VII SA/WA 2117/22

VII SA/Wa 2117/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Justyna Wtulich-Gruszczyńska
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 1 pkt 1 art. 156 par. 1 art. 158 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
art. 134 ust. 2
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skarg K. M. i B. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 1 września 2022 r. nr 66/2022/KUZ w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargi
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
I. 1. Zaskarżona decyzja Prezesa Wód Polskich.
Zaskarżoną decyzją z 1 września 2022 r., Nr 66/2022/KUZ Prezes Wód Polskich (dalej: "Prezes WP") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołań B. Sp. z o.o., K. M. i E. Sp. z o.o., od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Wód Polskich (dalej: "DRZGW") z [...] maja 2022 r., znak: [...], którą stwierdzono wydanie decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], odmawiającej przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. z [...] maja 2008 r. Nr [...] zezwalającej na wykonanie małej elektrowni wodnej, upustu płuczącego na jazie dolnym stopnia Brzeg rzeki O. w km 198+700, modernizację istniejącego upustu, przepławki dla ryb oraz piętrzenie i pobór wód M. rzeki O. do celów energetycznych w ilości 11 m3/s dla potrzeb istniejącej elektrowni wodnej w młynie w B. oraz 11 m3/s dla nowo projektowanej elektrowni wodnej w przęśle płuczącym jazu dolnego rzeki O. w B., udzielonej E. Sp. z o.o., z rażącym naruszeniem prawa, ale z uwagi na upływ czasu nie stwierdzono jej nieważności - utrzymał w mocy ww. decyzję DRZGW z 23 maja 2022 r.
Uzasadniając decyzję Prezes WP wyjaśnił, że 24 czerwca 2021 r. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Wód Polskich wpłynął wniosek K. M. i E.Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...].
DRZGW decyzją nr [...] z [...] maja 2022 r. z urzędu orzekł, że jakkolwiek decyzja Starosty B. z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. z uwagi na upływ czasu nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności.
Odwołania od powyższej decyzji złożyli B. Sp. z o.o. negując wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa oraz K. M. i E. Sp. z o.o., wnosząc o nieograniczanie się wyłącznie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, ale o jej usunięcie z obrotu prawnego. Zwrócona została również uwaga, że organ wydał rozstrzygnięcie z urzędu, pomimo wniosku K. M. i E. Sp. z o.o.
Prezes WP odniósł się szczegółowo do ww. kwestii orzeczenia z urzędu pomimo wniosku strony, stwierdzając, że niezrozumiała jest zmiana trybu prowadzenia postępowania nieważnościowego na z urzędu pomimo skutecznie wniesionego podania przez podmiot uprawniony, ale nie ma ona wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym, gdyż niezależnie od trybu wszczęcia postępowania organ był zobligowany do analizy prawidłowości wydania decyzji przez Starostę B. nie tylko w zakresie ograniczonym wnioskiem, ale na okoliczność wystąpienia wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Organ I instancji prawidłowo i zgodnie z wnioskiem K. M. i E. Sp. z o.o. ustalił przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia, uznając, że jest zostało ono wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 134 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r., ale uczynił to z błędnym uzasadnieniem.
Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z 2001 r. - Prawo wodne następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmował prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem sytuacji, w których pozwolenie wodnoprawne dotyczyło eksploatacji instalacji. Ustawodawca w art. 134 ustawy Prawo wodne nie przewidział, aby w sytuacji sukcesji pozwolenia wodnoprawnego niedotyczącego eksploatacji instalacji organ wydawał jakiekolwiek rozstrzygnięcie administracyjne, nawet do celów porządkowych potwierdzające w sposób deklaratoryjny fakt zmiany podmiotu uprawnionego. W przypadku zatem, gdy pozwolenie wodnoprawne nie dotyczyło eksploatacji instalacji, kwestia przejęcia praw i obowiązków z niego wynikających nie była przedmiotem orzekania przez organy administracji.
Tym samym Starosta B. rażąco naruszył art. 134 ust. 1 ustawy Prawo wodne uznając, że przepis ten przyznawał mu kompetencję do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie ustalenia skuteczności przejścia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę B. decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...]. Przesłanka nieważności występuje w tym wypadku niezależnie od kwestii merytorycznych związanych z wyrażoną przez Starostę B. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. oceną zaistnienia następstwa prawnego.
Art. 134 ust. 2 ustawy Prawo wodne przewidywał przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska, tj. wydanie decyzji administracyjnej zmieniającej pozwolenie w zakresie oznaczenia podmiotu uprawnionego, przy czym dotyczyło to wyłącznie pozwoleń wodnoprawnych dotyczących eksploatacji instalacji. Konieczność zastosowania tego trybu mógłby sugerować sam fakt złożenia wniosku przez E. Sp. z o.o. i E. Sp. j. z 28 marca 2011 r. o zmianę decyzji Starosty B. z [...] maja 2008 r. nr [...]. Tym niemniej, pomimo iż wniosek taki mógłby co do zasady zainicjować postępowanie administracyjne, to w niniejszej sytuacji również nie doprowadziłby do zmiany wydanego przez Starostę B. pozwolenia w żądanym zakresie. Wbrew twierdzeniom DRZGW, pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Starostę B. nie dotyczyło eksploatacji instalacji.
Biorąc pod uwagę, że MEW nie stanowi instalacji w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska - co podnoszone jest także przez strony postępowania zarówno w odwołaniu, jak i w pismach składanych w toku postępowania nadzwyczajnego - pozwolenia wodnoprawne na wykonanie małej elektrowni wodnej, upustu płuczącego na jazie dolnym stopnia Brzeg rzeki O. w km 198+700, modernizację istniejącego upustu, przepławki dla ryb oraz piętrzenie i pobór wód M. rzeki O. do celów energetycznych w ilości 11 m3/s dla potrzeb istniejącej elektrowni wodnej zlokalizowanej w młynie w B. oraz 11 m3/s dla nowo projektowanej elektrowni wodnej zlokalizowanej w przęśle płuczącym jazu dolnego rzeki O. w B., udzielonej E. Sp. z o.o., nie stanowią pozwoleń dotyczących eksploatacji instalacji.
A co za tym idzie nie są objęte trybem uregulowanym w art. 134 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Regulacja zawarta w ust. 1 i 2 art. 134 ustawy Prawo wodne przewiduje zupełnie różne, wykluczające się wzajemnie stany faktyczne. Nie może być tak, że pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji i jednocześnie w tym samym zakresie nie dotyczy eksploatacji instalacji.
Jakkolwiek nie stwierdza się nieważności decyzji z uwagi na upływ 10 letniego terminu, to nie oznacza to wydania rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności tożsamego z rozstrzygnięciem wydawanym w przypadku niewystąpienia przesłanki nieważnościowej.
Na mocy art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli z uwagi na upływ czasu nie można stwierdzić nieważności decyzji, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Nieskuteczny jest przy tym zarzut bezczynności DRZGW, powodującej spełnienie się przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji starosty w toku prowadzonego postępowania nadzwyczajnego i żądanie wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność. Prezesa WP wiąże art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., podtrzymując zatem stanowisko organu I instancji o wydaniu przez Starostę B. w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma możliwości wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego i organ musi ograniczyć się do wskazania naruszeń prawa.
Brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści, niż zawarte w zaskarżonej decyzji DRZGW.
I. 2. Skargi.
Z tą decyzją nie zgodził się K. M. i B. sp. z o.o., wnosząc odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z 4 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2117/22 na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia dwie sprawy, zainicjowane ww. skargami, sygn. akt VII SA/Wa 2254/22 i VII SA/Wa 2117/22, postanawiając połączone sprawy prowadzić pod sygn. akt VII SA/Wa 2117/22.
I. 3. Skarga K. M.
Reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników K. M. wnosząc skargę datowaną na 16 września 2022 r., decyzję Prezesa WP zaskarżył "w części dotyczącej jej uzasadnienia", zarzucając:
"Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to:
- art. 7 KPA, w związku z art. 77§1 KPA, w zw. z art. 80 KPA, polegające na 'ustaleniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o oceniony w sposób niepełny i niewyczerpujący materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu, co doprowadziło do błędnego uznania przez Organ, że decyzja Starosty B. z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], udzielająca spółce E. sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego, nie stanowi pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji, gdy w rzeczywistości przedmiotowe pozwolenie dotyczy eksploatacji instalacji w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska i w związku z powyższym do przeniesienia uprawnień z tego pozwolenia właściwy był tryb postępowania przewidziany w art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - prawo wodne, co w konsekwencji doprowadziło Organ do błędnego przekonania, że rażące naruszenie prawa, związane z wydaniem decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], polegało na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 ust. 1 prawa wodnego (nieprzewidującego możliwości wydawania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu), a nie na zaniechaniu wydania decyzji na podstawie art. 134 ust. 2 prawa wodnego - tym samym, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest obarczone wadą.
Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - prawo wodne, w związku z art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - prawo ochrony środowiska (w brzmieniu z dnia wydania decyzji Starosty B., tj. [...] kwietnia 2011 r.), w związku z art. 3 pkt 6 ustawy prawo ochrony środowiska, poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Starosty B. z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], udzielająca spółce E. sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego, nie stanowi pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji a tym samym, że przejście uprawnień z tego pozwolenia wodnoprawnego na nabywcę elektrowni wodnej nastąpiło z mocy samego prawa, podczas, gdy pozwolenie wodnoprawne, którego dotyczyła decyzja Starosty B. z 2008 r. dotyczyło eksploatacji instalacji, a zatem do przeniesienia uprawnień z tego pozwolenia konieczne było wydanie w tym przedmiocie decyzji o charakterze konstytutywnym, w myśl art. 190 ust. 3 prawa ochrony środowiska".
Skarżący wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej jej uzasadnienie" i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano na to, że skoro pozwolenie wodnoprawne, udzielone spółce E. sp. z o.o. dotyczyło eksploatacji instalacji (mała elektrownia wodna stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych, który może powodować emisję, a nadto w dacie wydawania pozwolenia należała do jednego podmiotu i była położona w obrębie tego samego zakładu - o czym będzie szerzej mowa w dalszej części uzasadnienia), to spółka E. spółka jawna - aby do prowadzić do skutecznego przejścia na jej rzecz uprawnień i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego - była zobowiązana złożyć wniosek o wydanie konstytutywnej decyzji, o której mowa w uprzednio obowiązującym art. 190 ust. 2 p.o.ś.
Starosta B. decyzją z [...] kwietnia 2011 r. w sentencji odmówił przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. nr [...] z [...] maja 2008 r. wskazując, że rozstrzygnięcie o odmowie przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego wynikało z przeświadczenia organu, iż "dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, które było wydane dla E. sp. z o.o. w całości przechodzi na następcę prawnego, którym jest E. Spółka Jawna, tym samym spółka wchodzi w prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego Starosty B.
Starosta B. odmówił przeniesienia uprawnień z pozwolenia wodnoprawnego na spółkę jawną (a zatem nie doszło do wydania decyzji konstytutywnej, która na podstawie art, 190 ust, 3 prawa wodnego upoważniałaby spółkę jawną do korzystania z pozwolenia wodnoprawnego) i jednocześnie - z uwagi na treść uzasadnienia przedmiotowej decyzji - wprowadził w błąd uczestników obrotu prawnego co do tego, że spółce E. Spółka Jawna przysługuje (i to wyłączne) prawo do korzystania z uprawnień przewidzianych w decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego z 2008 r. Wprowadzenie w błąd uczestników obrotu prawnego rozciągało się również na organy administracji publicznej, które prowadziły postępowania dotyczące wykonywania pozwolenia, a także ograniczania jego zakresu. W związku z wprowadzaniem w błąd, o którym mowa powyżej, doszło nawet do tego, że decyzją z dnia 28 maja 2021 r., Dyrektor Zarządu Zlewni we W. znak sprawy WR.ZUZ.5.4213.1.2021.SK ograniczył na wniosek E. sp. j. ww. pozwolenie wodnoprawne w zakresie punktu I.2a, dotyczącego poboru wody z M. rzeki O. ujęciem powierzchniowym w km 198+700(...] w ilości lim3 dla potrzeb istniejącej małej elektrowni wodnej zlokalizowanej w młynie w B. przy ul. [...] oraz jej zrzut w ilości lim3. Tym samym doszło do sytuacji, w której na wniosek podmiotu, któremu w ogóle nie przysługują uprawnienia z pozwolenia wodnoprawnego, ograniczono możliwość korzystania z uprawnień tego samego pozwolenia wodnoprawnego podmiotowi, który nabył możliwość korzystania z uprawnień pozwolenia wodnoprawnego z mocy prawa.
W czasie, gdy K. M. nabył drugą z elektrowni wodnych, zmienił się stan prawny - uchylono art. 190 prawa ochrony środowiska. W chwili nabywania drugiej elektrowni, której eksploatacja również była objęta pozwoleniem wodnoprawnym z 2008 r. przez K. M., w tym zakresie obowiązywał już art. 189 ust. 1 p.o.ś, zgodnie z którym podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części. Wskazać zatem należy, że na podstawie art. 189 p.o.ś, nabywca instalacji uzyskał możliwość nabycia uprawnień z pozwolenia wodnoprawnego z mocy samego prawa.
Biorąc pod uwagę powyższe - w szczególności konsekwencje, jakie wywierało funkcjonowanie decyzji Starosty B. z 2011 r. w obrocie prawnym - zaistniała pilna potrzeba jej wyeliminowania ze wspomnianego obrotu. Skarżący złożył zatem do DRZGW wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2011 r., zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz proceduralnego, w tym między innymi naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, poprzez jego nieprawidłowe zastosowani w sytuacji, gdy zastosowanie powinien mieć art. 134 ust. 2 prawa wodnego w związku z wnioskiem nabywcy instalacji o przeniesienie praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego w przedmiocie eksploatacji instalacji, co poskutkowało wyrażonym w uzasadnieniu decyzji przyzwoleniem organu wydającego decyzję na korzystanie przez podmiot wnioskujący z pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy wedle obowiązującego na dzień wydania decyzji stanu prawnego korzystanie takie było możliwe jedynie po uzyskaniu decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z decyzji o przeniesieniu.
Z zaskarżoną decyzją nie sposób się zgodzić, a pozostawienie jej w zakresie uzasadnienia decyzji w obrocie prawnym rodzi ryzyko wywoływania przez nią podobnego, szkodliwego i wprowadzającego w błąd uczestników obrotu prawnego wpływu, jak decyzja, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Niesłuszny jest bowiem wyrażony przez Prezesa WP pogląd, że pozwolenie wodnoprawne z 2008 r. nie dotyczyło eksploatacji instalacji.
Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - prawo ochrony środowiska: ilekroć w ustawie jest mowa o instalacji, rozumie się przez to:
a) stacjonarne urządzenie techniczne,
b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie do • których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,
c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisje:
Przez eksploatację instalacji lub urządzenia rozumie się zaś użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności (art. 3 pkt 3 ustawy). Emisją są natomiast wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancje lub energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne (art. 3 pkt 4 ustawy).
Powyższa definicja nie jest jednak do końca jasna i stwarza problemy w praktyce stosowania prawa. Jak wskazuje się w doktrynie, "tak rozbudowana definicja nie oznacza wcale, że interpretacja w praktyce, czym jest instalacja, nie wywołuje wątpliwości. Największe z nich dotyczą rozumienia zwrotu "stacjonarne urządzenie". Minister Środowiska w interpretacji z 2001 r. odwołuje się do językowego znaczenia wskazując, że "stacjonarny" to; niezmieniający miejsca położenia, pozostający na miejscu. Stąd przez pojęcia "stacjonarne urządzenie techniczne" lub "zespół urządzeń" należy rozumieć urządzenie (zespół urządzeń), które ze względu na swój charakter przeznaczone jest do użycia w określonym miejscu i w ramach jego zwykłej eksploatacji pozostaje ono w jednym miejscu (nie następują zmiany jego położenia). Zwraca uwagę, że instalacją w rozumieniu prawa ochrony środowiska jest jedynie urządzenie stacjonarne (ich zespół), które może powodować emisje w rozumieniu art. 3 pkt 4 i 6 p.o.ś. 14 Zwrot "stacjonarne" interpretuje się w odniesieniu do wyrażenia "trwale związane z gruntem". Tym drugim pojęciem posługuje się prawo budowlane przy definiowaniu pojęć "budynek" i "budowla". Wskazuje się przy tym, że urządzenie trwale związane z gruntem zawsze będzie urządzeniem stacjonarnym, ponieważ obejmuje ono znacznie większą liczbę przypadków, jest pojęciem szerszym, (tak A. Kosieradzka-Federczyk, 1.4. Instalacja i zakład, jako przedmiot obowiązków związanych z ochroną środowiska [w:] A. Kosieradzka-Federczyk, W. Federczyk, A. Fogel, Prawo ochrony środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym, W. Federczyk, A. Fogel, Warszawa 2015).
Według powyższych - ogólnych - wskazówek, można zatem przyjąć, że instalacją będzie elektrownia wodna stanowiąca:
- zespół urządzeń technicznych powiązanych ze sobą technologicznie,
- mających charakter stacjonarny,
- należących do tego samego podmiotu,
- znajdujących się w obrębie tego samego zakładu, - których działanie może spowodować emisję.
Mała elektrownia wodna, której budowy dotyczyła decyzja z 2008 r., stanowiła instalację, ponieważ spełniała łącznie wszystkie te kryteria: składała się z zespołu urządzeń technicznych powiązanych ze sobą technicznie, miała charakter stacjonarny, w chwili wydawania pozwolenia wodnoprawnego należała do tego samego podmiotu (E. sp. z o.o.) i była położona na terenie jednego zakładu, a ponadto - co oczywiste - jej działanie mogło spowodować emisję. Pozwolenie zostało przy tym udzielone nie tylko na budowę małej elektrowni wodnej, ale również na jej eksploatację (do której niezbędny jest pobór i piętrzenie wód). Powyższe stanowi zaś o tym, że pozwolenie wodnoprawne dotyczyło eksploatacji instalacji.
Działalność małych elektrowni wodnych - pomimo, iż jest postrzegana, jako generalnie korzystna dla środowiska - wiąże się jednak z ryzykiem wystąpienia pewnych emisji. Skarżący przywołał w tym zakresie obszerny fragment raportu Ministerstwa Rozwoju i Technolog! pn. "Małe Elektrownie Wodne w Polsce". Elektrownię wodną za takową instalację uznał na przykład WSA w Poznaniu, wskazując w uzasadnieniu wyroku z 9 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 904/19, że: "Co do pkt 3. decyzji z (...) lutego 1988 r. dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegającego na poborze wód rzeki W. dla potrzeb napędu zainstalowanej turbiny w istniejącej małej elektrowni wodnej oraz basenów pstrągowych (art. 53 ust. 1 pkt 1 i 9 P.w. z 74') zastosowanie powinien był znaleźć - pod warunkiem, że owe pozwolenie wodnoprawne wcześniej nie wygasło - przepis art. 134 ust. 2 P.w. z 01'. Pozwolenie to dotyczyło bowiem eksploatacji instalacji - użytkowania turbiny w istniejącej małej elektrowni wodnej i basenów pstrągowych poprzez pobór wód rzeki W." Jako dodatkowy argument przemawiający za tym, że elektrownia wodna może stanowić instalację, ponieważ może również wytwarzać emisje szkodliwe dla środowiska, jest fakt ujęcia elektrowni wodnych, jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w §3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Także według M. Galla (autora odpowiedzi na pytanie "czy mała elektrownia wodna jest instalacją, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska?" w systemie informacji prawnej LEX), "elektrownia wodna spełnia definicję instalacji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - dalej p.o.ś. Bez wątpliwości elektrownia wodna to zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu. Pozostaje problem powodowania emisji. (...) Elektrownia wodna przy tak rozumianej definicji emisji jest jej źródłem, zarówno co do substancji (np. odpady z utrzymania ruchu), jaki i energii (np. hałas, wibracje)".
Zasadnym jest zatem potraktowanie pozwolenia wodnoprawnego z 2008 r., jako dotyczącego eksploatacji instalacji. Co więcej - jest to niezbędne, aby ostatecznie przeciąć spór pomiędzy dwoma podmiotami o to, na który z nich przeszły uprawnienia z pozwolenia wodnoprawnego.
Wyłącznie skarżący - jako nabywca instalacji w 2016 r. - ma uprawnienie do korzystania z całości uprawnień, które przewiduje pozwolenie wodnoprawne, ponieważ wyłącznie na niego z mocy prawa (art. 189 p.o.ś) przeszły uprawnienia z tego pozwolenia. Spółka jawna nigdy ich nie nabyła, ponieważ nie posiada decyzji konstytutywnej, wydanej na podstawie dawnego art. 190 p.o.ś.
Zasadnym jest jednocześnie w tej sytuacji zaskarżenie samego tylko uzasadnienia decyzji. Możliwość taką dopuszcza orzecznictwo sądów administracyjnych, powołane obszernie przez skarżącego.
I. 4. Skarga B. sp. z o.o.
Pismem swego pełnomocnika, datowanym na 10 października 2022 r., skargę na ww. decyzję wniosła również B. sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i zarzucając:
"1. naruszenie prawa procesowego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a to:
a. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i § 2 KPA, poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Starosty B. z [...].04.2011 r. z rażącym naruszeniem prawa (przy jednoczesnej odmowie stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ czasu), podczas gdy:
i. w świetle prawidłowych ustaleń Organu II Instancji, iż w niniejszej sprawie zastosowanie powinien mieć art. 134 ust. 1 ustawy - prawo wodne, a nie ust. 2 przedmiotowego przepisu, nie sposób uznać, aby decyzja Starosty B. z [...].04.2011 r., który odmówił wydania decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego, właśnie z uwagi na treść art. 134 ust. 1 ustawy - prawo wodne, tj. z uwagi na fakt, iż do przeniesienia praw i obowiązków doszło z mocy prawa, naruszała prawo w jakikolwiek sposób, a zwłaszcza w sposób rażący (decyzja ta odpowiada prawu),
Podkreślenia w tym względzie wymaga, że treść decyzji Starosty B. z dnia [...].04.2011 r. odpowiada dyspozycji przepisu art. 134 ust. 1 ustawy - prawo wodne. Po pierwsze Starosta B. odmówił wydania decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego, właśnie z uwagi na treść art. 134 ust. 1 ustawy - prawo wodne (przejście uprawnień z mocy prawa). Po drugie organ wskazał tam, że "Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy (...) Prawo wodne (...), następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Tym samym nie ma tu zastosowania art. 190 ust. 1 ustawy (...) Prawo ochrony środowiska (...), iż zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji może złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji", co doprowadziło Starostę B. do konkluzji, iż "W związku z powyższym należy stwierdzić, iż dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne (...) w całości przechodzi na następcę prawnego, którym jest E. Spółka Jawna z siedzibą w R., tym samym spółka wchodzi w prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego Starosty B". Z tych przyczyn "organ orzekł jak w sentencji", tj. odmówił przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. z dnia [...].05.2008 r. Strona postępowania wskazuje w tym względzie, że decyzja Starosty B. z dnia [...].04.2011 r. jest oparta na tożsamym rozumowaniu jak decyzja organu II Instancji. Pomimo to, Organ II instancji uznał, że Starosta B. wydając tę decyzję rażąco naruszył prawo.
ii. Organ II Instancji, poza stwierdzeniem, że decyzja Starosty B. z [...].04.2011 r. została wydana z naruszeniem prawa (organ poprzestał na konstatacji, iż Starosta B. odmawiając wydania decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków, z uwagi na to, że doszło do niej z mocy prawa, "rażąco naruszył art. 134 ust. 1 ustawy Prawo wodne, uznając, że przepis ten przyznawał mu kompetencję do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie ustalenia skuteczności przejścia pozwolenia wodnoprawnego"), nie rozważał i nie wykazał zaistnienia przesłanek prowadzących do uznania, że doszło do naruszenia prawa, jak i nie wykazał "rażącego" charakteru tego rzekomego naruszenia. Przy czym Organ II Instancji nie wskazuje, na czym miałoby polegać przyznanie kompetencji przez Starostę B. w sytuacji, w której odmówił on wydania decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego, właśnie z uwagi na treść art. 134 ust. 1 ustawy - prawo wodne, tj. z uwagi na fakt, iż do przeniesienia praw i obowiązków doszło z mocy prawa. Także uzasadnienie decyzji nie pozwala na rekonstrukcję analizy toku rozumowania Organu II Instancji, co zmusza do wniosku, że orzeczenie Organu II Instancji, podobnie jak wcześniej organu I Instancji, ma charakter arbitralny, a stąd, że Organ naruszył art. 7 KPA w zw. 107 § 3 KPA;
iii. poprzez brak precyzyjnego wykazania, na czym polegało naruszenie prawa, jak i rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Starosty B. z dnia [...].04.2011 r., decyzja nie poddaje się kontroli, podczas gdy Organ II Instancji, stwierdzając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa ma obowiązek wykazać, na czym w danym przypadku polega wada decyzji i nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 22 października 1999 r., I SA 8/98, LEX nr 47276);
iv. nie każde naruszenie ma automatycznie charakter rażący, a za rażące naruszenie prawa nie mogą być uznane naruszenia wynikające z przyjętych koncepcji interpretacyjnych, odmiennych sposobów interpretacji, jak i - co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy - naruszenia, które nie mają wpływu na panujący porządek prawny. W tym względzie wskazać należy, że gdyby Starosta B. w decyzji z [...].04.2011 r. nie odmówił przeniesienia praw i obowiązków, a wydałby decyzję umarzającą postępowanie, z uwagi na brak możliwości wydania merytorycznej decyzji, sytuacja administracyjnoprawna stron postępowania byłaby identyczna (spółka obecnie działająca pod firmą B. sp. z o.o. byłaby wciąż uprawniona z pozwolenia wodnoprawnego),
b. Naruszenie art. 156 § 2 KPA poprzez sugerowanie, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności wpływa na byt prawny i skutki decyzji Starosty B. z [...].04.2011 r. (vide Organ II Instancji: "zważyć przy tym należy, że jakkolwiek nie stwierdza się nieważności decyzji z uwagi na upływ 10 letniego terminu, to nie oznacza to wydania rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności tożsamego z rozstrzygnięciem wydawanym w przypadku ' niewystąpienia przesłanki nieważnościowej"), podczas gdy decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności nie ma żadnego skutku materialnoprawnego dla sytuacji administracyjnoprawnej stron, a jedynie otwiera drogę do wysuwania roszczeń odszkodowawczych na gruncie przepisów kodeksu cywilnego".
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji I Instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że organ II Instancji - w ślad za twierdzeniami B. sp. z o.o. wyrażonych w odwołaniu - nie zgodził się z ocenami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazując, że nie miał racji, przyjmując, że Starosta B. powinien wydać decyzję o przeniesieniu praw i obowiązków na podstawie art. 134 ust. 2 ustawy - prawo wodne, a to z uwagi na fakt, iż pozwolenie wodnoprawne nie dotyczyło eksploatacji instalacji, a stąd, iż zastosowanie miał art. 134 ust. 1 ustawy - prawo wodne i wskazał, że decyzja organu I Instancji - inaczej aniżeli przyjął organ I Instancji - nie może doprowadzić do wyeliminowania decyzji z [...].04.2011 r. z obrotu prawnego. Pomimo to, z niewiadomych i niezrozumiałych przyczyn, organ II instancji - dokonując poprawnej kwalifikacji prawnej i prawidłowych ustaleń faktycznych uznał, że Starosta B., odmawiając wydania decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego, właśnie na podstawie przedmiotowego przepisu, naruszył prawo i to w sposób rażący.
Z rozumowaniem organu II Instancji nie można się zgodzić. Strona postępowania - spółka B. sp. z o.o. w niniejszej skardze zarzuca, że decyzja organu II Instancji jest wewnętrznie sprzeczna.
Organ I Instancji uznał, że Starosta B. decyzją z [...] kwietnia 2011 r. rażąco naruszył prawo, albowiem zamiast rozpatrzyć merytorycznie sprawę na podstawie przepisu dotyczącego eksploatacji instalacji (art. 134 ust. 2 ustawy - prawo wodne, który to dla przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego wymagał wydania decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków) i wydać decyzję o przeniesieniu praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego, odmówił przeniesienia praw i obowiązków z decyzji Starosty B. z dnia [...] maja 2008 r. z uwagi na to, że do przeniesienia praw i obowiązków doszło z mocy prawa na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy - prawo wodne (zgodnie z którym następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmował prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia).
Organ II Instancji - uznając sentencję decyzji I Instancji za prawidłową (odmowa stwierdzenia nieważności z uwagi na upływ czasu, przy jednoczesnym stwierdzeniu wydania decyzji z rażącym naruszeniu prawa) - nie podzielił ocen prawnych wyrażonych przez organ I Instancji w uzasadnieniu decyzji i tym samym prawidłowo i słusznie zakwestionował konstrukcję przyjętą przez ten organ, który błędnie zakładał, że dla przejścia praw i obowiązków wymagane było wydanie decyzji konstytutywnej na mocy art. 134 ust. 2 ustawy - prawo wodne w zw. z art. 190 ustawy - prawo ochrony środowiska, a skoro taka decyzja nigdy nie została wydana, to nigdy nie doszło do przeniesienia praw i obowiązków z przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.
Choć taka konkluzja organu II Instancji zasługuje na aprobatę, to z niezrozumiałych przyczyn uznał on, że Starosta B., odmawiając przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego "rażąco naruszył art. 134 ust. 1 ustawy Prawo wodne uznając, ze przepis ten przyznawał mu kompetencję do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego prawnego w przedmiocie ustalenia skuteczności przejścia pozwolenia wodnoprawnego".
Organ II instancji w żaden sposób jej nie uzasadnia, a przede wszystkim nie wskazuje, dlaczego wydanie decyzji odmownej w tym stanie faktycznym miało charakter przyznania sobie kompetencji do wydania rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego, jaką to decyzję Starosta B. zamiast decyzji odmownej powinien był w zaistniałym stanie faktycznym wydać, aby postąpić zgodnie z prawem. I wreszcie - dlaczego wydanie odmownej decyzji przez Starostę B., odpowiadającej prawu w zakresie zastosowanego przepisu rażąco naruszało prawo. Z tej przyczyny, decyzja organu II Instancji nie poddaje się kontroli.
Jeśli organowi II instancji chodziło o to, że Starosta B. powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie, a nie merytoryczną decyzję odmowną, to chociaż mogłoby to stanowić naruszenie procedury administracyjnej, to w żadnym wypadku nie byłoby to naruszenie o charakterze rażącym. Jest tak dlatego, albowiem tego typu uchybienie miałoby wyłącznie charakter formalny, a zatem pozostawałoby bez znaczenia dla praw i obowiązków stron stosunku administracyjnego. Innymi słowy, gdyby Starosta B. wydał decyzję umarzającą postępowanie, z uwagi na zastosowanie w niniejszej sprawie art. 134 ust. 1 ustawy - prawo wodne, to z punktu widzenia wnioskodawcy (obecnie działającego pod firmą B. sp. z o.o.) nie miałoby to żadnego znaczenia - mógłby dalej korzystać z pozwolenia wodnoprawnego, tak jak to miało miejsce na podstawie decyzji odmawiającej przeniesienia praw i obowiązków z uwagi na przejście pozwolenia z mocy prawa na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy - prawo wodne.
O tym zaś, że naruszenie miało wyłącznie charakter formalny, a stąd, iż nie mogło lec u podstaw konkluzji, iż decyzja Starosty B. z 2011 r. rażąco narusza prawo, świadczyć może fragment, w którym organ II instancji stwierdza, że "przesłanka nieważności występuje w tym wypadku niezależnie od kwestii merytorycznych związanych z wyrażoną przez Starostę B. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. oceną zaistnienia następstwa prawnego’’.
Organ II Instancji całkowicie prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 134 ust. 1 ustawy-Prawo wodne, a nie ust. 2 przedmiotowego przepisu, że w niniejszej sprawie poprawnie ustalono następstwo prawne w rozumieniu tego przepisu, a mimo to doszedł do niezrozumiałej i nieprawidłowej konkluzji, iż decyzja Starosty B. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ II Instancji nie tłumaczy jednak, w jaki sposób wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej (o tożsamym skutku materialnoprawnym) rażąco naruszało prawo
Skarżąca zgadza się z organem II Instancji, iż w niniejszej sprawie zastosowanie powinien mieć art. 134 ust. 1 ustawy - prawo wodne i że Starosta B. prawidłowo ustalił następstwo prawne w rozumieniu tego przepisu; natomiast nie zgadza się, aby decyzja Starosty B. w przedmiocie odmowy przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego właśnie na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy - prawo wodne, w jakikolwiek sposób naruszała prawo, a już z całą pewnością w sposób rażący.
Skarżąca już decyzji organu I Instancji zarzucała, iż decyzja ta ani nie wykazała, na czym polegało naruszenie prawa przez decyzję Starosty B. z [...] kwietnia 2011 r., jak również, że ewentualne naruszenie miało charakter rażący.
Organ II Instancji prawidłowo wskazywał w kontekście żądania K. M., że będąc związany treścią art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. "nie ma możliwości wyeliminować tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego i musi ograniczyć się do wskazania naruszeń prawa". Organ II instancji usunął uchybienia organu I Instancji, ale można zarzucić mu brak konsekwencji, czym otworzył on potencjalnie pole do innej interpretacji swojej decyzji. Organ II Instancji bowiem, pomimo niebudzących wątpliwości przytoczonych powyżej fragmentów, stwierdził dość enigmatycznie, że "zważyć przy tym należy, że jakkolwiek nie stwierdza się nieważności decyzji z uwagi na upływ 10 letniego terminu, to nie oznacza to wydania rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności tożsamego z rozstrzygnięciem wydawanym w przypadku niewystąpienia przesłanki nieważnościowej". Taka konstatacja, czytana w oderwaniu od treści całego uzasadnienia, mogłaby prowadzić do wniosku, że decyzja, która zapadła przed Organem I Instancji, ma jakiekolwiek znaczenie materialnoprawne w sytuacji administracyjnoprawnej stron, podczas gdy otwiera ona wyłącznie drogę do wysuwania roszczeń odszkodowawczych na gruncie przepisów kodeksu cywilnego. Innymi słowy, jakkolwiek przytoczone twierdzenie Organu II Instancji jest prawdziwie in abstracto (decyzje takie nie są tożsame, albowiem odmówienie stwierdzenia nieważności z uwagi na upływ czasu, otwiera drogę do wytoczenia roszczeń odszkodowawczych), o tyle jest fałszywe in concreto, tj. w realiach tego stosunku administracyjnoprawnego.
I. 4.
W piśmie procesowym z 29 marca 2023 r., będącym odpowiedzią na skargę K. M., B. sp. z o.o. zastępowana przez pełnomocnika oświadczyła, że "że nie zgadza się z wnioskiem zawartym w skardze Pana K. M. w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji w części obejmującej jej uzasadnienie i z argumentami podniesionymi w celu uzasadnienia zgłoszonego wniosku, bowiem strona skarżąca B.sp. z o.o. uważa za prawidłowe (z punktu widzenia stanu faktycznego oraz ze względu na przepisy prawa obowiązujące i stosowane w dacie rozstrzygania przez Starostę B.2) uzasadnienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ II instancji), bowiem organ II instancji dokonał poprawnej kwalifikacji prawnej w zakresie konieczności zastosowania art. 134 ust. 1 ustawy - Prawo wodne z 2001 r. oraz dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych co do tego, że doszło do następstwa prawnego w rozumieniu wskazanego art. 134 ust. 1 ustawy - Prawo wodne z 2001 r". W piśmie tym skarżąca przedstawiła swoją polemiczną w stosunku do skargi K. M. ocenę prawną stanu faktycznego sprawy
Zdaniem B. sp. z o.o. "pozwolenie wodnoprawne nie dotyczyło eksploatacji instalacji i nie powinien mieć zastosowania przepis art. 134 ust. 2 ustawy - Prawo wodne z 2001 r".
I. 5.
Pełnomocnik skarżącego K. M., w piśmie procesowym datowanym na 13 kwietnia 2023 r. "replika na odpowiedź na skargę" ponownie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie w części obejmującej jej uzasadnienie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, wnosząc "o oddalenie skargi B. sp. z o.o. z dnia 10 października 2022 r, na wyżej wskazaną decyzję, jako oczywiście bezzasadnej".
W piśmie tym pełnomocnik skarżącego K. M. przedstawił też wywód polemiczny ze stanowiskiem, wyrażonym w pismach procesowych B. sp. z o.o.
II. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a obie skargi nie były zasadne.
Na wstępie, wspólnie dla obu skarg, wyjaśnić należy, co następuje.
Przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie była decyzja organu wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem była ważność rozstrzygnięcia administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Takie postępowanie charakteryzuje się tym, że organ nadzoru bada co do zasady potencjalne wystąpienie przesłanek ujętych w pkt 1 – 7 art. 156 § 1 k.p.a., a nie samą trafność decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Nie jest bowiem organem trzeciej instancji, a postępowanie nadzwyczajne nie jest tożsame z postępowaniem odwoławczym.
Z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie stwierdza się natomiast nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne ogranicza się wówczas do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.).
Okolicznością bezsporną i niekwestionowaną przez strony w niniejszej sprawie jest to, że z uwagi na ww. upływ czasu organ nie mógłby stwierdzić nieważności decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], odmawiającej przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. z [...] maja 2008 r. Nr [...]. O ile skarżący K. M. twierdzi, że decyzja kontrolowania w niniejszym postępowaniu jest merytorycznie poprawna, choć wydana z błędnym uzasadnieniem, o tyle skarżąca B. sp. z o.o. twierdzi, że w tej sprawie w ogóle nie wystąpiła jedna z przesłanek (rażące naruszenie prawa) z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniająca rozstrzygnięcie z zaskarżonej decyzji.
Wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. musi być poprzedzone badaniem zaistnienia przesłanek pozytywnych wymienionych art. 156 § 1 pkt 1-7, gdyż stwierdzenie przez organ, że żadna z tych przesłanek nie wystąpiła powoduje wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności nawet, jeśli obok przesłanek pozytywnych wystąpiły przesłanki negatywne. Stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki negatywne, które uniemożliwiają wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego nie zwalnia od zbadania czy zaistniały okoliczności, które prowadziłyby do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 534/11 – CBOSA).
Art. 134 p.w. przewiduje dwie formy wstąpienia w ogół praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, (ust. 1), ale z zastrzeżeniem ust. 2 tego artykułu - jeżeli bowiem pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Zasady te ujęte były w dacie orzekania kwestionowaną co do ważności decyzją Starosty B. 2011 r. w art. 190 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (wg. treści tekstu jednolitego, opubl. w Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902, dalej: "u.o.ś."). Zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji mógł złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji, a wówczas właściwy organ w drodze decyzji orzekał o przeniesieniu takich praw i obowiązków.
Różnica pomiędzy ust. 1 i ust. 2 art. u.o.ś. polega na tym, że wejście w ogół praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego przez następcę prawnego beneficjenta pozwolenia było co do zasady skutkiem tej czynności prawnej, która prowadziła do następstwa prawnego. W takim wypadku zbędne (a nawet niedopuszczalne) było nie tylko żądanie od właściwego organu wydania decyzji, ale również nie istniała podstawa prawna dla organu do rozstrzygania wniosku w wypadku jego złożenia. Wyjątkiem od tejże zasady było przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, ale dotyczącego eksploatacji instalacji – wówczas (i wyłącznie wówczas) skuteczność takiego przejęcia musiała być stwierdzona w decyzji administracyjnej i organ taką decyzję w ogóle władny był wydać.
Zasadniczą więc kwestią w sprawie niniejszej było zbadanie przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym – przed rozstrzygnięciem sprawy na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Organa obu instancji wykluczyły zasadnie wystąpienie innych, niż wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanek nieważności decyzji Starosty B. Zgodnie z tym przepisem nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa lub wydana bez podstawy prawnej.
Prezes WP zakwestionował stanowisko organu I instancji w takim zakresie, w jakim organ ten wywodził rażące naruszenie prawa z braku następstwa prawnego ubiegającego się o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego instalacji. Przyjął też, że rażące naruszenie prawa wynikało z tego, że Starosta B. w ogóle nie był uprawniony do orzekania w sprawie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie dotyczyło ono eksploatacji instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 3 i pkt 6 u.o.ś.
O ile stanowisko organu odwoławczego co do braku kompetencji Starosty B. było prawidłowe, o tyle Prezes WP błędnie uznał, że wydanie decyzji w postepowaniu zwykłym stanowiło rażące naruszenie prawa – art. 134 ust. 1 p.w. Kwestionowana bowiem co do jej ważności decyzja Starosty B. z [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], odmawiająca przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. z [...] maja 2008 r. oprócz tego, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 134 ust. 2 p.w., to jednocześnie wydana została również i bez podstawy prawnej.
W sprawie zakończonej w postepowaniu zwyczajnym ww. decyzją pozwolenie wodnoprawne udzielone E. Sp. z o.o. [...] maja 2008 r. Nr [...] dotyczyło zezwolenia:
1. na wykonanie małej elektrowni wodnej, upustu płuczącego na jazie dolnym stopnia Brzeg rzeki O. w km 198+700,
2. modernizację istniejącego upustu, przepławki dla ryb oraz
3. piętrzenie i pobór wód M. rzeki O. do celów energetycznych dla potrzeb istniejącej elektrowni wodnej w młynie w B. oraz dla nowo projektowanej elektrowni wodnej w przęśle płuczącym jazu dolnego rzeki O. w B.
To pozwolenie wodnoprawne nie dotyczyło żadną miarą eksploatacji instalacji, gdyż ta z kolei musiałaby powodować emisje, jakimi jest wprowadzanie bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancji i energii, takich jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne (art. 3 pkt 3, 4 i 6 u.o.ś.).
Zgodnie z ww. przepisami, przez instalację rozumie się więc: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. W świetle tej definicji, słusznie więc organ odwoławczy uznał, że wykonania małej elektrowni wodnej, modernizacji upustu i przepławki oraz piętrzenia i poboru wód nie można traktować, jako eksploatacji instalacji, gdyż ww. działania nie powodują emisji, co jest warunkiem uznania za instalację, a w konsekwencji przedmiotu pozwolenia wodnoprawnego za zezwolenie na eksploatację instalacji.
Art. 134 ust. 2 p.w. nie jest przepisem nasuwającym wątpliwości prawne. W sposób wyraźny stanowi zasadę przejścia pozwolenia wodnoprawnego, ale wyłącznie w sytuacji w nim ujętej. W związku z tym, że stanowi wyjątek od zasady wstępowania w prawa i obowiązki ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym przez "następcę prawnego zakładu", jako skutku czynności prawnej (a nie decyzji), to nie może być wykładany rozszerzająco. Dlatego też Starosta B. wydając decyzję odmawiającą przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. z [...] maja 2008 r. – co było możliwe wyłącznie w wypadku zaistnienia przesłanek z art. 134 ust. 2 p.w., a które w tej sprawie nie wystąpiły - przepis ten naruszył. Rażący zaś charakter takiego naruszenia wynika z tego, że organa administracji publicznej mają obowiązek działania zgodnego z prawem. Obowiązek ten jest tak istotny, że zyskał rangę przepisu ustawy zasadniczej (art. 7 Konstytucji RP), potwierdzoną w art. 6 k.p.a. Takie zaś działanie organu godziło w podstawowe wartości państwa prawa i wywołać mogło niedające się zaakceptować skutki społeczne (naruszenie zaufania do władzy publicznej – art. 8 § 1 k.p.a.) i gospodarcze (jako wywołująca określone, negatywne dla strony skutki prawne zbędna prawnie decyzja, negująca bezpodstawnie wstąpienie w określone prawa przez stronę czynności cywilnoprawnej).
Skoro zaś prawo (art. 134 ust. 2 p.w.) wymaga decyzji administracyjnej jedynie w określonym wypadku, a taki nie ma miejsca, to wówczas jakiekolwiek orzekanie w formie solennej jest jednocześnie pozbawione podstawy prawnej.
Wspomnieć również należy, że w dacie orzekania przez Starostę B. kwestionowaną decyzją obowiązywał już art. 61a k.p.a. (wszedł bowiem w życie 11 kwietnia 2011 r. po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). § 1 tego artykułu nakazywał organom wydawanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie mogło być wszczęte. Organ, działając na podstawie prawa (art. 6 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.) powinien więc był w postępowaniu zwyczajnym odmówić jego wszczęcia z uwagi na brak przedmiotu sprawy administracyjnej – a więc brak możliwości orzekania solennego w sprawie przeniesienia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na treść art. 134 ust. 1 p.w. Co więcej, nawet w wypadku błędnego wszczęcia postępowania lub w wypadku jego wszczęcia wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przedmiotowości sprawy, Starosta B. powinien był – ww. art. 6 k.p.a. – zastosować art. 105 § 1 k.p.a. i postępowanie umorzyć z uwagi na przedmiotową bezprzedmiotowość.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Treść tego przepisu na charakter nakazujący organowi wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Jeśli więc postępowanie było bezprzedmiotowe (z uwagi na brak przedmiotu sprawy administracyjnej, wobec niezaistnienia przesłanek z art. 134 ust. 2 p.w.) to brak jego umorzenia również stanowi rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a.
II. 2. Skarga K. M.
Rację ma pełnomocnik skarżącego wywodząc dopuszczalność procesową zaskarżenia decyzji wyłącznie w zakresie jej uzasadnienia. Należy jednakże stwierdzić, że zarzuty kierowane nie wobec treści rozstrzygnięcia, ale jego uzasadnienia mogą przynieść oczekiwany skutek procesowy wyłącznie wówczas, gdy ta wada uzasadnienia – a więc w rzeczywistości naruszenie art. 107 § 1 lub § 3 i art. 11 k.p.a. - powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Wada uzasadnienia musi być więc tej wagi, że skutek naruszenia prawa procesowego na treść decyzji jest tego rodzaju, że w jego wyniku wydano błędną decyzję. Sąd uchylając z tych powodów decyzję musi więc wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III FSK 3887/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Po 304/22, CBOSA).
Przesłanka uchylenia decyzji, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dotyczy w rzeczywistości rozbieżności (sprzeczności) pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jego uzasadnieniem. Jak trafnie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3022/20 (CBOSA), wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści.
Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. reguluje podstawę prawną zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny uwzględni skargę na decyzję i ją uchyli, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak też NSA w wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2048/20, CBOSA).
Analiza zaskarżonej decyzji i ujęta powyżej ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie prowadzi do wniosku, że jest ona obarczone tak rozumianą wadą procesową. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, z przyczyn powyżej i w poniższej części uzasadnienia wyroku omówionych, niezasadne były zarzuty pełnomocnika skarżącego.
Organ nie naruszył w szczególność art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przy czym od razu zauważyć należy, że te przepisy dotyczą postępowania administracyjnego, zaś kwestie związane z wymogami uzasadnienia decyzji regulowane są w art. 107 § 1 i § 3 oraz w art. 11 k.p.a. Tym niemniej, jak to już ocenił tut. Sąd, słusznie uznał organ odwoławczy, że decyzja Starosty B. z [...] maja 2008 r., znak [...], udzielająca spółce E. sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego, nie stanowiła pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji.
Błąd, jaki popełnił Prezes WP, wskazując w uzasadnieniu niewłaściwą jednostkę redakcyjną przepisu rażąco naruszonego (art. 134 ust. 1 zamiast art. 134 ust. 2 p.w.) nie miał jednak żadnego wpływu na trafność rozstrzygnięcia i poprawność zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W takim też zakresie błąd ten sanowany jest uzasadnieniem niniejszego wyroku.
Wobec dokonanej w tym zakresie oceny prawnej tut. Sądu organ nie naruszył także art. 134 ust. 2 p.w. w zw. z art. 190 ust. 3 u.o.ś., przez błędne "przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Starosty B. z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], udzielająca spółce E. sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego, nie stanowi pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji a tym samym, że przejście uprawnień z tego pozwolenia wodnoprawnego na nabywcę elektrowni wodnej nastąpiło z mocy samego prawa podczas, gdy pozwolenie wodnoprawne, którego dotyczyła decyzja Starosty B. z 2008 r. dotyczyło eksploatacji instalacji, a zatem do przeniesienia uprawnień z tego pozwolenia konieczne było wydanie w tym przedmiocie decyzji o charakterze konstytutywnym, w myśl art. 190 ust. 3 prawa ochrony środowiska".
II. 3. Skarga B. sp. z o.o.
Poczynione rozważania prawne w pkt. II. 1. i 2. niniejszego uzasadnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powodują uznanie również i tej skargi za niezasadną.
Po pierwsze, skoro art. 134 ust. 2 p.w. został naruszony rażąco przez skorzystanie przez organ w postepowaniu zwyczajnym z dyspozycji wyłącznie w nim zawartej do wydania decyzji w sytuacji nieobjętej hipotezą tego przepisu to w sprawie wystąpiła druga przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiając Prezesowi WP poprawne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy co do zasady słusznego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.
Po drugie, skoro decyzja Starosty B. z [...] kwietnia 2011 r. nie miała podstawy prawnej (gdyż zgodnie z art. 134 ust. 1 p.w. przejście praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego jest skutkiem czynności prawnej, a nie decyzji) - to w sprawie wystąpiła również i pierwsza przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiając Prezesowi WP poprawne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy co do zasady słusznego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.
Zarzut skarżącej, że organ II instancji "nie rozważał i nie wykazał zaistnienia przesłanek prowadzących do uznania, że doszło do naruszenia prawa, jak i nie wykazał "rażącego" charakteru tego rzekomego naruszenia" o tyle jest nieskuteczny, że Prezes WP takie rozważania zawarł na s. 3 – 4 zaskarżonej decyzji. Tym niemniej, wobec tego, że tut. Sąd uznał wadliwość stanowiska organu co do rażącego naruszenia art. 134 ust. 1 p.w., w tej sprawie uzasadnienie rażącego naruszenia prawa wynika z wyroku Sądu meriti.
Podobnie, w odniesieniu do zarzutu skargi odnośnie braku "precyzyjnego wykazania, na czym polegało naruszenie prawa, jak i rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Starosty B. z dnia [...].04.2011 r." stosowne uzasadnienie wynika z niniejszego wyroku. Potencjalne braki uzasadnienia organu w zakresie wyjaśnień kwestii, że "nie każde naruszenie ma automatycznie charakter rażący, a za rażące naruszenie prawa nie mogą być uznane naruszenia wynikające z przyjętych koncepcji interpretacyjnych, odmiennych sposobów interpretacji, jak i - co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy - naruszenia, które nie mają wpływu na panujący porządek prawny" nie mają znaczenia prawnego, gdyż każde naruszenie prawa przez organa publiczne ma i to bezpośredni wpływ na "panujący porządek prawny, bo je zaburza w sposób niedozwolony.
Błędne jest twierdzenie skarżącej, że "gdyby Starosta B. w decyzji z [...].04.2011 r. nie odmówił przeniesienia praw i obowiązków, a wydałby decyzję umarzającą postępowanie, z uwagi na brak możliwości wydania merytorycznej decyzji, sytuacja administracyjnoprawna stron postępowania byłaby identyczna (spółka obecnie działająca pod firmą B. sp. z o.o. byłaby wciąż uprawniona z pozwolenia wodnoprawnego)". Nie chodzi bowiem w postepowaniu nadzwyczajnym z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o ewentualną zmianę sytuacji administracyjnoprawnej stron, ale to, czy prawo zostało rażąco naruszone i czy decyzja wydana została na podstawie z prawa wynikającej.
Podobnie więc, jak w wypadku skargi K. M. stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji DRZGW było prawidłowe, zaś organ II instancji poprawnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Decyzja Starosty B. z [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], odmawiająca przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego Starosty B. z [...] maja 2008 r. Nr [...] naruszała bowiem rażąco prawo, a ponadto wydana została bez podstawy prawnej – co wyczerpuje obie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
II. 4. Podstawa wyroku.
Z powodów wyżej omówionych nie sposób uznać, że Prezes WP naruszył prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Omawiane natomiast wady uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej, dostrzegane przez tut. Sąd, nie były takiej wagi, aby zastosowanie znalazł art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż nie mogły one mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.