II SA/Gd 745/23

II SA/Gd 745/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. Spółki Akcyjnejz siedzibą w Gdańsku na czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2023 r. nr RD.5140.97.2023.MS w przedmiocie włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku na rzecz M. Spółki Akcyjnejz siedzibą w Gdańsku kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Spółka M. S.A. (dalej: Spółka, skarżąca) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (dalej: PWKZ) w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku.
Zaskarżona czynność została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 6 czerwca 2023 r. PWKZ przesłał do właściciela nieruchomości położonej na działce nr [...] przy ul. T. [..] w Gdańsku, którym jest Spółka M. S.A., zawiadomienie o zamiarze włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej dawnego budynku "[...]".
Następnie, po upływie 14-dniowego terminu przewidzianego w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 56 ze zm.) organ przesłał w dniu 30 czerwca 2023 r. do właściciela zawiadomienie o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej przedmiotowego budynku. PWKZ, opierając się na przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 840 ze zm.) wyjaśnił, że przedmiotowa czynność nastąpiła w oparciu o wnioski wynikające z opinii organu eksperckiego jakim jest Narodowy Instytut Dziedzictwa (dalej jako: NID). W opinii z dnia 12 grudnia 2022 r., opracowanej przez B. D., jednoznacznie wskazano, że mimo, iż budynek powstałej po 1896 r. "[..]", uległ znaczącym przekształceniom w latach 60-tych i 70-tych XX wieku, które spowodowały, że obiekt "utracił niemal wszystkie początkowe walory architektoniczne", to jednak zachował swoje wartości historyczne, które wyrażają się w wypoczynkowej funkcji budowli - początkowo pensjonatowej, następnie przekształconej w element zespołu dużego ośrodka wczasowego, a także funkcjonalnym i przestrzennym połączeniu budynku z pawilonem jadalni powstałej w 1962 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego, tj. opinii J. S. w przedmiocie braku przesłanek uznania nieruchomości jako zabytku a także braku podstaw do włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku – dawnego budynku "[..]" uwagi na utracenie przez nieruchomość wszystkich walorów historycznych i zabytkowych.
Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że całkowicie przekształcony, modernistyczny budynek, który utracił wszystkie istotne cechy architektoniczne i historyczne w stosunku do niegdyś znajdującego się w obszarze nieruchomości budynku o walorach zabytkowych, może być uznany za zabytek w rozumieniu powyższych przepisów. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz.775 ze zm.) poprzez niepełne wyjaśnienie przez organ stanu faktycznego sprawy, niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej oceny tego materiału, z jednoczesną nadinterpretacją przyjętych do oceny walorów nieruchomości przedstawionych w opinii eksperckiej Narodowego Instytutu Dziedzictwa prowadzącą do błędnej oceny wartości zabytkowych nieruchomości.
W uzasadnieniu Spółka wskazała, że budynek podmiejskiej willi o typowej architekturze kurortowej przełomu XIX i XX wieku, o nazwie " [...]", wybudowany po 1896 r. przy ówczesnej ulicy A. pod nr [..], po zachodniej części wsi S., został w latach 60-tych dwudziestego wieku przejęty przez Z. i włączony do ośrodka wczasowego "[..]". Począwszy od roku 1962 budynek ulegał radykalnej przebudowie, w wyniku której utracił wszystkie zasadnicze wartości architektoniczne - zlikwidowano drewniane werandy, wieżyczkę, spadzisty dach, a budynek został przystosowany do funkcji biurowej, magazynowej oraz gastronomicznej (kuchnia). Przeniesiono wejście, całkowicie zmieniono elewację, w pełni usunięto cały detal architektoniczny, zlikwidowano dotychczasową klatkę schodową. Podczas drugiej przebudowy (lata 70-te XX wieku) całkowicie zmieniono bryłę budynku, a zniszczone ściany wewnętrzne danej willi zastąpione zostały nowymi ścianami działowymi. W wyniku dokonanych przebudów powstał budynek w formie modernistycznej, który stoi do dziś. Zdaniem skarżącej fakt, że część murów dawnej " [..]" została wykorzystana jako element konstrukcji całkiem nowego, modernistycznego budynku, w żadnym stopniu nie uzasadnia przenoszenia na nowy obiekt ani nazwy nieistniejącego już obiektu zabytkowego, ani tym bardziej objęcia bryły obiektu ochroną.
Z uwagi na fakt, że obiekt utracił niemal wszystkie walory architektoniczne, a nowy budynek, w formie powstałej w latach 60 i 70-tych jest obiektem o przeciętnych niewyróżniających się cechach formalnych, co znajduje potwierdzenie w opinii NID oraz w analizie materiału graficznego zamieszczonego na karcie ewidencyjnej nieruchomości, uznać należy, że obiekt nie ma jakichkolwiek cech historycznych czy wyróżniających się cech architektonicznych. Wręcz przeciwnie, z uwagi na swój aktualny stan, obiekt powinien zostać rozebrany.
W ocenie skarżącej funkcja wypoczynkowa nieruchomości wynika jedynie z jej lokalizacji – bliskości lasu i morza. Tym samym argumentacja organu w zakresie "funkcji wypoczynkowej" jest niezrozumiała i nie może stanowić podstawy do uznania, że obiekt jest zabytkiem.
Skarżąca podkreśliła, że jako spółka z udziałem Gminy Miasta Gdańska jest zainteresowana restytucją terenów, na których znajduje się przedmiotowa nieruchomość, w sposób mający zwiększyć zainteresowanie turystów i aktywujący członków społeczności lokalnej.
Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organ zwrócił uwagę na ciągłość funkcji jaką pełnił przedmiotowy budynek, najpierw z czasów przełomu XIX i XX w., kiedy był tu pensjonat i później w drugiej połowie XX w. kiedy pełnił funkcje wypoczynkowe, wyraźnie wyartykułowane nawet w samym nazewnictwie "ośrodek wypoczynkowy". Dodatkowo wyjaśnił, że włączony do ewidencji budynek jest chroniony tyko w zakresie wskazanym w dostarczonej stronie karcie ewidencyjnej, obejmującej mury dawnej "[..]", a nie rozbudowanym w latach 60-tych i 70-tych, powstałym Ośrodku wczasowym "[..]".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.; dalej jako: "u.o.z.") jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21). Tym samym, zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako: "PWKZ") z dnia 30 czerwca 2023 r. o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej nieruchomości (zabytku) – dawnego budynku " [..]", ul. T., Gdańsk, dz. nr [..], obręb S., podlega kontroli sądowej w trybie i na zasadach określonych w P.p.s.a.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko przyjmowane w orzecznictwie sądowym, że czynność włączenia karty ewidencyjnej do ewidencji zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania przede wszystkim z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z 26 października 2016 r. II OSK 96/15, z 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z 7 lutego 2023 r. II SA/Kr 1349/22, w Warszawie z 24 stycznia 2023 r. VII SA/Wa 2091/22).
Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 1 u.o.z "zabytek" to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei art. 22 ust. 2 u.o.z. stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.
Ze wskazanych przepisów wynika, że karta zabytku może być założona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Podkreślić należy, że dana rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków traktować należy zatem jako środek ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po stronie jego właściciela lub posiadacza materializują się bowiem obowiązki określone w art. 5, 28 ust. 1, art. 110 i art. 113 u.o.z.
Sąd podziela także ogólne tezy skargi, oparte na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którymi wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma prawne znaczenie dla właściciela lub posiadacza danego obiektu, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Dlatego też postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W postępowaniu o włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową (wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 lipca 2023 r., II SA/Ke 280/23).
Zdaniem Sądu, materiał zgromadzony w sprawie nie uzasadnia stanowiska, że obiekt określany jako dawna "[..]" zlokalizowany na nieruchomości ozn. jako działka nr [..] przy ul. T. w Gdańsku, należało objąć ochroną wynikającą z włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zaskarżona czynność podjęta została z naruszeniem prawa, co spowodowało konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Kwestie proceduralne związane z włączeniem karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 56 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie MKiDN"). Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia MKiDN, o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków pismem z 6 czerwca 2023 r. zawiadomiony został właściciel nieruchomości M. S.A. (dalej jako: "skarżący", "M.") Zawiadomienia dokonano na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków stosownie do treści § 15 ust. 4 rozporządzenia. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisów proceduralnych.
Nie można się także zgodzić z zarzutem pełnomocnika strony skarżącej podniesionym na rozprawie, że karta ewidencyjna nie odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu MKiDN. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia, karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie; 11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia (§ 10 ust. 2).
Sporządzona w niniejszej sprawie karta ewidencyjna opracowana została wedle wzoru, o jakim mowa w § 10 ust. 2, i zawiera wszystkie wymagane prawem rubryki. Lakoniczność treści wpisów (pkt 8 stan zachowania – "bardzo zły") czy brak wpisów w pkt 11 (dot. adnotacji o inspekcjach, informacje o zmianach) nie oznacza, że sama karta nie odpowiada wymogom wynikającym z rozporządzenia MKiDN. Podkreślić należy, że samo rozporządzenie MKiDN nie określa w jaki sposób (jak precyzyjnie i dokładnie) należy wypełniać poszczególne rubryki karty ewidencyjnej, co oznacza, że w tym zakresie decyduje osoba sporządzająca kartę ewidencyjną. Jeżeli jednak karta ewidencyjna została opracowana według wzoru ujętego w załączniku do rozporządzenia MKiDN i zawiera wszystkie wymagane prawem rubryki nie ma podstaw by kwestionować jej niezgodność z przepisami wyłącznie z powodu lakoniczności wpisów.
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę na etapie postępowania przed PWKZ doszło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że całkowicie przekształcony, modernistyczny budynek, który utracił wszystkie istotne cechy architektoniczne i historyczne w stosunku do niegdyś znajdującego się w obszarze nieruchomości budynku o walorach zabytkowych, może być uznany za zabytek w rozumieniu powyższych przepisów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zasadność zakwalifikowania danego obiektu jako zabytku nieruchomego i celowość jego ujęcia w ewidencji powinna wynikać z dokumentów zgromadzonych przez organ, które z kolei powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści samej karty ewidencyjnej. Skoro wpisanie obiektu do ewidencji skutkuje tak daleko idącymi ograniczeniami prawa własności, to uznać należy, że omawiana ingerencja może nastąpić jedynie na podstawie jednoznacznych, wyczerpujących ustaleń i wykazanych okoliczności uzasadniających dokonanie czynności. Właściciel obiektu uznanego za zabytek musi mieć możliwość zrozumienia motywów, jakimi kierował się organ, decydując się na zamieszczenie obiektu w ewidencji zabytków (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2023 r., II SA/Kr 843/22). Z tych względów w postępowaniu włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2023 r., II SA/Kr 1349/22).
Z akt sprawy wynika natomiast, że obiekt określany jako "[..]" w momencie powstania na początku XX w. odznaczał się wysokimi walorami architektonicznymi (drewniane werandy, wieżyczka widokowa, architektoniczna, w tym snycerska dekoracja budowli) charakterystycznymi dla zabudowy kurortowej przełomu XIX i XX wieku. Kolejne przebudowy i rozbudowy przeprowadzane w latach 60. i 70. ubiegłego wieku spowodowały radykalne przekształcenie zarówno bryły jak i elewacji budynku. W efekcie usunięto wszystkie elementy definiujące jej pierwotną funkcję oraz decydujące o początkowych wysokich walorach architektonicznych. Jak wskazano w opinii sporządzonej przez B. D. w imieniu Narodowego Instytutu Dziedzictwa "z pierwotnej budowli zachowały się jedynie, i to w postaci przekształconej, mury obwodowe oraz niektóre ściany wewnętrzne. Przeobrażonemu budynkowi nadano formy modernistyczne, o przeciętnych, nie wyróżniających się cechach architektonicznych" (s. 16 Opinii NID – w aktach sprawy). Ocena ta jest zbieżna z treścią "Opinii dot. zabudowy przy ul T. [..] w Gdańsku, działka [..], obręb S." sporządzonej przez J. S. i dołączonej do skargi. Autor tej opinii za nieuzasadnione uważa nazywanie istniejącego dzisiaj budynku dawnego zespołu Ośrodka Wczasowego [..] skoro z pierwotnego obiektu pozostała jedynie część murów obwodowych i być może fragmenty ścian wewnętrznych (w formie znacznie przekształconej) wykorzystanych jako fragmenty struktury aktualnie istniejącego budynku.
Podkreślenia wymaga, że we "Wnioskach końcowych" opinii NID jednoznacznie stwierdzono, że budynek dawnej "[..]" utracił "niemal wszystkie początkowe walory architektoniczne" zachowując częściowo swoje "wartości historyczne". Te natomiast wyrażają się w cyt.: "wypoczynkowej funkcji budowli – początkowo pensjonatowej, następnie przekształconej w element zespołu dużego ośrodka wczasowego, jak również w funkcjonalnym i przestrzennym połączeniu budynku z pawilonem jadalni" (s. 16/17 Opinii NID).
Zgodnie z przywołanym wyżej art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki lub zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Definicja ta zbudowana została przy użyciu pojęć niedookreślonych i klauzul generalnych, co powoduje szczególną trudność przy ustaleniu jej zakresu. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 14 grudnia 1999 r. (SK 14/98, OTK 1999, nr 7, poz. 163) użycie przez prawodawcę tego rodzaju pojęć nie jest równoznaczne z przyznaniem interpretatorowi absolutnej i pozostającej poza wszelką kontrolą swobody w zakresie wykładni tego rodzaju zwrotów, a wręcz przeciwnie - zobowiązuje organ stosujący prawo do szczególnej staranności, a zwłaszcza do wszechstronnej i szczegółowej oceny konkretnych okoliczności w danej sprawie. Z tego też względu podzielić należy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ musi jednoznacznie wskazywać nie tylko na walory historyczne, artystyczne lub naukowe, lecz także wykazać, że mimo złego stanu technicznego i stanowienia "realnego zagrożenia dla terenów sąsiednich" objęcie zabytku ochroną konserwatorską leży w interesie społecznym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2013 r., VII SA/Wa 1897/12). Zły stan zachowania obiektu zabytkowego nie uniemożliwia bowiem objęcia go ochroną konserwatorską, jeżeli nadal spełnia on przesłanki wynikające z art. 3 pkt 1 u.o.z. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r., VII SA/Wa 2355/12).
W przedmiotowej sprawie PWKZ nie wykazał by obiekt nazywany " [..]" spełniał przesłanki wynikające z art. 3 pkt 1 u.o.z. Bezspornie bowiem ustalono, że kolejne ingerencje w strukturę obiektu spowodowały utratę "niemal wszystkich walorów architektonicznych", a obecne walory architektoniczne ocenić należy jako niewielkie. Obiekt jedynie częściowo zachował swoje wartości historyczne, które wyrażają się w wypoczynkowej funkcji budowli (Opinia NID, s. 16; treść zawiadomienia o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela poglądu, że "wartości historyczne" w znaczeniu tego pojęcia jako elementu definiującego "zabytek", mogą być utożsamiane wyłącznie z funkcją wypoczynkową obiektu. Trudno bowiem ustalić w czym konkretnie wyrażać się mają wartości historyczne w odniesieniu do fragmentów przekształconych murów obwodowych oraz niektórych ścian wewnętrznych. Tym bardziej, że obiekt zlokalizowany jest w miejscowości, w której od 2 poł. XIX wieku zaczęto doceniać potencjał wypoczynkowy (Opinia NID, s. 3). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że obiekt (w zasadzie jego pozostałości) wyraża jakiekolwiek walory historyczne, artystyczne lub naukowe, ani też że jego objęcie ochroną konserwatorską leży w interesie społecznym. Z ustawowej definicji zabytku wynika bowiem, że jego zachowanie musi leżeć w interesie społecznym. Zaznaczyć przy tym należy, że gdyby w sprawie pojawił się element związany z interesem społecznym PWKZ powinien wyważyć go w kontekście indywidulanego interesu właściciela nieruchomości i wykazać z jakich powodów interes społeczny jest tak ważny i istotny by uzasadniał ingerencję w sytuację prawną właściciela nieruchomości.
Z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje podniesiona w skardze kwestia naruszenia przepisów procesowych art. 7 i art. 8 k.p.a., a także art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanie jej w sposób dowolny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że konsekwencją tego, iż przepisy u.o.z. nie przewidują, by wyłączenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej budynku stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane w formie decyzji administracyjnej (co odnieść należy w drodze analogii do włączenia do ewidencji) jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też powodu przywołane przepisy k.p.a. nie mogą stanowić wzorca kontroli sądowej w sprawach ze skarg na czynności wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczące wojewódzkiej ewidencji zabytków (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17; wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1471/21; wyrok WSKA w Kielcach z dnia 26 lipca 2023 r., II SA/Ke 280/23). Zdaniem Sądu orzekającego sprawie, o ile kwestia formy działania organu administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie budzi wątpliwości, o tyle trudno jest zanegować obowiązek stosowania przepisów k.p.a. dotyczących wyjaśniania stanu faktycznego i zasad oceny materiału dowodowego. Normy wynikające z przywołanych przepisów wydają się mieć znaczenie na tyle ogólne i uniwersalne, że powinny mieć zastosowanie także w niejurysdykcyjnych postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej. W szczególności w tych postępowaniach, w których działania organów administracji publicznej odnoszą bezpośredni skutek w płaszczyźnie konstytucyjnie chronionej sytuacji prawnej adresata tych działań.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność czynności włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej dawnej "[..]".
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty te składa się uiszczony wpis (200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego (480 zł).
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.