VII SA/Wa 2127/24

VII SA/Wa 2127/24 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Podsiadło. /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OZ 844/25 - Postanowienie NSA z 2025-06-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.58 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 29 września 2023 r. Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "E." w W. złożyła skargę na uchwałę Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 28 sierpnia 2000 r. nr 496/XXXVI/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej odrzucenie. Podniosła, że pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, dokonane w tej sprawie przez skarżącą miało miejsce 29 maja 2023 r., a ponowne wezwanie – datowane na 4 sierpnia 2023 r. – jest niedopuszczalne i nie otwiera ponownego terminu do zaskarżenia planu miejscowego do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę Rady Gminy Warszawa-Centrum nr 496/XXXVI/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydaną 28 sierpnia 2000 r.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11,
w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Z przywołanego przepisu wynika, że do skargi na zaskarżoną uchwałę stosuje się art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; dalej: u.s.g.) – obie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r.
Stosownie do tak określonego brzmienia art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego
i rozpoznać skargę. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Ponadto zgodnie z tak określonym brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Jak trafnie wskazał organ, strona skarżąca dwukrotnie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Pierwsze wezwanie zostało dokonane pismem z 13 marca 2023 r., które złożono w siedzibie organu 30 marca 2023 r. W jego następstwie, 31 maja 2023 r. skarżąca wniosła skargę na ten sam plan miejscowy. Skarga ta została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1409/23 – jako wniesiona po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji). Natomiast drugie wezwanie, do którego nawiązuje aktualnie analizowana skarga (s. 3), zostało złożone w organie 4 sierpnia 2023 r.
Jak już zasygnalizowano, koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu mającym w tej sprawie zastosowanie jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (por. ONSA 2003, nr 1, poz. 2). Powyższe, utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (por. postanowienia NSA: z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OZ 913/16; z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15).
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako czynność procesowa powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy pod względem ich zgodności z prawem, konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Słuszne jest zatem uznanie tego środka prawnego za surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. W powołanym postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt OSA 2/02, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 2844/24, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli zatem strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia sąd administracyjny odrzuci skargę, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu mającym w tej sprawie zastosowanie wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania. Wniesienie w przedmiotowej sprawie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. było ograniczone terminami, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed opisanej na wstępie nowelizacji. Dopuszczenie możliwości ponownego wystąpienia przez dany podmiot ze skargą na uchwałę organu gminy, w przypadku, gdy jego poprzednia skarga została odrzucona przez sąd, stanowiłoby natomiast obejście przepisów o terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zawarto w postanowieniach NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OZ 69/24, z 19 lipca 2023 r. sygn. akt II OZ 416/23, z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II OZ 752/22.
W ocenie Sądu, analiza akt sprawy i jej zestawienie z treścią akt w sprawie VII SA/Wa 1409/23 nie daje podstaw do przyjęcia, jak chce tego skarżąca w piśmie z 12 września 2024 r., jakoby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 4 sierpnia 2023 r. jest pierwszą tego typu czynnością skarżącej w niniejszej sprawie. Sąd dysponuje bowiem "wnioskiem o usunięcie naruszeń poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego w części" zaskarżonej uchwały, który skarżąca złożyła w organie 30 marca 2023 r. Sam fakt, że tytuł tego pisma – sporządzonego i podpisanego przez adwokata – nie nawiązuje do określeń ustawowych, nie ma żadnego wpływu na jego ocenę, skoro z jego treści niezbicie wynika, że intencją strony było doprowadzenie do wyeliminowania z obrotu prawnego regulacji zaskarżonej uchwały, które – w jej ocenie – naruszały interes prawny skarżącej. Temu natomiast służyła instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Na ewentualną dopuszczalność ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie wpływają również różnice w treści wezwań z 13 marca 2023 r. i 4 sierpnia 2023 r. W sprawie niewątpliwie zachodzi tożsamość podmiotowa – składającym oba te środki prawne jest ta sama strona. Zachodzi również zasadnicza tożsamość przedmiotowa, skoro oba wezwania dotyczą tej samej uchwały Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 28 sierpnia 2000 r. nr 496/XXXVI/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, w obu tych przypadkach, skarżąca wywodzi swój interes prawny z przysługującego jej tytułu prawnego do działek o nr ew. [...] (przedtem: [...]) oraz [...] (przedtem: [...]). Innymi słowy, ta sama skarżąca, kieruje do tego samego organu, wezwanie dotyczące usunięcia naruszenia prawa przez wyeliminowanie części tej samej uchwały, powołując się na tytuł prawny do tych samych nieruchomości. Dodatkowo Sąd zauważa, że zarówno w wezwaniu z 4 sierpnia 2023 r. jak i w wezwaniu z 13 marca 2023 r., skarżąca domagała się uchylenia przez organ § 76 pkt 1 tiret piąte i szóste oraz § 130 pkt 21 zaskarżonej uchwały, jak również załącznika graficznego w zakresie szerokości linii rozgraniczającej drogi 21KD(D) / 3KDG oraz w zakresie obowiązującej linii zabudowy dla terenu MU5 – działka nr [... i [...] z obr. [...]. Przeredagowanie zarzutów oraz użycie innego układu graficznego i sformułowań nie sprawia, że wezwanie z 4 sierpnia 2023 r. mogłoby zostać uznane za pierwsze w tej sprawie. Granice rozpoznania sprawy na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynikają bowiem z zestawienia zakresu zaskarżenia i ewentualnego naruszenia interesu prawnego – te zaś wezwanie z 4 sierpnia 2023 r. jedynie powtarza.
Tym samym, brak jest podstaw do uznania, aby zakres zaskarżenia się zmienił, a w konsekwencji nie sposób uznać – jak żąda tego skarżący – że nowe wezwanie powinno mieć odrębny charakter, nawet przy przyjęciu, że zostało ono oparte na odrębnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Odwołania i zażalenia również mogą zostać oparte na różnych przesłankach faktycznych i prawnych, a pomimo tego kolejne pisma będące odwołaniami, czy zażaleniami, należy uznać za pojedyncze środki zaskarżenia. Brak jest bowiem podstaw prawnych do dopuszczenia podziału wniesionego środka zaskarżenia na skutek wnoszenia odrębnych pism w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odpowiednikiem zwykłego środka zaskarżenia, to również w przypadku tego środka prawnego brak jest podstaw do dopuszczenia możliwości dzielenia go z uwagi na oparcie kolejnych zarzutów na odrębnych podstawach prawnych i faktycznych. Przyjęcie odmiennej interpretacji, jak już wskazano powyżej, stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej i byłoby naruszeniem tak konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i przepisu art. 78 Konstytucji RP. (por. postanowienie NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. II OZ 69/24). Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie, bez znaczenia pozostaje także fakt, że poprzednia skarga strony złożona na uchwałę została odrzucona bez merytorycznego odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Obowiązujące regulacje nie zawierają bowiem przepisów dopuszczających wnoszenie kolejnych skarg do sądu administracyjnego na ten sam akt do momentu merytorycznego rozpoznania skargi (tak m.in. postanowienie NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 219/19, LEX nr 2654119).
Podsumowując, skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje stronie tylko raz, należało przyjąć, że skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako również wniesiona po terminie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Biorąc to pod uwagę, Sąd postanowił, jak w sentencji.