono, że grunty były zróżnicowane pod względem możliwej wysokości zabudowy - znaczna część gruntów była położona na terenie, gdzie zabudowa mogła wynosić 20 m.
Rzeczoznawca błędnie założył, że nieruchomość stanowiła wcześniej grunt rolny. W Studium nieruchomość była gruntem niezabudowanym o przeznaczeniu pod zabudowę tj. posiadała potencjał realizacji zabudowy.
Operat T. Ci., zawierał błędy mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości przed jak i po wprowadzeniu planu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Skarga była zasadna.
Sąd skontrolował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza O. ustalającą dla K. Z., opłatę w wysokości 1.614.309,60 zł z tytułu wzrostu wartości działki ewidencyjnej nr [...] w J., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla obszaru M. – J. – M. - część I, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] października 2018 r., wobec zbycia tej działki przed upływem terminu określonego w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W kontekście zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji mają obowiązek stać na straży praworządności (art. 6 k.p.a.) i podejmować kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zobowiązane są też zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).
Również organ II instancji zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 10 § 2 (art. 81 k.p.a.).
Słusznie skarżący podnosił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ prowadzący postępowanie odwoławcze naruszyło art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów oraz przedłożenia przygotowanych dowodów.
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organ zobowiązany był zapewnić skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań powinno nastąpić przed wydaniem decyzji. Jest to istotne zwłaszcza wtedy, gdy brak wyjaśnienia określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.
Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, obejmuje też prawo inicjowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Sąd uznał, że naruszenie w tej sprawie art. 10 § 1 k.p.a. było istotne, gdyż uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnych czynności procesowych i miało wpływ na wynik sprawy (wyroki NSA z 9 lipca 2024 r., III OSK 2619/22; z 15 marca 2024 r., I GSK 287/23; z 4 stycznia 2024 r., II OSK 1876/22).
W realiach procesowych sprawy, realizacja uprawnień skarżącego, mogła odbywać się jedynie z uwzględnieniem art. 40 § 2 k.p.a., odnoszącego się do doręczeń. Przepis ten dopuszcza możliwość ustanowienia kilku pełnomocników, a czynności podejmowane przez każdego z nich (zgodnie z zakresem udzielonego umocowania) odnoszą skutek wobec strony. Jednak nie zawsze organ może traktować wszystkich pełnomocników jednakowo, zwłaszcza jeśli chodzi o obowiązek dokonywania doręczeń ze skutkiem prawnym wobec strony. Kwestię tę reguluje bowiem art. 40 § 2 zdanie drugie i trzecie k.p.a., zgodnie z którym jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi, a strona może wskazać takiego pełnomocnika. Skoro skarżący w piśmie z 28 listopada 2023r. wskazał adw. M. P. jako pełnomocnika do doręczeń, to skutek doręczenia pisma skarżącemu, związany mógł być tylko z doręczeniem pisma temu konkretnemu pełnomocnikowi.
Tymczasem skarżący, ani jego pełnomocnik do doręczeń nie otrzymali zawiadomienia, że SKO zmierza do wydania decyzji, co umożliwiłoby zgłoszenie przygotowanych wniosków dowodowych, t.j.:
- kontroperatu rzeczoznawcy A. R. z 18 marca 2024 r., z którego wynikało, że wartość opłaty planistycznej powinna wynosić 424.200 zł;
- oświadczenia co do sposobu użytkowania działki nr [...] w latach 1992-2018;
- umowy przedwstępnej sprzedaży działki nr [...] na rzecz P. z dnia 22 września 2016 r.;
- zgłoszonej uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. O. dla obszaru M. – J. – M.- cz.1 z dnia 19 lutego 2018 r.
Zatem skarżący wykazał jakich czynności procesowych nie mógł dokonać oraz wskazał na związek niezgłoszonych dowodów z ich potencjalnym wpływem na rozstrzygnięcie sprawy.
Jednocześnie Sąd zauważa, że samo formułowanie przez stronę nawet racjonalnych i merytorycznych argumentów, kwestionujących poprawność sporządzenia operatu szacunkowego, nie jest równoznaczne z koniecznością sporządzania przez organ dodatkowych ekspertyz. W tej sprawie sposobem podważania wartości dowodowej operatu szacunkowego było przedłożenie (kontroperatu) sporządzonego przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. Mimo, że dowód z kontroperatu sporządzony został na zlecenie strony i jest dokumentem prywatnym ("prywatna ekspertyza"), to ma cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., gdyż do jego sporządzenia wymagane są wiadomości specjalne. Dostrzec należy, że pozycja rzeczoznawcy powoływanego przez organ różni się od pozycji rzeczoznawcy, któremu sporządzenie operatu zleciła strona, jednak nie można zignorować takiego dokumentu, skoro osoby je sporządzające, muszą legitymować się wysokimi kwalifikacjami zawodowymi.
Zdaniem Sądu wskazane uchybienia procesowe miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie zapewniono skarżącemu możliwości czynnego udziału w toku postępowania odwoławczego, zwłaszcza pozbawiono go możliwości złożenia dowodów dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Choć naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. w konsekwencji przywrócenia terminu do wniesienia skargi, nie zamknęło stronie możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego kwestionowanej decyzji, to jednak naruszenie w toku postępowania odwoławczego art. 10 § 1 k.p.a. skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji procesowej nie było jednak możliwe dokonanie przez Sąd oceny zarzutów skargi o charakterze merytorycznym, gdyż ich ocena byłaby przedwczesna.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazania co do dalszego postępowania, wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego - prawidłowego procedowania, rozpoznania odwołania i rozstrzygnięcia sprawy w całokształcie zgromadzonego i przedstawionego przez stronę materiału dowodowego.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 26.961 zł, na którą składały się: wpis od skargi w wysokości 16.144 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 10.800 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Koszty zastępstwa procesowego wyliczono zgodnie z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023r., poz. 1964).