VII SA/Wa 2118/23

VII SA/Wa 2118/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 67 ust.1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. H. S.K.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lipca 2023 r. znak: DOR.7100.18.2023.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w Katowicach kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ II Instancji" lub "GINB") decyzją z dnia 21 lipca 2023 r. nr DOR.7100.18.2023.ANE na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., - dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K.C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ I instancji") z [...] maja 2023 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako: "PINB w S.") z [...] lipca 2019 r. nr [...] znak: [...].
Stan faktyczny i Prawny sprawy przedstawiał się następująco:
PINB w S. prowadził w ramach nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie stanu technicznego nieużytkowanego budynku po dawnych zakładach "[...]", usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S..
W trakcie prowadzonego od 2012 r. postępowania, pracownicy PINB w S. przeprowadzili na terenie ww. nieruchomości liczne kontrole. Ze sporządzonych protokołów wynikało, iż stan techniczny budynku jest zły i podlega ciągłemu niszczeniu. Ponadto budynek nie posiadał stolarki okiennej i drzwiowej, a zatem jest ogólnodostępny dla osób postronnych. Organ powiatowy wielokrotnie wzywał użytkowników wieczystych nieruchomości do zabezpieczenia budynku przed dostępem osób trzecich.
Ze spisanego w siedzibie organu w dniu [...] grudnia 2015 r. protokołu w obecności jednego ze współwłaścicieli obiektu - K.C. wynikało, że planuje ona sprzedaż budynku, a jednocześnie zobowiązuje się do jego tymczasowego zabezpieczenia.
Podczas rozprawy w dniu 14 kwietnia 2016 r. współwłaściciele obiektu: K. C. i J. G., przedłożyli ekspertyzę techniczną z grudnia 2010 r. sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego J. G., z której wynikało, że obiekt jest zabezpieczony przed dostępem osób trzecich i nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto właściciele poinformowali o fakcie złożenia wniosku do Sądu Rejonowego w S. o zniesienie współwłasności nieruchomości, na której posadowiony jest budynek.
Po raz kolejny również zobowiązali się do zabezpieczenia terenu nieruchomości i poinformowania PINB o sposobie zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym. Z akt postępowania wynika, że budynek był zabezpieczany przed dostępem osób postronnych, a w przypadku uszkodzeń tego zabezpieczenia i interwencji Policji lub Straży Miejskiej, PINB ponownie wzywał właścicieli do naprawy uszkodzonych elementów zabezpieczenia oraz do zajęcia stanowiska w sprawie dalszych losów przedmiotowego budynku, nie uzyskując w tej kwestii odpowiedzi od właścicieli obiektu.
Końcowo, po przeprowadzeniu kontroli w dniu 26 kwietnia 2019 r., w trakcie której potwierdzono, że budynek jest niezabezpieczony, pozbawiony stolarki drzwiowej i okiennej, z licznymi ubytkami tynków, zapraw, betonu i zbrojeń, a ściany, stropy słupy i belki uległy dalszej destrukcji.
Decyzją z [...] lipca 2019 r. PINB w S., działając na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r., poz. 1186 ze zm.) nakazał J. G. i K. C. rozbiórkę niezabezpieczonego, nieużytkowanego budynku po byłych zakładach "[...]" na działce nr [...] przy ul. [...] w S., uporządkowanie terenu po robotach rozbiórkowych, w terminie od 1 października 2019 r. do 31 marca 2020 r.
Współwłaściciele budynku nie wnieśli odwołania od powyższej decyzji PINB.
Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, uzupełniony pismami z 9 września 2022 r. oraz 24 lutego 2023 r. złożyła K.C. reprezentowana przez A.P. ( dalej: "wnioskodawczyni"). Wnioskodawczyni zarzuciła, że decyzja z [...] lipca 2019 r. została wydana pomimo nieziszczenia się przesłanek materialnoprawnych z art. 67 Prawa budowlanego, w tym również z rażącymi brakami w zakresie postępowania dowodowego (m.in. nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczności wymagające wiadomości specjalnych). W ocenie wnioskodawczyni, wykonanie decyzji wywoła czyn zagrożony karą (art. 288 § 1 k.k.), gdyż budynek posiada wspólne elementy konstrukcyjne z przylegającym do niego budynkiem parterowym, stąd prowadzenie prac rozbiórkowych stanowić będzie zagrożenie dla konstrukcji budynku parterowego.
Decyzją z [...] maja 2023 r., znak: [...] [...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z [...] lipca 2019 r.
Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego K.C. reprezentowana przez A.P. złożyła w ustawowym terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Po rozpatrzeniu odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2023 r., uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ I instancji") z [...] maja 2023 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lipca 2019 r. nr [...] znak: [...].
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie GINB stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo i zachodzi konieczność jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z [...] lipca 2019 r.
GINB wyjaśnił istotę postępowania nieważnościowego oraz pojęcie rażącego naruszenia prawa.
Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie ograniczył przesłanki stwierdzenia nieważności do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego.
Organ powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił, że dopuszczalne jest także stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jednak wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. GINB wskazał, że co do zasady nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, a więc musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji. Jeżeli naruszenia procedury są już przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, GINB stwierdził, że PINB w S. wydając zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2019 r. w sposób rażący naruszył określoną w art. 7, 77 i 80 k.p.a., co z kolei spowodowało wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.).
GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę weryfikowanego rozstrzygnięcia, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków (ust.2).
Organ wskazał, że kluczową przesłanką, która musi być spełniona do zastosowania tego przepisu jest nienadawanie się obiektu do remontu, odbudowy lub wykończenia. Wynika ona zasadniczo ze stanu technicznego obiektu, który jest tym samym podstawowym przedmiotem zainteresowania organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, co znajduje potwierdzenie w obowiązującym w dacie wydania decyzji rozbiórkowej, a wydanym na podstawie art. 72 ust. 1 Prawa budowlanego, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r., Nr 198, poz. 2043, dalej: Rozporządzenie").
Treść tego rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, jak istotnym elementem w postępowaniu w sprawie rozbiórki jest ustalenie stanu technicznego obiektu budowlanego.
Zgodnie z przepisami wskazanego Rozporządzenia przed wydaniem decyzji o rozbiórce, o której mowa w art. 67 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego. Kolejną czynnością organu jest dokonanie oględzin i oceny stanu technicznego obiektu (§ 4 rozporządzenia). Z czynności tej sporządzany jest protokół, który zawiera opis stanu technicznego obiektu budowlanego, określa stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. W przypadku obiektu niewykończonego w protokole winien znaleźć się opis stanu zaawansowania robót budowlanych (§ 4 pkt 4 rozporządzenia). Jeżeli w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przedłożenie ekspertyzy technicznej tego obiektu (§ 5).
Następnie organ nadzoru budowlanego przeprowadza rozprawę administracyjną. Jeżeli ustalenia wynikające z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej pozwalają na stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część nie nadają się do remontu, wykończenia lub odbudowy, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o nakazie rozbiórki (§ 6 rozporządzenia).
GINB podkreślił, że zawarty w przepisie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego zwrot: "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" odnosi się jednak nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu ma zamiar usunąć istniejące naruszenie porządku prawnego w budownictwie (zob. wyroki NSA: z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 864/19, z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 515/08 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 1357/15).
W ocenie GINB w badanej sprawie, organ powiatowy niemal w ogóle nie poczynił ustaleń w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia.
GINB przypomniał, że PINB w S. prowadził postępowanie w sprawie nieużytkowanego budynku po dawnych zakładach "[...]" w S. od 2012 r. W tym okresie przeprowadził liczne kontrole stanu technicznego obiektu, jednakże żadna z nich nie potwierdziła, że stan techniczny budynku nie pozwala na jego remont, odbudowę lub wykończenie. Przeprowadzona w siedzibie organu w dniu 14 kwietnia 2016 r. rozprawa z udziałem współwłaścicieli nieruchomości nie wypełniła w ocenie GINB swojego zadania, którym jest m.in. ustalenie czy właściciel lub zarządca obiektu ma zamiar przez remont, odbudowę lub wykończenie obiektu przywrócić go do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Ustalenie podczas rozprawy, że współwłaściciele zamierzają podjąć kroki w celu zniesienia współwłasności i podziału nieruchomości, a potem również jej sprzedaży są irrelewantne z punktu widzenia postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. O zamiarach lub braku określonych zamiarów właścicieli względem obiektu nie świadczy też nieodbieranie przez nich korespondencji. Zarówno protokoły kontroli, protokoły ze spotkań stron w siedzibie organu, czy wreszcie rozprawa przeprowadzona w dniu 14 kwietnia 2016 r. nie doprowadziły do jednoznacznych ustaleń w zakresie stanowiska współwłaścicieli obiektu w sprawie nieużytkowanego budynku.
Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie daje zdaniem GINB podstawy do nałożenia obowiązku rozbiórki w oparciu o przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, również z innych względów. Samo stwierdzenie w decyzji rozbiórkowej, że "budynek jest w niewłaściwym stanie technicznym, nie nadaje się do remontu i odbudowy", niepoparte jednoznacznym materiałem dowodowym, nie mogło stanowić podstawy do wydania tak dalece idącego obowiązku, jakim jest rozbiórka obiektu budowlanego.
GINB zgodził się z organem I instancji, że wykonanie ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 4 ww. rozporządzenia, jest konieczne tylko gdy w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, jednakże brak takiej ekspertyzy przy formułowanych w protokołach kontroli, ogólnikowych stwierdzeniach organu nadzoru budowlanego ("obiekt jest niezabezpieczony", "stan obiektu podlega ciągłemu niszczeniu", "stan techniczny obiektu jest zły"), powoduje, że materiał dowodowy nie był wystarczający do podjęcia decyzji o rozbiórce. Ostatnie, przeprowadzone przed wydaniem decyzji, czynności kontrolne i sporządzona w ich trakcie dokumentacja fotograficzna również nie potwierdzają, że obiekt nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy, a tylko zaistnienie takich okoliczności uzasadnia zastosowanie trybu z art. 67 Prawa budowlanego. Również czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 24 kwietnia 2020 r., a zatem po upływie prawie roku od wydania decyzji rozbiórkowej, nie wskazują, że stan budynku jest na tyle zły, że jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem powinna być jego rozbiórka. W protokole z [...] kwietnia 2020 r. upoważniony pracownik PINB w S. stwierdził: "Budynek w ogólnym stanie technicznym niezadawalającym. Budynek swoim wyglądem szpeci widok (teren) obok ul. [...] (...)".
Podkreślić należy zdaniem GINB, że nieodpowiedni stan techniczny i szpecenie otoczenia to przesłanki wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie wydania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 67 ust. 1 tej ustawy.
Dla zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, stan techniczny obiektu musi być na tyle zły, że nie jest możliwe doprowadzenie do możliwości bezpiecznego użytkowania obiektu, przy czym ten brak możliwości należy oceniać z uwzględnieniem zamiarów właściciela lub zarządcy.
Tymczasem w badanej sprawie organ powiatowy nie ustalił żądnych okoliczności, które wskazywałyby na brak możliwości remontu obiektu, ani nawet na takie okoliczności nie powołał się wydając decyzję o rozbiórce (wskazał jedynie, że stan techniczny obiektu jest nieodpowiedni).
GINB podkreślił, że jakkolwiek w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy organ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania skarżonej decyzji, to jednak w kontekście skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała weryfikowana decyzja, istotnym jest wskazanie na przedłożoną do akt sprawy w dniu 21 czerwca 2022 r. ekspertyzę techniczną sporządzoną w maju 2022 r. przez mgr inż. Z. D., mgr inż. M. Z. i mgr inż. M. R.. Z ww. dokumentu wynika, że stan techniczny obiektu ocenia się jako dobry, nie stwierdzono śladów postępującej degradacji, nie stwierdzono przekroczenia stanów granicznych konstrukcji, jak również wskazano na możliwość wykorzystania obiektu w przyszłości oraz dostosowania do aktualnych norm i przepisów, a elementy konstrukcyjne budynku można wykorzystać w dalszym okresie eksploatacji budynku. Ekspertyza została sporządzona w oparciu o wizję lokalną, po przeprowadzonych kompleksowo badaniach stanu technicznego fundamentów oraz ścian nośnych wraz z odkrywkami. Zinwentaryzowano zastosowane pręty zbrojeniowe, co uwzględniono w obliczeniach statyczno- wytrzymałościowych. Dokonano analizy nośności konstrukcji oraz przedstawiono opis rozwiązań konstrukcyjnych. Przebadano również elementy konstrukcyjne budynku, tj. fundamenty, podziemia, stropy, ściany oraz dach, którego stan techniczny oceniono jako bardzo dobry.
Mając na względzie informacje zawarte w ww. dokumencie, nie sposób zdaniem GINB przyjąć, że ustalenia dokonywane przez organ nadzoru budowlanego na przestrzeni kilku lat, były wystarczające do podjęcia decyzji o rozbiórce nieużytkowanego budynku po dawnych zakładach "[...]" w S..
Zastosowanie przepisu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego związane jest z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenia - ze względu na ich specyfikę - ustawodawca tylko w ostateczności nakazuje usunąć poprzez nakaz rozbiórki. Pierwszeństwo zawsze będzie miał nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym. Jeżeli wykonanie takich robót okaże się możliwe z technicznego punktu widzenia, organ zamiast orzekać na podstawie art. 67 Prawa budowlanego zobligowany jest wydać decyzję na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, określając rodzaj koniecznych do wykonania robót oraz termin ich wykonania (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 226/19)
W wyroku z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II OSK 515/08 NSA stwierdził, że przesłanką umożliwiającą nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego jest nie tyle zły stan techniczny obiektu budowlanego, ale to, że nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia. Mając na uwadze, że przepis art. 67 ust. 1 stanowi podstawę prawną wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, która najdalej ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dlatego też przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego i uporządkowanie terenu, stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórki nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do ustalenia przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu, dokonania oględzin i oceny stanu technicznego oraz przeprowadzenia rozprawy.
Dopiero mając rzetelnie opisany stan techniczny obiektu, poczynione ustalenia, co do technicznej możliwości jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego, poparte ekspertyzą, organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić rozprawę administracyjną ustalając zamiar współwłaścicieli budynku przeznaczonego do rozbiórki. Po dokonaniu tego, oceniając zaistnienie przesłanek do zastosowania art. 67 Prawa budowlanego może dopiero orzec nakaz rozbiórki w oparciu o ten przepis (zob. wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2006 r, sygn. akt II Sa/Kr 1541/03).
Mając to wszystko na względzie, GINB powtórzył, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do podjęcia decyzji o rozbiórce nieużytkowanego budynku. Zawarte w protokołach kontroli ogólne ustalenia, przy braku fachowej ekspertyzy technicznej określającej w sposób precyzyjny stan techniczny budynku w zakresie możliwości jego remontu lub odbudowy, muszą prowadzić do wniosku, że decyzja PINB w S. z [...] lipca 2019 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7, 77 ust. 1 i 80 k.p.a., co doprowadziło do rażącego naruszenia przepisu art. 67 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze również charakter i wielkość obiektu, GINB stwierdził, że decyzja organu powiatowego wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, rozstrzygnięcie wydane przez organ wojewódzki jest nieprawidłowe i należało uchylić w całości decyzję [...] WINB z [...] maja 2023 r. oraz stwierdzić nieważność decyzji PINB w S. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
GINB nie podzielił natomiast argumentacji K.C., że co do obarczenia weryfikowanej w trybie nieważnościowym decyzji kwalifikowanymi wadami określonymi w pkt 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy wskazał, że w ocenie wnioskodawczyni, rozbiórka przedmiotowego budynku jest fizycznie niewykonalna z uwagi na fakt jego przylegania do innego budynku parterowego znajdującego się na sąsiedniej działce, stanowiącej własność innego podmiotu. Okoliczność, że obydwa budynki posiadają wspólne elementy konstrukcyjne (zależność ta polega na wsparciu konstrukcji obiektu parterowego na konstrukcji nośnej i fundamentach budynku przemysłowego) powoduje, w ocenie wnioskodawczyni, że ewentualna rozbiórka budynku przemysłowego mogłaby zakończyć się katastrofą budowlaną. Ponadto zdaniem wnioskodawczyni, wykonanie obowiązku rozbiórki, naraziłoby ją na odpowiedzialność karną, z jednej strony za zniszczenie cudzej rzeczy (art. 288 § 1 k.k.), z drugiej za sprowadzenie zagrożenia spowodowania katastrofy budowlanej (art. 163 § 1 pkt 2 k.k.).
GINB wyjaśnił, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć miejsce, gdy zachodząca w jej wykonaniu przeszkoda wynika z aktualnego stanu wiedzy technicznej. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków (wyrok NSA z 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 28/21).
Obowiązek niewykonalny to obowiązek niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o jego niewykonalności (zob. wyrok NSA z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2055/18 oraz wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 578/21).
Co istotne zdaniem GINB, do niewykonalności nie należy sytuacja, gdy wykonanie obowiązku wymaga podjęcia czynności zabezpieczenia przed szkodą czy stanem zagrożenia dla życia i zdrowia. Wymaga to od jednostki obciążonej obowiązkiem podjęcia czynności zabezpieczenia robót rozbiórkowych. Tym samym nie można wyprowadzić wniosku, że wykonanie obowiązku stanowi czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). To niewykonanie obowiązku usunięcia stanu zagrożenia dla życia, zdrowia, mienia stanowi czyn, który może być okolicznością skutkującą pociągnięciem do odpowiedzialności karnej (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1880/17).
Odnosząc się bezpośrednio do treści art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. należy również zdaniem GINB wskazać, że obejmuje on wyłącznie sytuację, w której samo podjęcie czynności wykonawczych realizowałoby znamiona czynu zabronionego pod groźbą kary, nie zaś sytuację, w której wykonanie decyzji mogłoby dopiero pociągnąć za sobą dalsze zdarzenia, które realizację takich znamion mogłyby stanowić (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 733/21).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy GINB wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w tym ekspertyza z maja 2022 r. oraz ekspertyza techniczna z sierpnia 2022 r. dotycząca ściany nośnej budynku przemysłowego, nie potwierdzają stanowiska wnioskodawczyni, że obowiązek rozbiórki budynku po dawnych zakładach "[...]" w S. jest niemożliwy do wykonania, nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki oraz że jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. Jakkolwiek wykonanie rozbiórki budynku przemysłowego wymagałoby wykonania niezbędnych zabezpieczeń, z uwagi na sąsiedni, przylegający do niego budynek parterowy, jednak jak już wyżej wskazano, nie skutkuje to trwałą niewykonalnością obowiązku.
Badana decyzja nie jest zatem w ocenie GINB obarczona innymi niż rażące naruszenie prawa wadami nieważnosciowymi, a w szczególności nie jest niewykonalna w sensie faktycznym ani prawnym.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością H. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] ( dalej: "skarżąca").
Skarżąca zaskarżając w całości decyzję GINB, zarzuciła naruszenie:
1) Art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U.2023.682 t.j. z dnia 2023.04.12 ze zmianami) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 roku w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043) poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lipca 2019 roku, nr [...] znak: [...]. nakazującej J. G. i K. C.- jako współwłaścicielom, rozbiórkę niezabezpieczonego, nieużytkowanego budynku po byłych zakładach "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. i uporządkowanie przedmiotowego terenu po robotach rozbiórkowych w terminie od dnia 1 października 2019 roku do dnia 31 marca 2020 roku pomimo, że były spełnione wszelkie przesłanki do wydania nakazu rozbiórki wskazanego powyżej Obiektu i rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem
2) Art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U.2023.682 t.j. z dnia 2023.04.12 ze zmianami) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 roku w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lipca 2019 roku, nr [...] znak: [...]. nakazującej J.G. i K.C. - jako współwłaścicielom, rozbiórkę niezabezpieczonego, nieużytkowanego budynku po byłych zakładach "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. i uporządkowanie przedmiotowego terenu po robotach rozbiórkowych w terminie od dnia 1 października 2019 roku do dnia 31 marca 2020 roku pomimo, że były spełnione wszelkie przesłanki do wydania nakazu rozbiórki wskazanego powyżej Obiektu i rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, a przeprowadzone postępowania dowodowe wykazało spełnienie wszelkich przesłanek do wydania nakazu rozbiórki oraz nie doszło w niniejszej sprawie do rażącego naruszenia prawa,
3) Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdy tymczasem takiego naruszenie nie miało miejsca,
4) art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności przez Organ zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez błędną ocenę toku postępowania dowodowego dokonanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzonego w opinii Skarżącej jako spełniające wymogi prawa i wystarczającego do wydania Decyzji PINB,
5) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - poprzez błędną ocenę zebranych w sprawie dowodów i błędne ustalenie, że nie zostały spełnione przesłanki do oddalenia wniesionego odwołania, podczas gdy przedmiotowy Obiekt po przeprowadzanym postępowaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz potwierdzonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego winien być wyburzony na podstawie wydanej decyzji o nakazie rozbiórki,
6) art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. - poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia Decyzji, w którym Organ nie wskazał, które fakty uznał za udowodnione na jakich dowodach się oparł, którym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wskazując przyczyny takiej kwalifikacji oraz nie wyjaśnił podstaw prawnych Decyzji, poprzez brak wskazania i wyjaśnienia w uzasadnieniu Decyzji jakimi przesłankami kierował się Organ w procesie jej wydawania, w jaki sposób ocenił zebrany materiał dowodowy, oraz na jakiej podstawie uznał, iż spełnione zostały wszystkie warunki do wydania Decyzji.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzygnięcie GINB zostało wydane niezgodnie z przepisami prawa, a w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku.
Skarżąca podkreśliła, że odwołująca K.C. ani drugi współwłaściciel nie wnieśli ustawowym terminie odwołania od decyzji PINB, które otwierałoby później drogę także do postępowania sądowo-admnistracyjnego, co oznaczało że nie mieli żadnych wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanego w 2019 roku. Osoby do których jest skierowana ostateczna decyzja PINB miały możliwość czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji które toczyło się przez 7 lat od kwietnia 2012 roku, Osoby te były wzywane wielokrotnie na oględziny obiektu, wielokrotnie miały możliwość wypowiadania się w toku postępowania co do stanu technicznego budynku, zastosowania odpowiednich czynności zaradczych i zabezpieczeń czego jak wynika z zebranego materiału w sprawie nie robiły i nie robią do tej pory.
Skarżąca przywołując orzecznictwo, podniosła, że kwestionowana decyzja, jest zgodna z wymogami praworządności oczekiwaniami gospodarczymi i społecznymi.
Skarżąca wskazała na liczne interwencje policji w przedmiotowym budynku pozostającym bez odpowiedniego nadzoru oraz jego zły stan techniczny. Wskazała, że obiekt zagraża bezpieczeństwu osób przechodzących obok ( z uwagi na spadające elementy elewacji) jak również tym którzy wchodzą do środka. Przypomniała o tragicznym wypadku, do którego doszło 7 grudnia 2020 roku, kiedy to przebywający na terenie przedmiotowego budynku 12 latek, spadł z wysokości około 20 metrów.
W ocenie skarżącej, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. zachował wszelkie wymogi z art. 67 Prawa budowlanego oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych.
Skarżąca argumentowała, że przedłożone przez współwłaścicieli budynku opinie, nie powinny być brane przez organ pod uwagę, jako dokumenty prywatne i w opinii skarżącej potwierdzające nieprawdziwe dane, poza tym w niniejszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ jest władny ocenić istnienie przesłanek nieważności a nie przeprowadzać postępowanie dowodowe.
Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją.
Całkowicie nie można się zdaniem skarżącej zgodzić także z oceną dokonaną przez organ w zakresie ustalenia zamiaru właścicieli względem obiektu. Zdaniem skarżącej współwłaściciele obiektu na przestrzeni kilku lat nie złożyli deklaracji w przedmiocie zamiaru odbudowy czy też remontu przedmiotowego obiektu, jak również nie podjęli żadnych działań mających na celu poprawę jego stanu technicznego. Tym samym nie można uznać, że PINB wydając decyzję nr [...] naruszył przepis art. 67 ust. 1 Pr. bud., bowiem jak już wyżej wskazano, zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zwrócił uwagę, że strona nie jest zwolniona z aktywnego współdziałania z organem w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W sytuacji, gdy organ zwraca się do strony o złożenie wyjaśnień co do danej okoliczności - w tym przypadku zamiaru podjęcia się remontu obiektu, zawiadamia ją o mających się odbyć oględzinach czy rozprawie administracyjnej, zaś strona rezygnuje ze złożenia wyjaśnień czy tez udziału w przeprowadzeniu dowodu, to nie można uznać, że organ nie zapewnił jej czynnego udziału w sprawie. Tym samym przyjęcie przez właścicieli obiektu biernej postawy w postępowaniu uprawniało organ do przyjęcia, iż w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego warunkująca wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, gdyż właściciele nie wyrazili woli odbudowy bądź remontu przedmiotowego budynku. Na pewno nie można uznać za wyrażenie takiej woli deklaracji stron w tym odwołującej w sprawie wszczęcia postępowania o zniesienie współwłasności (które na nastąpiło do dnia dzisiejszego) ani zamiaru sprzedaży nieruchomości - to wręcz w opinii skarżącej oznacza właśnie dokładnie brak zamiaru remontu - a jedynie sprzedaż majątku - czyli brak chęci dalszego finansowania obiektu będącego przedmiotem nakazu rozbiórki, czyli brak zamiaru jego remontu odbudowy lub wykończenia obiektu tak aby przywrócić go do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Okoliczności te zatem nie są irrelewantne z punktu widzenia postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ jednoznacznie potwierdzają brak zamiaru remontu - co zresztą potwierdza także postępowanie stron, które nawet nie umieją skutecznie zabezpieczyć obiektu przed dostępem osób postronnych czym narażają na niebezpieczeństwo zarówno te osoby jako i mienie skarżącej.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie w opinii skarżącej wskazał, że "PINB przeprowadził kilkukrotnie czynności kontrolne w sprawie ustalenia stanu technicznego przedmiotowego budynku. Na przestrzeni kilku lat bezskutecznie wzywał właścicieli nieruchomości do zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób postronnych. Zobowiązywał właścicieli do wyrażenia stanowiska w sprawie ewentualnego remontu bądź rozbiórki - również bezskutecznie. W sprawie przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której strony nie wyraziły stanowiska w przedmiocie podjęcia się remontu obiektu, a jedynie zobowiązały się do jego zabezpieczenia. Wszystkie wykonane w postępowaniu czynności zostały zrelacjonowane w uzasadnieniu decyzji nr [...]. Wyjaśniono również zasadność odstąpienia od nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wskazując, że "nie nałożono na zobowiązanych obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej z powodu braku wątpliwości organu co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu, potwierdzonego licznymi protokołami, w tym oględzinami dokonanymi w dniu 26 kwietnia 2019 roku". Wskazać w tym miejscu należy, że organ nadzoru budowlanego samodzielnie dokonuje oceny, czy w danym stanie faktycznym sprawy nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej jest niezbędne do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wobec powyższego wydanie decyzji nr [...] bez zobowiązania właścicieli budynku do przedłożenia ekspertyzy w zakresie stanu technicznego obiektu nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa.
W konsekwencji powyższego, po przeanalizowaniu wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, skarżąca podkreśla, że okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku, znak: [...].
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdzić należy, iż organ błędnie stwierdził iż PINB oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowania dowodowego w sposób nieprawidłowy, a tym samym naruszył art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a.
Ponadto w ocenie skarżącej, stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania oraz, że właściciele nie wyrazili woli odbudowy bądź remontu przedmiotowego budynku.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 12 lutego 2024 r. ( k. 68-77 akt sądowych), odpowiedź na skargę, wniosła również K.C. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie. Skarżąca argumentowała, że w kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., PINB skupił się na aspektach wizualnych budynku i braku jego należytego zabezpieczenia, natomiast pominął kwestię jego stanu technicznego w szczególności stanu technicznego jego konstrukcji. Mimo wątpliwości w zakresie stanu technicznego obiektu, PINB nie dopuścił również dowodu w postaci ekspertyzy. Ekspertyzę taką przedstawiła dopiero K.C., a wynika z niej, że stan techniczny przedmiotowego obiektu jest dobry. Wskazano także na możliwość wykorzystania obiektu w przyszłości oraz dostosowania go do aktualnych norm i przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lipca 2023 r. nr DOR.7100.18.2023.ANE uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2023 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdzająca nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lipca 2019 r. nr [...] znak: [...]., nakazującej J.G. i K.C. rozbiórkę niezabezpieczonego, nieużytkowanego budynku po byłych zakładach "[...]" na działce nr [...] przy ul. [...] w S. i uporządkowanie terenu po robotach rozbiórkowych, w terminie od 1 października 2019 r. do 31 marca 2020 r.
GINB niezasadnie stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji organu powiatowego, ponieważ w ocenie Sądu, spełnione zostały przesłanki określone w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, jak również przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 roku w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043) uzasadniające rozbiórkę przedmiotowego obiektu.
Nie można także zdaniem Sądu podzielić oceny GINB, że doszło do rażącego naruszenia przez organ powiatowy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, PINB przed wydaniem decyzji rozbiórkowej wszechstronnie wyjaśnił istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i dokonał jego oceny. Wyniki tej oceny, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Ponadto, kwestionowana decyzja PINB z [...] lipca 2019 r., nie jest w ocenie Sądu dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.
Zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lipca 2023 r., wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji-przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga on natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
Podkreślić też należy, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.
Tymczasem w ocenie Sądu, GINB rozpatrzył sprawę co do istoty, dokonując własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego oraz uwzględniając przedłożoną do akt sprawy w dniu 21 czerwca 2022 r. ekspertyzę techniczną sporządzoną w maju 2022 r. przez mgr inż. Zbigniewa Duszę, mgr inż. Magdalenę Zioła i mgr inż. Michała Ruszczaka.
Stwierdzenie nieważności decyzji, musi być poprzedzone bezspornym ustaleniem jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Na tej przesłance oparte było rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym (wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Podkreślić więc należy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 573/19, wyrok NSA z 31 października 2008 r., II OSK 1306/07, wyrok NSA z 17 lipca 2008 r., II OSK 888/07). Należy mieć na uwadze, że ani oczywistość naruszenia prawa ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa, jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo - gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1405/19, wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1893/10). Rażącym naruszeniem prawa jest zatem tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 12 maja 2022r" sygn. akt 1839/19).
Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że co do zasady, nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, a więc musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji. Jeżeli naruszenia procedury są już przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1745/21 oraz z 8 listopada 2022 r" sygn. akt I OSK 2180/21).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2771/19, "Rażącym naruszeniem prawa może być również naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Może to mieć jednak miejsce wyjątkowo i jest dopuszczalne jedynie, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.
Taka sytuacja nie miała w ocenie Sądu miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organ powiatowy, o czym będzie mowa dalej, wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, istotne z punktu widzenia decyzji rozbiórkowej. Decyzji PINB nakazującej rozbiórkę nieużytkowanego od wielu lat i stwarzającego realne zagrożenie dla osób postronnych budynku, nie można też zdaniem Sądu oceniać w kategorii ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwiać ani tolerować.
Wprost przeciwnie to właśnie decyzja o rozbiórce stwarzającego zagrożenie budynku uwzględniająca także całkowity brak zainteresowania obiektem przez jego współwłaścicieli, jest decyzją społecznie pożądaną, zaś stwierdzenie nieważności tej decyzji, nadal utrzymuje trwający od wielu lat stan zagrożenia powodowany przez niezabezpieczony budynek zarówno dla osób postronnych jak też dla sąsiadującego z obiektem budynku.
Podstawę prawną kwestionowanej decyzji PINB, stanowił art. 67 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków (ust.2).
Zdaniem Sądu, GINB prawidłowo zastosował art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego oceniając, że przedmiotowy budynek jest nieużytkowany, znajduje w nieodpowiednim stanie technicznym, nie nadaje się do remontu i odbudowy, a tym samym konieczne jest orzeczenie jego rozbiórki w celu usunięcia zagrożenia, jakie stwarza.
Należy wyjaśnić, że nakaz rozbiórki obiektu w oparciu o art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi każdorazowo następstwo dwojakiego rodzaju przyczyn.
Do pierwszej grupy należą kwestie związane ze stanem technicznym obiektu, co wyraża się w sformułowaniu ustawowym, że "nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia".
Do drugiej natomiast, należy ustalenie intencji właściciela odnośnie do podjęcia i wykonania prac remontowych, wykończeniowych lub odbudowy. Jeżeli wykonanie takich robót byłoby obiektywnie i technicznie możliwe, wówczas organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, określając rodzaj koniecznych do wykonania robót oraz termin ich realizacji, a w dalszej kolejności - w sytuacji niewywiązania się przez właściciela z nałożonego obowiązku - wydać nakaz na podstawie art. 67 Prawa budowlanego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie przedmiotowego obiektu, prowadzone jest od 2012 r. i od tego czasu nie zostały podjęte przez jego właścicieli żadne działania wskazujące na wolę jego remontu lub odbudowy. Budynek od 2012 r. do co najmniej 2015 r. był niezabezpieczony i stwarzał zagrożenie dla osób postronnych.
PINB przeprowadził postępowanie w sprawie rozbiórki w oparciu o art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego i przy zastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 roku w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043).
Zgodnie z § 2 rozporządzenia przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, właściwy organ:
1) ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego;
2) dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu,
3) przeprowadza rozprawę.
Wykonanie ekspertyzy technicznej ma miejsce w sytuacji, gdy w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).
W ocenie Sądu, wszystkie powyższe wymogi, zostały spełnione i nie można podzielić oceny GINB, że organ powiatowy niemal w ogóle nie poczynił ustaleń na okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia.
Organ powiatowy poczynił niezbędne dla wydania prawidłowej decyzji w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego ustalenia odnośnie do stanu technicznego przedmiotowego budynku.
Wskazać w tym miejscu należy, że przy ocenie stanu technicznego przedmiotowego obiektu, nie mogła zostać uwzględniona ekspertyza sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego J. G., przedłożona przez współwłaścicieli obiektu "do wglądu" na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. Po pierwsze ekspertyzy tej, z uwagi na jej przedłożenie "do wglądu" nie ma w aktach sprawy, po drugie zaś, jak wynika z adnotacji z protokołu wspomnianej rozprawy, ekspertyza ta sporządzona została w grudniu 2010 r. a zatem nie uwzględniała stanu budynku w dacie wydawania kwestionowanej decyzji PINB.
W odniesieniu do stanu technicznego przedmiotowego obiektu, wskazać należy, że w dniu 26 kwietnia 2019 r., organ powiatowy przeprowadził jego oględziny. Sporządzono wówczas dokumentację fotograficzną z opisem licznych nieprawidłowości wskazujących na zły stan techniczny budynku powodujący zagrożenie dla osób postronnych. Ustalono, że budynek jest niezabezpieczony, ogrodzenie niekompletne. Nieruchomość jest dostępna dla osób postronnych. Wskazano, że budynek w konstrukcji żelbetowej jest mocno zdewastowany, brak stolarki okiennej i drzwiowej. Stwierdzono liczne ubytki tynków, zapraw, betonu, zbrojenia elementów konstrukcyjnych. Elementy konstrukcyjne budynku (ściany, stropy, słupy, belki) uległy destrukcji. Elementy zbrojenia prawdopodobnie w dużym stopniu zostały skradzione. Brak zabezpieczeń izolacji budynku. Stwierdzone nieprawidłowości powodują postępującą degradację obiektu. Budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym i nie nadaje się do remontu i odbudowy. W wyniku braku konserwacji, napraw ił destrukcyjnego oddziaływania czynników atmosferycznych nastąpiło jego wysokie zużycie techniczne i brak jest technicznych przesłanek do remontu kapitalnego obiektu. Ponadto estetyka budynku zlokalizowanego w centralnej części miasta uległa znacznemu pogorszeniu, co wpływa niekorzystnie na otaczający teren. Tym samym budynek powinien zostać przeznaczony do rozbiórki.
Mając na uwadze wyniki powyższych oględzin, nie można zdaniem Sądu podzielić oceny organu odwoławczego, że ustalenia PINB w kwestii stanu technicznego przedmiotowego obiektu, są ogólnikowe i ograniczają się wyłącznie do jego wyglądu.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1825/20, "organy nadzoru budowlanego to organy wyspecjalizowane, do których podstawowych obowiązków, na podstawie art. 81 p.b., należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Dysponując wykwalifikowaną kadrą pracowniczą, organ nadzoru budowlanego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, jest w stanie prawidłowo ocenić, np. czy rozbiórka danego obiektu jest wykonalna. Wobec tego oraz faktu, że art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter dyspozycyjny, tj. organ "może" zwrócić się do biegłego, ale nie "musi", nie można czynić organom zarzutu, że nie skorzystały w niniejszym postępowaniu z wynikającego z tego przepisu uprawnienia".
Zatem organ nadzoru budowlanego, jako organ wyspecjalizowany, mógł dokonać samodzielnej oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Z uwagi na brak wątpliwości PINB co do jego stanu technicznego, nie było także potrzeby nakazania współwłaścicielom obiektu stosownie do § 4 wspomnianego rozporządzenia, sporządzenia ekspertyzy technicznej.
Jak już wcześniej zasygnalizowano, GINB nie mógł się oprzeć przy ocenie stanu technicznego obiektu na przedłożonej do akt sprawy w dniu 21 czerwca 2022 r. ekspertyzie technicznej sporządzonej w maju 2022 r. przez mgr inż. Z. D., mgr inż. M. Z. i mgr inż. M. R.. Stanowiło to bowiem dokonanie niedopuszczalnych w postepowaniu nieważnościowym nowych ustaleń faktycznych w oparciu o nieobiektywną opinię sporządzoną na użytek współwłaścicieli obiektu oraz nie dotyczącą stanu faktycznego w dacie wydania kwestionowanej decyzji PINB. Oparcie się na tej ekspertyzie wbrew ocenie GINB, nie było uzasadnione skutkami społeczno- gospodarczymi kwestionowanej decyzji.
Organ powiatowy przeprowadził również wymaganą przepisami rozprawę administracyjną zaś jej wyniki oraz inne okoliczności niniejszego postępowania, wbrew ocenie GINB, świadczą zdaniem Sądu ewidentnie o braku po stronie współwłaścicieli zamiaru remontu lub odbudowy obiektu.
Przebieg toczącego się przez wiele lat postępowania, wskazuje na całkowity brak zainteresowania współwłaścicieli obiektu jego losem i należytym zabezpieczeniem. Współwłaściciele nie zaskarżyli kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji PINB z [...] lipca 2019 r.
Przypomnieć należy, że dniu 4 grudnia 2015 r., w siedzibie PINB K.C. i Dariusz Kozioł (były współwłaściciel dz. nr [...]), oświadczyli do protokołu, że planują sprzedać przedmiotową nieruchomość w terminie do 2 miesięcy.
Podczas rozprawy w dniu 14 kwietnia 2016 r. współwłaściciele obiektu poinformowali o fakcie złożenia wniosku do Sądu Rejonowego w S. o zniesienie współwłasności nieruchomości, na której posadowiony jest budynek.
Nie można podzielić oceny GINB, że zarówno protokoły kontroli, protokoły ze spotkań stron w siedzibie organu, czy rozprawa przeprowadzona w dniu 14 kwietnia 2016 r., nie doprowadziły do jednoznacznych ustaleń w zakresie stanowiska współwłaścicieli obiektu w sprawie nieużytkowanego budynku.
Wprost przeciwnie ze wspomnianego oświadczenia złożonego w siedzibie PINB, ewidentnie wynika, że ich zamiarem była od początku sprzedaż obiektu a nie jego remont czy odbudowa.
Podkreślić w tym miejscu należy, że sama tylko techniczna możliwość przeprowadzenia remontu obiektu budowlanego przy bierności jego właściciela nie jest wystarczająca do rezygnacji przez organ nadzoru z wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę (wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2018 roku, sygn. akt II OSK 782/16 i z dnia 19 stycznia 2018 roku, sygn. akt II OSK 849/16) Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 515/18 "o zamiarze tym nie mogą świadczyć jedynie gołosłowne twierdzenia właściciela, czy zarządcy obiektu co do chęci doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż zamiar ten musi być w wystarczający sposób uzewnętrzniony. Właściciel takiego obiektu powinien wskazać jakie działania podjął w tym celu, a w szczególności czy występował z wnioskiem o pozwolenie na budowę celem dokończenia budowy, a jeżeli nie powinien wskazać tego powody".
Zatem bierna postawa współwłaścicieli i co należy podkreślić brak jakiejkolwiek z ich strony deklaracji co do odbudowy lub remontu przedmiotowego obiektu w sposób wystarczający wskazuje zdaniem Sądu na brak po ich stronie takiego zamiaru.
Wskazać jednocześnie należy, że organy nadzoru budowlanego nie dysponują instrumentami prawnymi, które zmusiłyby właścicieli obiektu do jednoznacznej deklaracji co do zamiaru jego odbudowy lub remontu i zamiar ten powinien być oceniany na podstawie całokształtu okoliczności sprawy i przy uwzględnieniu postawy współwłaścicieli. Te zaś okoliczności wbrew ocenie GINB w sposób jednoznaczny wskazują na brak ich zamiaru co do odbudowy lub remontu obiektu.
Sąd podziela natomiast w pełni argumentację organu odwoławczego co do braku przesłanek do stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt w pkt 5 i 6 k.p.a. Nie zachodzą też zdaniem Sądu, jak już wspomniano inne okoliczności wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., nakazujące stwierdzenie nieważności decyzji PINB.
Reasumując, stwierdzić należy, że w sprawie nie oceniono prawidłowo dowodów mogących podlegać ocenie pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 67 Prawa budowlanego, przez co doszło naruszenia reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy jeszcze raz materiał dowodowy uwzględniając ocenę prawną Sądu zawartą w uzasadnieniu wyroku.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.